ВС РФ: ограничения площади для личного подсобного хозяйства не применяются к сенокошению и выпасу

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 25-КАД25-5-К4 от 19 ноября 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Першутов А.Г. (докладчик), Капкаев Д.В.

Стороны: - Административный истец: Трещев Владимир Михайлович (гражданин) - Административный ответчик: администрация муниципального образования «Харабалинский муниципальный район Астраханской области» (орган публичной власти)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решений об отказе в заключении договоров аренды земельных участков и возложение обязанности совершить определённые действия.

Судебная история: - Решение Харабалинского районного суда Астраханской области от 3 октября 2024 г. — отказ в удовлетворении иска - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 18 декабря 2024 г. — оставлено без изменения - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 17 апреля 2025 г. — оставлено без изменения - Кассационная жалоба в СКАД ВС РФ от Трещева В.М.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Трещев В.М. обратился в администрацию муниципального образования с заявлением о предоставлении на новый срок (три года) в аренду без проведения торгов двух земельных участков сельскохозяйственного назначения:

1. Участок площадью 307 240 кв. м (30,724 га) с видом разрешённого использования «животноводство (выпас сельскохозяйственных животных)» — договор № 311, срок действия до 11 июля 2024 г.
2. Участок площадью 164 939 кв. м (16,50 га) с видом разрешённого использования «сенокошение» — договор № 312, срок действия до 11 июля 2024 г.

Истец подал заявления о продлении 30 мая 2024 г. и повторно 25 июня 2024 г.

Позиция администрации (ответчика):

Письмами от 18 июня 2024 г. № 01-12/3019 и от 9 июля 2024 г. № 01-12/4068 администрация отказала в заключении договоров аренды, ссылаясь на то, что общая площадь спорных участков (47,224 га) значительно превышает максимальный размер земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, установленный частью 4 статьи 2 Закона Астраханской области от 4 марта 2008 г. № 7/2008-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области» (далее — Закон № 7/2008-ОЗ). Этот максимум составляет 1,5 га (в том числе: в черте населённого пункта — 0,2 га, за чертой — 1,3 га).

Позиция судов первой, апелляционной и кассационной инстанций:

Все три суда отказали в удовлетворении иска, исходя из того, что: - Трещев В.М., не являясь главой крестьянско-фермерского хозяйства, не вправе претендовать на земельные участки - Размеры участков несоответствуют максимально установленному Законом № 7/2008-ОЗ размеру для ведения личного подсобного хозяйства (1,5 га) - Решения администрации об отказе обоснованны

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Трещев В.М. просит отменить все принятые судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор затрагивает баланс между: - Публичным интересом в упорядочении земельных отношений и установлении разумных ограничений на размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в аренду - Правом гражданина на справедливое разрешение спора и защиту законных интересов в сфере земельных отношений

Толкование материальных норм публичного права:

Центральная проблема — правильное применение земельного законодательства при разграничении понятий: - «Личное подсобное хозяйство» (ограничено 1,5 га по региональному закону) - «Сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных» (отдельное основание для предоставления земли в аренду без торгов)

Суды ошибочно применили ограничение по площади, установленное для личного подсобного хозяйства, к земельным участкам, предоставляемым для сенокошения и выпаса, хотя законодатель разграничивает эти понятия.

Процессуальные особенности:

В соответствии со статьёй 14 КАС РФ (активная роль суда в административном судопроизводстве) суд должен был всесторонне и полно исследовать обстоятельства дела. Суды не исследовали ключевой вопрос: для каких целей истец использовал земельные участки — для удовлетворения личных потребностей или в целях осуществления предпринимательской деятельности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Применимо ли ограничение по площади земельного участка (1,5 га), установленное для ведения личного подсобного хозяйства, к земельным участкам, предоставляемым гражданину для сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных?

2. Содержат ли федеральное законодательство и региональный закон максимальные размеры общей площади земельных участков с видом разрешённого использования «сенокошение» и «выпас сельскохозяйственных животных», которые могут находиться одновременно на праве аренды у одного гражданина?

3. Обязаны ли суды исследовать вопрос о целевом назначении использования земельных участков (личные потребности или коммерческая деятельность) при разрешении спора о предоставлении земли в аренду без торгов?

4. Нарушили ли суды норму статьи 14 КАС РФ об активной роли суда, не исследовав в полном объёме юридически значимые обстоятельства дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что суды ошибочно применили нормы материального права, не разграничив понятия «личное подсобное хозяйство» и «сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных». Законодатель в пункте 2 статьи 396 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) выделил эти основания как самостоятельные группы оснований предоставления земельных участков в аренду без торгов, что означает их нетождественность. Следовательно, ограничение по площади (1,5 га), установленное для личного подсобного хозяйства, не может применяться к земельным участкам, предоставляемым для сенокошения и выпаса. Кроме того, суды не исследовали вопрос о целевом назначении использования земли (личные потребности или коммерческая деятельность), что является необходимым при применении принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан.

B. Развёрнутое обоснование

1. Разграничение понятий в земельном законодательстве

Верховный Суд указал, что согласно статье 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» для ведения личного подсобного хозяйства допускается использование сельскохозяйственных животных, содержание которых требует наличия земельных участков для сенокошения и выпаса.

Случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов, урегулированы положениями пункта 2 статьи 396 ЗК РФ.

Подпункт 15 пункта 2 статьи 396 ЗК РФ (в редакции, действовавшей в период спорных правоотношений) предусматривал предоставление в аренду без торгов земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населённого пункта, ведения гражданами садоводства для собственных нужд, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 3918 ЗК РФ.

Подпункт 19 пункта 2 статьи 396 ЗК РФ предусматривает предоставление земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населённого пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.

Вывод: Законодатель разграничивает понятия «сенокошение», «выпас сельскохозяйственных животных», «ведение личного подсобного хозяйства» в целях предоставления земельных участков в аренду без торгов и признаёт их не тождественными между собой. Следовательно, площадь земельного участка, предоставляемого для сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных, не может ограничиваться площадью земельного участка, предоставляемого для ведения личного подсобного хозяйства.

2. Отсутствие максимальных размеров для сенокошения и выпаса

Ни нормы федерального законодательства, ни нормы Закона № 7/2008-ОЗ не содержат максимальных размеров общей площади земельных участков с видом разрешённого использования «сенокошение» и «выпас сельскохозяйственных животных», которые могут находиться одновременно на праве аренды у одного гражданина. В отличие от земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, где максимальная площадь земельного участка в Астраханской области составляет 1,5 га.

3. Использование земель сельскохозяйственного назначения

Согласно пункту 1 статьи 78 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на дату подачи заявлений о заключении договоров аренды земельных участков), земли сельскохозяйственного назначения могли использоваться для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, в том числе гражданами, ведущими животноводство для собственных нужд.

4. Компетенция субъектов Российской Федерации

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в том числе законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 части 1 статьи 2 Закона № 7/2008-ОЗ предусмотрено, что предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения животноводства составляют от 10 га до 50 га.

Вывод: Суды ошибочно применили к спорным правоотношениям положения части 4 статьи 2 Закона № 7/2008-ОЗ, определяющие максимальный размер общей площади земельных участков для личного подсобного хозяйства, не исследовав вопрос регулирования размера площади земельных участков применительно к спорным правоотношениям.

5. Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан

Установленный земельным законодательством порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду направлен на обеспечение публичных интересов. Данный порядок должен отвечать принципу сочетания интересов общества и законных интересов граждан, закреплённому в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ.

В целях реализации данного принципа и с учётом сформулированной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 124-О правовой позиции требования об ограничении площади земельного участка, предоставленного гражданину, могут быть обусловлены целевым назначением указанных земельных участков, призванным удовлетворить исключительно личные потребности граждан, реализация которых не связана с ведением сельского хозяйства в значительных объёмах и на больших площадях земли, характерным для коммерческой деятельности.

6. Необходимость исследования целевого назначения использования земли

Однако судами не исследовался вопрос о том, для каких целей Трещевым В.М. использовалось указанное им количество сельскохозяйственных животных, для содержания которых ему требовались земельные участки с заявленной площадью: для удовлетворения личных потребностей или в целях осуществления предпринимательской деятельности.

7. Нарушение норм процессуального права (активная роль суда)

Поскольку судами неправильно применены нормы материального права, подлежащие применению к возникшим правоотношениям, что повлекло установление юридически значимых обстоятельств, подлежащих проверке, в неполном объёме, выводы судов о законности оспариваемых решений администрации являются преждевременными.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций допустили существенную ошибку в толковании земельного законодательства. Они применили ограничение по площади (1,5 га), установленное частью 4 статьи 2 Закона № 7/2008-ОЗ для ведения личного подсобного хозяйства, к земельным участкам, предоставляемым для сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных. Однако законодатель в пункте 2 статьи 396 ЗК РФ выделил эти основания как самостоятельные и нетождественные, что означает, что ограничение по площади не может быть механически перенесено с одного основания на другое.

2. Игнорирование разграничения понятий в законодательстве

Суды не учли, что: - Подпункт 15 пункта 2 статьи 396 ЗК РФ регулирует предоставление земли для ведения личного подсобного хозяйства - Подпункт 19 пункта 2 статьи 396 ЗК РФ регулирует предоставление земли для сенокошения и выпаса как самостоятельное основание

Это разграничение имеет юридическое значение и влияет на применимые ограничения по площади.

3. Отсутствие исследования юридически значимых обстоятельств

Суды не исследовали ключевой вопрос: для каких целей истец использовал земельные участки — для удовлетворения личных потребностей или в целях осуществления предпринимательской деятельности. Это исследование необходимо для применения принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан, а также для определения, подпадает ли спор под ограничения, установленные для личного подсобного хозяйства.

4. Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

В соответствии со статьёй 14 КАС РФ суд обязан содействовать сторонам в уточнении фактических обстоятельств и правоотношений, всесторонне и полно исследовать имеющиеся в деле доказательства. Суды не выполнили эту обязанность, ограничившись формальным применением норм о максимальной площади для личного подсобного хозяйства без анализа применимости этих норм к спорным правоотношениям.

5. Неполнота установления юридически значимых обстоятельств

Суды установили юридически значимые обстоятельства в неполном объёме, что повлекло преждевременные выводы о законности оспариваемых решений администрации.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

Отменены: - Решение Харабалинского районного суда Астраханской области от 3 октября 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 18 декабря 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 17 апреля 2025 г.

Направление дела: На новое рассмотрение в Харабалинский районный суд Астраханской области.

Указания суду при новом рассмотрении:

При новом рассмотрении дела суду надлежит: - Учесть изложенные в определении правовые позиции - Всесторонне и полно исследовать имеющиеся в деле доказательства в их совокупности - Правильно применить нормы материального и процессуального права - Принять законное и обоснованное решение

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в земельных отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает важный стандарт защиты прав граждан при разрешении споров о предоставлении земельных участков в аренду. Суды не вправе механически применять ограничения, установленные для одного вида использования земли, к другим видам использования, даже если они связаны с сельскохозяйственной деятельностью. Это усиливает гарантии граждан против произвольного отказа в предоставлении земли.

2. Стандарт мотивированности административных решений

Администрация не может отказать в предоставлении земли в аренду, ссылаясь исключительно на превышение максимальной площади, установленной для личного подсобного хозяйства, если земля запрашивается для сенокошения и выпаса. Администрация должна обосновать отказ ссылкой на применимые к данному виду использования нормы законодательства.

3. Контроль соответствия региональных норм федеральному законодательству

Определение подтверждает, что региональные законы, устанавливающие ограничения по площади земельных участков, должны соответствовать федеральному земельному законодательству и не могут расширительно применяться к видам использования земли, не предусмотренным в региональном законе.

4. Применение принципа сочетания интересов общества и граждан

Верховный Суд подчеркнул, что ограничения по площади земельных участков могут быть обусловлены целевым назначением земли (личные потребности или коммерческая деятельность). Это означает, что суды должны исследовать фактическое использование земли и цели, для которых она запрашивается, а не ограничиваться формальным применением норм о максимальной площади.

5. Активная роль суда в административном судопроизводстве

Определение демонстрирует, что статья 14 КАС РФ об активной роли суда требует от судов всестороннего исследования юридически значимых обстоятельств дела. Суды не должны ограничиваться позициями сторон, а обязаны самостоятельно выявлять и исследовать обстоятельства, необходимые для правильного применения норм материального права.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на правовую позицию Конституционного Суда РФ (определение от 28 января 2021 г. № 124-О) о том, что ограничения прав граждан должны быть обоснованы целевым назначением и не должны быть чрезмерными. Это подтверждает связь земельных споров с конституционными гарантиями права собственности и защиты законных интересов.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция СКАД ВС РФ имеет значение для других категорий споров, связанных с: - Предоставлением земельных участков в собственность или аренду (глава 22 КАС РФ) - Оспариванием нормативных правовых актов, устанавливающих ограничения по площади земельных участков (глава 21 КАС РФ) - Спорами о соответствии региональных норм федеральному законодательству - Применением принципа активной роли суда в других административных спорах

8. Доктринальное значение

Определение развивает доктрину административного судопроизводства в части: - Толкования земельного законодательства и разграничения понятий - Применения принципа сочетания интересов общества и граждан - Реализации активной роли суда при исследовании юридически значимых обстоятельств - Контроля соответствия региональных норм федеральному законодательству

Определение подчеркивает, что суды должны проводить глубокий анализ применимого законодательства, а не ограничиваться формальным применением норм, и что активная роль суда требует самостоятельного исследования обстоятельств, необходимых для правильного разрешения спора.