ВС РФ: региональные отделения организаций инвалидов могут передавать преимущества при госзакупках учреждаемым ими обществам

ПО ДЕЛУ № А40-42441/2024 (ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 305-ЭС25-1745)

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: А40-42441/2024; Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ № 305-ЭС25-1745

Дата принятия: 26 июня 2025 г. (резолютивная часть объявлена 25 июня 2025 г.)

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Антонова М.К. - Судьи: Завьялова Т.В., Тютин Д.В. - Судья-докладчик: Антонова М.К.

Стороны спора: - Истец (кассант): Общество с ограниченной ответственностью «Ламирэль» (участник закупки, победитель электронных аукционов) - Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве (антимонопольный орган) - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): девять государственных бюджетных учреждений здравоохранения города Москвы и Московской области (заказчики по государственным контрактам)

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконным решения антимонопольного органа в сфере государственных закупок; спор о применении преференций для организаций инвалидов при проведении конкурентных способов закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

ООО «Ламирэль» — общество, учреждённое Владимирским областным отделением общероссийской общественной организации инвалидов «Российское общество социально-трудовой адаптации и реабилитации» (ОООИ «РОСТАР») с долей участия 100 % в уставном капитале. Общество участвовало в девяти электронных аукционах, проводимых государственными заказчиками (учреждениями здравоохранения Москвы и Московской области). При подаче заявок на участие в аукционах ООО «Ламирэль» указало информацию о соответствии критериям, установленным частью 2 статьи 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон о контрактной системе), что позволило ему претендовать на преимущество в виде увеличения цены контракта на 15 % при определении победителя. Управление ФАС по городу Москве по поручению ФАС от 25 января 2024 г. провело внеплановую проверку на предмет нарушений, допущенных заказчиками при проведении указанных аукционов. По результатам проверки 13 февраля 2024 г. Управление ФАС издало решение, в котором установило нарушение частью 1 статьи 29 и подпунктом «а» пункта 1 части 5 статьи 49 Закона о контрактной системе, усмотрев в действиях заказчиков неправомерное предоставление преимуществ обществу, которое, по мнению антимонопольного органа, не является организацией инвалидов, поскольку учреждено региональным отделением (Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР»), а не самой общероссийской организацией. Основной спорный вопрос: может ли региональное отделение общероссийской организации инвалидов, зарегистрированное в качестве юридического лица, передавать статус организации инвалидов учреждаемым ею хозяйственным обществам в целях получения преимуществ при государственных закупках.

Процессуальная история

Первая инстанция (Арбитражный суд города Москвы, решение от 14 июня 2024 г.): Суд удовлетворил заявление ООО «Ламирэль» о признании решения Управления ФАС от 13 февраля 2024 г. незаконным. Суд пришёл к выводу, что общество полностью соответствует требованиям части 2 статьи 29 Закона о контрактной системе: уставный капитал полностью состоит из вкладов общественной организации инвалидов, среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %. Суд отметил, что Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» является структурным подразделением общероссийской организации, входит в её многоуровневую структуру, образованную в соответствии с административно-территориальным устройством РФ, и благодаря этому ОООИ «РОСТАР» обретает статус общероссийской организации.

Апелляционная инстанция (Девятый арбитражный апелляционный суд, постановление от 28 августа 2024 г.): Суд апелляции оставил решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводом о том, что структурные региональные подразделения являются неотъемлемой частью структуры ОООИ «РОСТАР» и что Владимирское областное отделение создано решением учредителей и зарегистрировано в качестве юридического лица на основании согласия совета организации — постоянно действующего руководящего органа ОООИ «РОСТАР».

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Московского округа, постановление от 25 декабря 2024 г.): Суд округа отменил решение первой инстанции и постановление апелляционного суда, отказав в удовлетворении заявления ООО «Ламирэль». Суд кассационной инстанции исходил из того, что Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» зарегистрировано в качестве юридического лица на региональном уровне (г. Владимир), осуществляет деятельность на территории одного субъекта РФ и не является общероссийской общественной организацией инвалидов. Суд округа пришёл к выводу об отсутствии оснований для отнесения учреждённого этим отделением общества к организациям, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов. Суд указал, что преимущество может рассматриваться только в отношении самого Владимирского областного отделения ОООИ «РОСТАР», которое не было лишено возможности участвовать в закупках самостоятельно.

Передача в СКЭС: Определением судьи ВС РФ Антоновой М.К. от 12 мая 2025 г. кассационная жалоба ООО «Ламирэль» вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя противоположными интерпретациями статьи 29 Закона о контрактной системе и статьи 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (Закон об общественных объединениях).

Суть конфликта: Может ли региональное отделение общероссийской организации инвалидов, зарегистрированное в качестве юридического лица, передавать статус организации инвалидов (и соответствующие преимущества при государственных закупках) учреждаемым им хозяйственным обществам, или преимущества распространяются исключительно на саму общероссийскую организацию и её региональные отделения как самостоятельные участники закупок?

Конфликт интересов и норм: - Позиция антимонопольного органа и суда кассационной инстанции: Преференции статьи 29 Закона о контрактной системе распространяются исключительно на общероссийские общественные организации инвалидов. Региональное отделение, хотя и входит в структуру общероссийской организации, зарегистрировано как юридическое лицо на региональном уровне и осуществляет деятельность в пределах одного субъекта РФ, что формально делает его региональной организацией. Следовательно, вклад такого отделения в уставный капитал хозяйственного общества не может рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов.

• Позиция судов первой и апелляционной инстанций: Региональные отделения, входящие в структуру общероссийской организации, являются её неотъемлемой частью и структурными подразделениями, благодаря которым общероссийская организация обретает свой статус. Вклад регионального отделения в уставный капитал хозяйственного общества должен рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение.

Принципиальное значение: Спор имеет существенное значение для практики применения государственных закупок, поскольку касается толкования понятия «общероссийская общественная организация инвалидов» в контексте многоуровневой структуры таких организаций и определения круга лиц, имеющих право на преимущества при закупках. Неправильное толкование может привести либо к необоснованному расширению круга бенефициаров преимуществ, либо к необоснованному сужению сферы применения норм о социальной защите инвалидов, что противоречит целям государственной поддержки этой категории граждан.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Распространяются ли преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе, на хозяйственные общества, учреждённые региональными отделениями общероссийских общественных организаций инвалидов, зарегистрированными в качестве юридических лиц, если эти общества соответствуют критериям части 2 статьи 29 указанного Закона (уставный капитал полностью состоит из вкладов общественной организации инвалидов, среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %, доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %)?

Производные вопросы:

1. Является ли региональное отделение общероссийской организации инвалидов, зарегистрированное в качестве юридического лица, структурным подразделением общероссийской организации или самостоятельной региональной организацией?

2. Может ли вклад регионального отделения в уставный капитал хозяйственного общества рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов в смысле части 2 статьи 29 Закона о контрактной системе?

3. Ограничивает ли толкование преимуществ только в отношении головной организации сферу применения норм о социальной защите инвалидов при государственных закупках?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе, распространяются на хозяйственные общества, учреждённые региональными отделениями общероссийских организаций инвалидов, если эти общества соответствуют критериям части 2 статьи 29 указанного Закона. Ключевой вывод состоит в том, что региональные отделения, входящие в структуру общероссийской организации инвалидов, являются её структурными подразделениями, а не самостоятельными региональными организациями, и вклад такого отделения в уставный капитал хозяйственного общества должен рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение. Предоставление преимуществ только головным организациям существенно ограничивает сферу применения норм о социальной защите инвалидов, не учитывая многоуровневую структуру таких организаций.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативное определение общероссийской организации инвалидов и её структуры

Верховный Суд исходит из следующих нормативных положений:

Статья 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (абзац 2) определяет общественную организацию инвалидов как организацию, созданную инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которой инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.

Статья 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» устанавливает, что общественная организация является одной из организационно-правовых форм, в которых могут создаваться общественные объединения.

Статья 14 Закона об общественных объединениях содержит классификацию общественных объединений по территориальной сфере деятельности:

• Общероссийское общественное объединение — объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения или филиалы и представительства.

• Региональное общественное объединение — объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

Статья 32 Закона об общественных объединениях определяет правовой статус структурных подразделений: в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава данных организаций, собственниками имущества являются общественные организации в целом. Структурные подразделения (отделения) указанных общественных организаций имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственниками. Региональные отделения могут приобретать статус юридического лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Вывод Суда: Статус общероссийской организации определяется наличием структурных подразделений на территориях более половины субъектов РФ. Региональные отделения, входящие в структуру общероссийской организации и осуществляющие деятельность на основе единого устава, остаются структурными подразделениями общероссийской организации, даже если они зарегистрированы в качестве юридических лиц. Они не становятся региональными организациями в смысле статьи 14 Закона об общественных объединениях, поскольку отнесение регионального отделения к структурному подразделению общероссийской организации исключает возможность отнесения указанной организации к категории региональных общественных организаций.

2. Применение нормативного определения к ОООИ «РОСТАР» и её Владимирскому областному отделению

Суд установил следующие фактические обстоятельства:

• Согласно Уставу ОООИ «РОСТАР», утвержденному 20 февраля 2019 г., территориальная сфера деятельности организации — более половины субъектов Российской Федерации.

• Структуру организации образуют региональные отделения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Уставом организации и руководствуясь положениями действующего законодательства Российской Федерации.

• Структура ОООИ «РОСТАР» является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации, что полностью согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Закона об общественных объединениях.

• Структурные региональные подразделения являются неотъемлемой частью структуры ОООИ «РОСТАР» (его территориальными подразделениями).

• Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» создано по инициативе членов общероссийской организации, положение о создании регионального отделения утверждено решением Конференции данной организации (Протокол заседания Совета от 17 июня 2019 г. № 1), отделение зарегистрировано в качестве юридического лица и действует на основании Устава общероссийской организации инвалидов, подчиняясь решениям её высших органов.

Вывод Суда: Именно областные и приравненные к ним региональные организации (отделения), находящиеся в структуре общероссийской организации, определяют её общероссийский статус. Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» в полной мере распространяются все преференции, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе для общероссийских общественных организаций инвалидов, включая право на создание организаций инвалидов с наделением их соответствующим вкладом в уставный (складочный) капитал, который должен рассматриваться как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение.

3. Применение преимуществ к ООО «Ламирэль» как организации, учреждённой региональным отделением

Суд установил, что:

• ООО «Ламирэль» учреждено Владимирским областным отделением организации с долей участия в уставном капитале общества в размере 100 процентов (протокол Совета Владимирского областного отделения ОООИ «РОСТАР» от 20 марта 2020 г. и протокол Совета ОООИ «РОСТАР» от 27 марта 2020 г.).

• Штатным расписанием и справками об инвалидности подтверждается, что в данном обществе трудоустроено 7 человек, из них 6 — лица с ограниченными возможностями.

• Данные сведения антимонопольным органом и судом округа не опровергнуты.

Вывод Суда: ООО «Ламирэль» наряду с Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР» имеет право на получение преимуществ при определении цены государственных контрактов, поскольку оно как организация, созданная общероссийской общественной организацией инвалидов, соответствует критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона о контрактной системе (уставный капитал полностью состоит из вкладов общероссийской организации инвалидов; среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %; доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 %).

4. Целевое назначение преимуществ и конституционные принципы социальной защиты инвалидов

Суд ссылается на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 2014 г. № 20-П, в котором отмечено, что при осуществлении правового регулирования в какой бы то ни было сфере необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите, что предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ по сравнению с лицами, сохранившими здоровье, с тем, чтобы гарантировать их право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав.

Суд подчёркивает, что:

• Общественные организации инвалидов создаются в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, то есть выступают формой их социальной защиты.

• Предоставление преференций, установленных статьей 29 Закона о контрактной системе в виде увеличения цены контракта, предложенной участником закупки, является разновидностью государственной поддержки, адресованной такой категории граждан как инвалиды.

• Хозяйственные общества, образованные общероссийской организацией инвалидов в лице её регионального отделения и входящие наряду с ним в структуру общероссийской организации инвалидов, созданы с целью трудоустройства и обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями здоровья.

Вывод Суда: Предоставление преимуществ, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе, только головным организациям общероссийских организаций инвалидов существенно ограничивает сферу применения данной нормы Закона № 44-ФЗ, поскольку не учитывает многоуровневую структуру данных организаций и противоречит целям государственной поддержки инвалидов.

5. Согласованность позиции с решением ВС РФ по делу № АКПИ24-96

Суд указывает, что его вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в решении от 16 января 2025 г. по делу № АКПИ24-96, признавшего недействующим письмо Федеральной антимонопольной службы от 10 июля 2024 г. № МШ/60841/24 «По вопросу применения статьи 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ». Это указание на согласованность позиций ВС РФ подтверждает устойчивость правовой позиции Суда по данному вопросу.

6. Критерий различия между структурным подразделением и самостоятельной организацией

Суд выработал следующий критерий: региональное отделение, входящее в структуру общероссийской организации и осуществляющее деятельность на основе единого устава этой организации, подчиняясь решениям её высших органов, остаётся структурным подразделением общероссийской организации, а не самостоятельной региональной организацией, даже если оно зарегистрировано в качестве юридического лица. Регистрация в качестве юридического лица не изменяет статус структурного подразделения, а лишь предоставляет ему дополнительные возможности для осуществления деятельности.

7. Применение норм Гражданского кодекса РФ о юридических лицах

Суд округа при отмене решений нижестоящих инстанций руководствовался положениями статей 48, 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (о правоспособности и дееспособности юридических лиц). Однако Верховный Суд указывает, что эти общие нормы о юридических лицах должны применяться с учётом специального законодательства об общественных объединениях (Закон № 82-ФЗ) и о социальной защите инвалидов (Закон № 181-ФЗ), которое устанавливает особый правовой статус структурных подразделений общественных организаций.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Конкретный критерий, применённый к данному делу

Верховный Суд применил следующий критерий для разрешения спора:

Организация, учреждённая региональным отделением общероссийской организации инвалидов, имеет право на преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе, если:

1. Региональное отделение входит в структуру общероссийской организации инвалидов (осуществляет деятельность на территориях более половины субъектов РФ);

2. Региональное отделение осуществляет деятельность на основе единого устава общероссийской организации и подчиняется решениям её высших органов;

3. Учреждённая организация соответствует критериям части 2 статьи 29 Закона о контрактной системе: - уставный (складочный) капитал полностью состоит из вкладов общероссийской организации инвалидов (в том числе через её структурное подразделение); - среднесписочная численность инвалидов составляет не менее 50 %; - доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда составляет не менее 25 %.

При наличии всех указанных условий вклад регионального отделения в уставный капитал хозяйственного общества рассматривается как вклад общероссийской организации инвалидов через её структурное подразделение.

Процедурные указания и распределение обязанностей

Решение Верховного Суда:

1. Отмена постановления суда кассационной инстанции: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 декабря 2024 г. по делу № А40-42441/2024 отменено на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятое при существенном нарушении норм материального права.

2. Восстановление решений нижестоящих инстанций: Решение Арбитражного суда города Москвы от 14 июня 2024 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2024 г. оставлены в силе.

Практические последствия:

• Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по городу Москве от 13 февраля 2024 г. по делу № 077/06/99-1598/2024 признано незаконным (в соответствии с решением суда первой инстанции).

• ООО «Ламирэль» подтверждается право на получение преимуществ при определении цены государственных контрактов в соответствии со статьей 29 Закона о контрактной системе.

• Государственные заказчики (учреждения здравоохранения) должны признать правомер