ВС РФ: местные ограничения размера участков не применяются к разделу земель по закону о Севере

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 64-КАД25-4-К9 от 30 июля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Калинина Л.А., Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Иванова Татьяна Евгеньевна (гражданин РФ, собственник земельного участка) - Административный ответчик: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области (орган публичной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость)

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативных актов (решений) и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно — оспаривание решений об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Номер административного дела: № 2а-565/2024

Судебная история: - Решение Холмского городского суда Сахалинской области от 17 апреля 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 18 июля 2024 г. — оставление решения без изменения - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 12 февраля 2025 г. — оставление решения без изменения - Кассационная жалоба в ВС РФ подана административным истцом Ивановой Т.Е.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо спора:

Иванова Т.Е. с 2022 года является собственником земельного участка площадью 9954 кв. м (кадастровый номер не указан в открытой части), категория земель — земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования — ведение огородничества, расположенный в Холмском районе Сахалинской области. Участок был предоставлен ей в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ № 119-ФЗ).

На основании проведенного межевания Иванова Т.Е. осуществила раздел исходного участка на два земельных участка площадью 5098 кв. м и 4856 кв. м.

Действия органа регистрации прав:

В июне 2023 г. истица обратилась в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области (Управление Росреестра) с заявлениями о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на образованные земельные участки, а также о государственной регистрации прекращения права собственности на исходный участок.

Решениями от 13 и 14 июля 2023 г. Управление Росреестра приостановило регистрационные действия, указав на полученные от администрации муниципального образования «Холмский городской округ» сведения о том, что участок расположен в зоне, предназначенной для ведения садового хозяйства (СХ-1). В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Холмский городской округ» (утверждены решением Собрания от 29 сентября 2022 г. № 57/6-483) в этой зоне установлены предельные размеры земельных участков: минимальная площадь для ведения огородничества — 300 кв. м, максимальная — 1500 кв. м.

2 ноября 2023 г., в связи с истечением срока приостановления и неустранением причин, препятствующих регистрации, Ивановой Т.Е. отказано в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав (решения № КУВД-001/2023-22835956/7, № КУВД-001/2023-22835956/8 и № КУВД-001-/2023-22835957/4).

Позиции сторон в первой инстанции:

Иванова Т.Е. обратилась в суд с административным исковым заявлением, оспаривая решения об отказе в регистрации как незаконные, и просила возложить на Управление Росреестра обязанность повторно рассмотреть заявления и произвести государственный кадастровый учет и регистрацию прав.

Решения судов:

Все три инстанции (городской суд, областной суд апелляционной инстанции, Девятый кассационный суд) отказали в удовлетворении иска, исходя из того, что площадь образуемых участков (5098 кв. м и 4856 кв. м) не соответствует предельным максимальным размерам, установленным Правилами землепользования и застройки (1500 кв. м), и что у органа регистрации прав имелись основания для отказа, предусмотренные статьями 26, 27 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Иванова Т.Е. обратилась в Верховный Суд РФ, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между двумя публичными интересами и правом собственника на распоряжение своим имуществом:

1. Право собственника на распоряжение земельным участком — гражданин, являющийся собственником земельного участка, имеет право осуществлять принадлежащие ему права по своему усмотрению, включая раздел участка (ст. 43 ЗК РФ).

2. Публичный интерес в соблюдении градостроительных регламентов — муниципальные правила землепользования и застройки устанавливают предельные размеры земельных участков для различных видов использования в целях упорядочения территориального развития.

3. Специальный статус земельных участков, предоставленных по ФЗ № 119-ФЗ — земельные участки, предоставленные гражданам в Арктической зоне и на территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствии с федеральным законом, имеют особый правовой режим, включая увеличенный максимальный размер (до 10 000 кв. м).

Материально-правовой аспект: Вопрос о том, распространяются ли ограничения по максимальным размерам земельных участков, установленные местными правилами землепользования и застройки, на земельные участки, образованные путем раздела участка, который был предоставлен в соответствии с ФЗ № 119-ФЗ и уже находится в частной собственности.

Процессуальный аспект: Вопрос о распределении бремени доказывания при оспаривании решения органа публичной власти об отказе в регистрации прав на недвижимость, а также о роли суда в проверке законности такого отказа.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Распространяются ли ограничения по максимальным размерам земельных участков, установленные Правилами землепользования и застройки муниципального образования, на земельные участки, образованные в результате раздела земельного участка, который был предоставлен гражданину в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ и находится в его частной собственности?

2. Может ли орган государственной регистрации прав отказать в осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на земельные участки, образованные путем раздела, на основании несоответствия их площади предельным максимальным размерам, установленным местными правилами землепользования и застройки, если исходный участок был предоставлен в соответствии с ФЗ № 119-ФЗ?

3. Имеют ли нижестоящие суды право отказать в удовлетворении иска об оспаривании решения об отказе в регистрации, не проведя надлежащего анализа специального правового режима земельных участков, предоставленных по ФЗ № 119-ФЗ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения всех нижестоящих судов и удовлетворил иск Ивановой Т.Е., установив, что ограничения по максимальным размерам земельных участков, установленные местными правилами землепользования и застройки, не распространяются на земельные участки, образованные путем раздела участка, который был предоставлен в соответствии с ФЗ № 119-ФЗ и находится в частной собственности. Превышение площадями образованных участков предельных размеров, установленных местными правилами, не может препятствовать осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав. Орган регистрации прав обязан произвести регистрационные действия.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовой режим раздела земельного участка и права собственника

Верховный Суд исходит из положений части 1 статьи 43 Земельного кодекса РФ, согласно которой граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным кодексом и федеральными законами. Это — базовый принцип, закрепляющий право собственника на распоряжение своим имуществом.

Согласно частям 1 и 2 статьи 11 ЗК РФ при разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а исходный участок прекращает свое существование. При этом у собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки. Это — процедурное правило, определяющее механизм раздела.

2. Общее правило о соответствии образуемых участков предельным размерам

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 119 ЗК РФ образуемые земельные участки должны соответствовать установленным предельным (минимальным и максимальным) размерам. Это — общее правило, которое применяется при разделе земельных участков.

3. Специальный правовой режим земельных участков, предоставленных по ФЗ № 119-ФЗ

Верховный Суд указывает на специальный правовой режим земельных участков, предоставленных в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ. Согласно части 1 статьи 2 этого закона предельный максимально допустимый размер земельного участка, предоставляемого гражданам, увеличен до 10 000 кв. м (1 га).

4. Исключение из общего правила: пункт 8 статьи 7 ФЗ № 119-ФЗ

Ключевое значение имеет пункт 8 статьи 7 ФЗ № 119-ФЗ, согласно которому нормы статьи 119 ЗК РФ, ограничивающие максимально возможные размеры образуемых земельных участков, установленные градостроительными регламентами, на земельные участки, предоставляемые в соответствии с ФЗ № 119-ФЗ, не распространяются. Это — прямое исключение из общего правила, установленное федеральным законом.

Верховный Суд подчеркивает, что это исключение распространяется не только на сами предоставленные участки, но и на образованные из них земельные участки.

5. Сохранение специального режима при переходе прав

Согласно части 15 статьи 10 ФЗ № 119-ФЗ использование земельных участков, предоставленных в соответствии с этим законом, и образованных из них земельных участков осуществляется в соответствии с частями 1-21 статьи 8 этого закона. Данное требование сохраняется при переходе прав на такие земельные участки. Это означает, что специальный правовой режим «привязан» к земельному участку и сохраняется при его разделе и переходе прав.

6. Логика применения норм: от исходного участка к образованным

Верховный Суд применяет логику, согласно которой: - Исходный участок площадью 9954 кв. м был предоставлен Ивановой Т.Е. в безвозмездное пользование в 2017 году и в собственность в 2022 году в соответствии с ФЗ № 119-ФЗ. - Этот участок имел площадь, превышающую максимальный размер, установленный местными правилами (1500 кв. м). - Образованные из этого участка участки (5098 кв. м и 4856 кв. м) также превышают местные максимальные размеры. - Однако требование о соответствии земельного участка предельным максимальным размерам не может распространяться на земельные участки, образованные в результате раздела находящегося в частной собственности земельного участка, который изначально не соответствовал установленному правилами землепользования и застройки максимальному размеру.

7. Принцип недопустимости применения норм в обратную силу

Имплицитно Верховный Суд применяет принцип, согласно которому нельзя применять ограничения, установленные местными правилами, к участкам, которые были предоставлены в соответствии с федеральным законом, имеющим приоритет над местными нормативными актами. Это вытекает из иерархии нормативных актов в Российской Федерации.

8. Процессуальный аспект: активная роль суда и проверка законности решения органа публичной власти

Хотя Верховный Суд не развивает этот аспект подробно, из структуры определения видно, что суд провел самостоятельный анализ материального права и не ограничился проверкой обоснованности выводов нижестоящих судов. Это соответствует статье 14 КАС РФ, которая предусматривает активную роль суда в административном судопроизводстве.

Суд проверил, имелись ли у органа регистрации прав законные основания для отказа в регистрации, и пришел к выводу, что таких оснований не было, поскольку ограничения местных правил не распространяются на образованные участки.

9. Распределение бремени доказывания

Согласно статье 62 КАС РФ, в административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания законности оспариваемого решения лежит на органе публичной власти. Верховный Суд фактически применил это правило, проверив, имелись ли у Управления Росреестра законные основания для отказа.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права и игнорирование специального правового режима

Все три нижестоящих суда допустили одну и ту же ошибку: они применили общее правило о соответствии образуемых земельных участков предельным размерам, установленным местными правилами, не учитывая специального правового режима, установленного ФЗ № 119-ФЗ.

Суды исходили из того, что площадь образуемых участков (5098 кв. м и 4856 кв. м) превышает максимальный размер, установленный местными правилами (1500 кв. м), и поэтому орган регистрации прав имел право отказать в регистрации. Однако суды не учли, что: - Исходный участок был предоставлен в соответствии с ФЗ № 119-ФЗ; - ФЗ № 119-ФЗ устанавливает специальный режим, исключающий применение ограничений по максимальным размерам, установленных градостроительными регламентами; - Это исключение распространяется на образованные из таких участков земельные участки.

2. Неправильное применение статей 26, 27 ФЗ № 218-ФЗ

Суды пришли к выводу, что у органа регистрации прав имелись основания для отказа, предусмотренные статьями 26, 27 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Однако суды не проанализировали, применимы ли эти основания в данном случае, учитывая специальный правовой режим земельного участка.

Верховный Суд фактически указал, что эти основания не применимы, поскольку требование о соответствии предельным размерам не распространяется на образованные участки в данном случае.

3. Недостаточная активность суда при проверке законности решения органа публичной власти

Нижестоящие суды не провели самостоятельного анализа материального права и не выявили специального правового режима, установленного ФЗ № 119-ФЗ. Они ограничились проверкой того, соответствуют ли образуемые участки местным правилам, не учитывая федерального закона, имеющего приоритет.

Это нарушает принцип активной роли суда, предусмотренный статьей 14 КАС РФ, согласно которой суд обязан всесторонне, полно и объективно выяснить обстоятельства дела, применить нормы материального права.

4. Игнорирование иерархии нормативных актов

Суды не учли, что федеральный закон (ФЗ № 119-ФЗ) имеет приоритет над местными нормативными актами (Правилами землепользования и застройки муниципального образования). Это — фундаментальный принцип конституционного строя Российской Федерации.

5. Неправильное распределение бремени доказывания

Хотя суды не развивают этот аспект явно, из структуры их решений видно, что они возложили на истца бремя доказывания того, что образуемые участки должны быть зарегистрированы, вместо того чтобы возложить на орган публичной власти бремя доказывания законности отказа. Это нарушает статью 62 КАС РФ.

6. Недостаточный анализ специального правового режима земельных участков, предоставленных по ФЗ № 119-ФЗ

Суды не провели анализа того, какой правовой режим установлен ФЗ № 119-ФЗ для земельных участков, предоставленных в соответствии с этим законом, и как этот режим влияет на возможность раздела участка и регистрации образованных участков.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Верховного Суда РФ № 64-КАД25-4-К9 от 30 июля 2025 г. устанавливает важный прецедент в области земельного права, касающийся взаимодействия федерального закона (ФЗ № 119-ФЗ) и местных нормативных актов (правил землепользования и застройки).

Суд четко определил, что специальный правовой режим, установленный ФЗ № 119-ФЗ для земельных участков, предоставленных гражданам в Арктической зоне и на территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока, исключает применение ограничений по максимальным размерам, установленных местными правилами, не только к самим предоставленным участкам, но и к участкам, образованным путем их раздела.

Это решение подтверждает приоритет федерального закона над местными нормативными актами и защищает права собственников земельных участков, предоставленных в соответствии с федеральным законом, на распоряжение своим имуществом, включая раздел участков.