ВС: региональные отделения организаций инвалидов дают право на преимущества при госзакупках

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-42611/2024 (Арбитражный суд города Москвы); Определение СКЭС ВС РФ № 305-ЭС25-2383

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 14 мая 2025 г.; полный текст изготовлен 16 мая 2025 г.

Состав Судебной коллегии по экономическим спорам: - Председательствующий судья: Якимов А.А. - Судья-докладчик: Завьялова Т.В. - Члены коллегии: Пронина М.В.

Стороны спора: - Истец (заявитель): Общество с ограниченной ответственностью «Ламирэль» (ООО «Ламирэль») - Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по городу Москве (антимонопольный орган) - Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований: государственные бюджетные учреждения города Москвы «Жилищник района Кузьминки», «Жилищник района Бирюлево Восточное», «Жилищник района Коньково», «Жилищник района Фили-Давыдково», «Жилищник района Тропарево-Никулино», «Жилищник района Перово» (государственные заказчики); акционерное общество «Единая электронная торговая площадка»

Категория спора: Административно-хозяйственный спор о признании незаконным решения антимонопольного органа; вопрос применения преференций для организаций инвалидов при государственных закупках (Закон № 44-ФЗ)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

ООО «Ламирэль» участвовало в электронных аукционах, проводимых государственными заказчиками (московскими жилищными учреждениями). Общество было учреждено Владимирским областным отделением общероссийской общественной организации инвалидов «Российское общество социально-трудовой адаптации и реабилитации» (ВОО ОООИ «РОСТАР») со 100-процентной долей участия в уставном капитале. В своих заявках на участие в аукционах ООО «Ламирэль» декларировало соответствие критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», что давало ему право на 15-процентное увеличение цены контракта (преимущество для организаций инвалидов). По результатам внеплановой проверки Управление ФАС по городу Москве вынесло решение от 16 февраля 2024 г. по делу № 077/10/104-2118/2024, в котором признало государственных заказчиков нарушившими положения части 3 статьи 29 и подпункта «а» пункта 1 части 5 статьи 49 Закона № 44-ФЗ. Антимонопольный орган исходил из того, что ООО «Ламирэль» предоставила недостоверную информацию о соответствии критериям, поскольку её учредителем является региональное отделение (ВОО ОООИ «РОСТАР»), зарегистрированное на уровне одного субъекта РФ (г. Владимир), а не сама общероссийская организация. Антимонопольный орган полагал, что преимущество распространяется только на саму общероссийскую организацию инвалидов и на организации, уставный капитал которых состоит из вкладов общероссийских организаций инвалидов, но не на организации, учреждённые региональными отделениями.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Москвы (решение от 3 мая 2024 г.): Удовлетворил заявление ООО «Ламирэль» о признании решения антимонопольного органа незаконным. Суд первой инстанции пришёл к выводу, что уставный капитал общества сформирован единственным учредителем — Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР», которое входит в структуру общероссийской организации, действует в соответствии с её уставом и подчиняется решениям её высших органов. Таким образом, общество полностью соответствует требованиям пункта 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ.

Девятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 5 сентября 2024 г.): Оставил решение суда первой инстанции без изменения, подтвердив его обоснованность.

Арбитражный суд Московского округа (постановление от 26 декабря 2024 г.): Отменил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, отказав в удовлетворении требования ООО «Ламирэль». Суд кассационной инстанции указал, что учредителем общества является ВОО ОООИ «РОСТАР», зарегистрированная на региональном уровне (г. Владимир), осуществляющая деятельность на территории одного субъекта РФ и не могущая в этой связи признаваться общероссийской организацией инвалидов. Суд округа заключил, что преимущество, предусмотренное частью 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ, распространяется только на саму общероссийскую организацию инвалидов (ОООИ «РОСТАР»), но не на организации, учреждённые её региональными отделениями.

Основание передачи в коллегию

ООО «Ламирэль» подало кассационную жалобу в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ, ставя вопрос об отмене постановления Арбитражного суда Московского округа в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Определением судьи Завьяловой Т.В. от 11 апреля 2025 г. кассационная жалоба вместе с делом была передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя интерпретациями структуры и статуса общероссийских общественных организаций инвалидов в контексте применения преференций при государственных закупках.

Позиция антимонопольного органа и суда кассационной инстанции: Преимущества, установленные статьей 29 Закона № 44-ФЗ, распространяются исключительно на саму общероссийскую организацию инвалидов как юридическое лицо и на организации, уставный капитал которых состоит из вкладов таких организаций. Региональные отделения, зарегистрированные как самостоятельные юридические лица на уровне одного субъекта РФ, не могут рассматриваться как сама общероссийская организация. Следовательно, организации, учреждённые региональными отделениями, не имеют права на преимущества.

Позиция судов первой и апелляционной инстанций: Региональные отделения общероссийской организации инвалидов, хотя и зарегистрированные как самостоятельные юридические лица, являются структурными подразделениями общероссийской организации, действуют на основе её единого устава и подчиняются её высшим органам. Поэтому вклады, вносимые региональными отделениями в уставный капитал создаваемых ими организаций, должны рассматриваться как вклады общероссийской организации инвалидов через её структурные подразделения.

Суть конфликта: Вопрос о том, распространяются ли преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона № 44-ФЗ, на организации, учреждённые региональными отделениями общероссийских организаций инвалидов, или преимущества ограничены только самой головной организацией и организациями, учреждёнными ею непосредственно. Это имеет принципиальное значение для реализации государственной политики поддержки инвалидов, поскольку многоуровневая структура общероссийских организаций инвалидов предполагает наличие региональных подразделений, через которые осуществляется их деятельность на местах.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос: Распространяются ли преимущества, установленные частью 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ для организаций инвалидов, на хозяйственные общества, учреждённые региональными отделениями общероссийских общественных организаций инвалидов, которые зарегистрированы как самостоятельные юридические лица, но действуют в соответствии с уставом и под контролем головной общероссийской организации?

Производный вопрос: Может ли региональное отделение общероссийской организации инвалидов, хотя и зарегистрированное на уровне одного субъекта РФ, рассматриваться как структурное подразделение общероссийской организации, и следовательно, вклады, вносимые им в уставный капитал создаваемых организаций, должны квалифицироваться как вклады общероссийской организации инвалидов?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что региональные отделения общероссийских общественных организаций инвалидов, хотя и зарегистрированные как самостоятельные юридические лица на уровне одного субъекта РФ, являются структурными подразделениями общероссийской организации и определяют её общероссийский статус. Вклады, вносимые региональными отделениями в уставный капитал создаваемых ими хозяйственных обществ, должны рассматриваться как вклады общероссийской организации инвалидов через её структурные подразделения. Следовательно, такие хозяйственные общества имеют право на преимущества, предусмотренные статьей 29 Закона № 44-ФЗ, при условии соответствия иным критериям, установленным частью 2 этой статьи.

B. Развёрнутое обоснование

1. Цели и принципы Закона о контрактной системе

Верховный Суд указал, что Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере (часть 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ). Эта целевая направленность закона имеет значение для интерпретации норм о преимуществах для организаций инвалидов.

2. Нормативное содержание преимуществ для организаций инвалидов

Суд развёрнуто изложил содержание статьи 29 Закона № 44-ФЗ:

• Часть 1 статьи 29 предусматривает, что в случае заключения по результатам применения конкурентных способов контракта с участником закупки, являющимся организацией инвалидов, цена контракта увеличивается на 15 процентов от цены, предложенной таким участником, при условии, что это увеличение не превышает начальную (максимальную) цену контракта.

• Часть 2 статьи 29 определяет круг субъектов, на которых распространяется действие статьи 29: (а) общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов; (б) организации, уставный (складочный) капитал которых полностью состоит из вкладов общероссийских общественных организаций инвалидов и среднесписочная численность инвалидов в которых по отношению к другим работникам составляет не менее 50 процентов, а доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда — не менее 25 процентов.

3. Определение общественной организации инвалидов и её структуры

Суд обратился к абзацу 2 статьи 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», согласно которому общественная организация инвалидов — это организация, созданная инвалидами и лицами, представляющими их интересы, в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, решения задач общественной интеграции инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, а также союзы (ассоциации) указанных организаций.

Суд также применил положения статьи 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», согласно которой общественная организация является одной из организационно-правовых форм, в которых могут создаваться общественные объединения.

4. Классификация общественных объединений по территориальному охвату

Верховный Суд применил статью 14 Закона № 82-ФЗ, которая определяет четыре вида общественных объединений:

• Общероссийское общественное объединение — объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения (организации, отделения или филиалы и представительства).

• Региональное общественное объединение — объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

Суд подчеркнул, что критерий общероссийского статуса — это осуществление деятельности на территориях более половины субъектов РФ и наличие структурных подразделений на этих территориях, а не только регистрация головной организации.

5. Правовой статус структурных подразделений общественных организаций

Суд обратился к статье 32 Закона об общественных объединениях, которая определяет, что в общественных организациях, структурные подразделения (отделения) которых осуществляют свою деятельность на основе единого устава данных организаций, собственниками имущества являются общественные организации в целом. Структурные подразделения (отделения) указанных общественных организаций имеют право оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственниками. Региональные отделения могут приобретать статус юридического лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Ключевой вывод суда: приобретение региональным отделением статуса юридического лица не изменяет его природу как структурного подразделения общероссийской организации.

6. Анализ структуры ОООИ «РОСТАР» и статуса её региональных отделений

Суд установил на основе материалов дела, что согласно Уставу ОООИ «РОСТАР», утвержденному 20 февраля 2019 г.:

• Территориальная сфера деятельности организации — более половины субъектов Российской Федерации.
• Структуру организации образуют региональные отделения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Уставом организации и руководствуясь положениями действующего законодательства Российской Федерации.
• Структура ОООИ «РОСТАР» является многоуровневой и образуется в соответствии с административно-территориальным устройством Российской Федерации.
• Структурные региональные подразделения являются неотъемлемой частью структуры ОООИ «РОСТАР» (его территориальными подразделениями).

Суд заключил: структура ОООИ «РОСТАР» полностью согласуется с понятием общероссийского общественного объединения, данным в статье 14 Закона № 82-ФЗ.

7. Определение общероссийского статуса через региональные отделения

Верховный Суд сформулировал принципиальный вывод: для признания общественной организации в качестве общероссийской необходимо осуществление её деятельности на территориях более чем половины субъектов Российской Федерации, то именно областные и приравненные к ним региональные организации (отделения), находящиеся в её структуре, определяют общероссийский статус ОООИ «РОСТАР».

Суд также указал, что отнесение регионального отделения к структурному подразделению общероссийской организации исключает возможность отнесения указанной организации к категории региональных общественных организаций, под которыми понимаются объединения, действующие в соответствии с уставными целями исключительно в пределах одного субъекта Российской Федерации.

8. Ссылка на позицию Верховного Суда по смежному вопросу

Суд сослался на решение ВС РФ от 16 января 2025 г. по делу № АКПИ24-96, которое признало недействующим письмо Федеральной антимонопольной службы от 10 июля 2024 г. № МШ/60841/24 «По вопросу применения статьи 29 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ». Эта ссылка указывает на согласованность позиции СКЭС с другими органами ВС РФ по вопросу применения преимуществ для организаций инвалидов.

9. Установленные факты о Владимирском областном отделении и ООО «Ламирэль»

Суд установил, что:

• Владимирское областное отделение входит в структуру ОООИ «РОСТАР», создано по инициативе членов общероссийской организации.
• Положение о создании регионального отделения утверждено решением Конференции организации (Протокол заседания Совета от 17 июня 2019 г. № 1).
• Отделение зарегистрировано в качестве юридического лица и действует на основании Устава общероссийской организации инвалидов, подчиняясь решениям её высших органов.
• ООО «Ламирэль» учреждено Владимирским областным отделением с долей участия в уставном капитале в размере 100 процентов (протокол Совета ВОО ОООИ «РОСТАР» от 20 марта 2020 г. и протокол Совета ОООИ «РОСТАР» от 27 марта 2020 г.).
• В обществе трудоустроено 7 человек, из них 6 — лица с ограниченными возможностями (подтверждено штатным расписанием и справками об инвалидности).
• Эти сведения антимонопольным органом и судом округа не были опровергнуты.

10. Применение преимуществ к ООО «Ламирэль»

На основе установленных фактов суд заключил: на Владимирское областное отделение ОООИ «РОСТАР» в полной мере распространяются все преференции, предусмотренные статьей 29 Закона о контрактной системе для общероссийских общественных организаций инвалидов, включая и право на создание организаций инвалидов с наделением их соответствующим вкладом в уставный (складочный) капитал, который должен рассматриваться как вклад общероссийской общественной организации инвалидов через ее структурное подразделение.

Следовательно, ООО «Ламирэль» также наряду с Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР» имеет право на предоставление ему преимуществ при определении цены государственных контрактов, поскольку оно как организация, созданная общероссийской общественной организацией инвалидов, соответствует критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона о контрактной системе.

11. Конституционно-правовое обоснование

Суд применил Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 2014 г. № 20-П, в котором отмечено, что при осуществлении правового регулирования в какой бы то ни было сфере необходимо учитывать интересы и потребности инвалидов как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите. Это предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ по сравнению с лицами, сохранившими здоровье, с тем, чтобы гарантировать их право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав.

12. Социальная функция организаций инвалидов и их дочерних структур

Суд подчеркнул, что:

• Общественные организации инвалидов создаются в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, то есть выступают формой их социальной защиты.
• Предоставление преференций, установленных статьей 29 Закона о контрактной системе в виде увеличения цены контракта, является разновидностью государственной поддержки, адресованной такой категории граждан как инвалиды.
• Хозяйственные общества, образованные общероссийской общественной организацией инвалидов в лице ее регионального отделения и входящие наряду с ним в структуру общероссийской организации инвалидов, созданы с целью трудоустройства и обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями здоровья.

13. Критика узкого толкования преимуществ

Суд указал, что предоставление преимуществ, предусмотренных статьей 29 Закона о контрактной системе, только головным организациям общероссийских общественных организаций инвалидов существенно ограничивает сферу применения данной нормы Закона № 44-ФЗ, поскольку не учитывает многоуровневую структуру данных организаций.

Это является аргументом против позиции суда кассационной инстанции, которая предлагала узкое толкование преимуществ.

14. Итоговый вывод о законности решения антимонопольного органа

На основе всего изложенного суд заключил: при таких обстоятельствах оспариваемое решение антимонопольного органа было правомерно признано судами первой и апелляционной инстанций незаконным как противоречащее положениям действующего законодательства Российской Федерации.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Верховный Суд применил критерий соответствия организации критериям, установленным частью 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ. Суд установил, что ООО «Ламирэль» соответствует этим критериям:

1. Учреждено региональным отделением общероссийской организации инвалидов (Владимирским областным отделением ОООИ «РОСТАР»), которое само входит в структуру общероссийской организации инвалидов.
2. Уставный капитал полностью состоит из вклада общероссийской организации инвалидов (через её региональное отделение) — 100 процентов.
3. Среднесписочная численность инвалидов в обществе по отношению к другим работникам составляет не менее 50 процентов (6 из 7 работников — инвалиды, что составляет примерно 86 процентов).
4. Доля оплаты труда инвалидов в фонде оплаты труда составляет не менее 25 процентов (не опровергнуто судом и антимонопольным органом).

Указания нижестоящим судам

Верховный Суд не дал специальных указаний нижестоящим судам, поскольку решение суда первой инстанции было оставлено в силе. Однако имплицитно суд указал, что при рассмотрении подобных дел необходимо:

1. Анализировать структуру общероссийской организации инвалидов и статус её региональных отделений как структурных подразделений.
2. Рассматривать вклады региональных отделений в уставный капитал создаваемых организаций как вклады общероссийской организации инвалидов.
3. Проверять соответствие организации критериям части 2 статьи 29 Закона № 44-ФЗ, включая требования к численности инвалидов и доле их оплаты труда.

Указания антимонопольному органу

Суд не дал прямых указаний антимонопольному органу, но его решение предполагает, что при проверке соответствия организаций критериям преимуществ необходимо:

1. Учитывать многоуровневую структуру общероссийских организаций инвалидов.
2. Не отрицать статус региональных отделений как структурных подразделений общероссийской организации только на основании того, что они зарегистрированы как самостоятельные юридические лица.
3. Проверять фактическое соответствие организации критериям (численность инвалидов, доля их оплаты труда) на основе документов, а не на основе формального анализа структуры учредителя.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 26 декабря 2024 г. по делу № А40-42611/2024 Арбитражного суда города Москвы отменить.

2. **Решение Арбитражного суда города Москвы от 3 мая 2024 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 сент