ВС РФ: публичный собственник не может требовать признания договора аренды недействительным после самостоятельного изменения вида использования земли

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-145-К4; Определение СКГД ВС РФ от 27 мая 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Горшков В.В., Петрушкин В.А. (судья-докладчик)

Стороны: - Истец: Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея (МТУ Росимущества) — орган публичной власти, собственник земельного участка - Ответчики: - Кейян Оксана Хачановна (гражданин, арендатор) - Плотников Николай Алексеевич (гражданин, арендатор) - Задикян Михаил Мкрдичевич (гражданин, бывший арендатор) - Акционерное общество «Совхоз «Восход» (юридическое лицо, первоначальный арендатор)

Категория спора: Жилищно-земельный спор; договорный (аренда земельного участка); административно-правовой элемент (изменение вида разрешённого использования земли)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

МТУ Росимущества обратилось в суд с исковым требованием о признании недействительным (ничтожным): 1. Договора аренды земельного участка от 24 марта 2020 г. (кадастровый номер не указан в открытой части) 2. Дополнительного соглашения № 1 от 7 мая 2020 г. к договору аренды 3. Договора о передаче прав и обязанностей арендатора от 17 сентября 2020 г. (между АО «Совхоз «Восход» и Задикяном М.М.) 4. Договора о передаче прав и обязанностей арендатора от 20 апреля 2021 г. (между Задикяном М.М. и Кейян О.Х., Плотниковым Н.А.)

Истец просил обязать Кейян О.Х. и Плотникова Н.А. вернуть земельный участок в освобождённом виде по акту приёма-передачи в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу и указать решение как основание для погашения записи о праве аренды в ЕГРН.

Правовое основание иска: Истец ссылался на незаконный вывод земельного участка из сельскохозяйственного оборота и нарушение целевого назначения земли.

Возражения ответчиков

Из текста определения явно не следует развёрнутое изложение возражений ответчиков. Однако из контекста видно, что ответчики оспаривали основания для признания договора недействительным, ссылаясь на правомерность изменения вида разрешённого использования земельного участка и законность передачи прав арендатора.

Решение первой инстанции

Адлерский районный суд г. Сочи (13 ноября 2023 г.): Иск удовлетворён полностью. Суд исходил из того, что: - АО «Совхоз «Восход» совершило незаконные действия по выводу земельного участка из сельскохозяйственного оборота - Вид разрешённого использования земельного участка уполномоченным органом изменён не был (несмотря на письмо АО от 1 апреля 2020 г.) - Спорный земельный участок по целевому назначению не используется (подтверждено актом от 18 августа 2022 г.) - Действия совхоза направлены на сохранение и юридическое закрепление прав на землю за коммерческой организацией на максимально выгодных условиях

Применённые нормы: ст. 1 ЗК РФ, ст. 1 ФЗ № 101-ФЗ от 24 июля 2002 г., ст. 10, п. 2 ст. 167, п. 2 ст. 168, п. 1 ст. 170, п. 1 ст. 615 ГК РФ.

Постановление апелляции

Краснодарский краевой суд (19 марта 2024 г.): Апелляционное определение оставило решение суда первой инстанции без изменения. Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Постановление кассации

Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции (20 августа 2024 г.): Определение оставило решение и апелляционное определение без изменения. Кассационный суд не нашёл оснований для отмены судебных актов.

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба: Кейян О.Х. обратилась в ВС РФ с кассационной жалобой, просив отменить все три судебных акта.

Определение судьи ВС РФ: Определением судьи Кротова М.В. от 21 апреля 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами публичного собственника земельного участка (МТУ Росимущества) и добросовестных арендаторов (Кейян О.Х., Плотникова Н.А.) по поводу правомерности:

1. Изменения вида разрешённого использования земельного участка с «сельскохозяйственного использования» на «индивидуальное жилищное строительство» в составе земель населённых пунктов
2. Передачи прав и обязанностей по договору аренды третьим лицам без согласия арендодателя
3. Применения норм об обороте земель сельскохозяйственного назначения к земельному участку, который фактически относился к землям населённых пунктов

Категория проблемы

Материально-правовая с элементами процессуально-правовой (применение норм земельного, гражданского и градостроительного законодательства) и межотраслевая (земельное право, гражданское право, градостроительное право).

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит вопросы принципиального значения для судебной практики: - Правильное разграничение правового режима земель сельскохозяйственного назначения и земель населённых пунктов - Применение принципа эстоппеля (добросовестного поведения) в земельных спорах - Права арендаторов публичных земельных участков на передачу прав третьим лицам - Пределы применения ФЗ № 101-ФЗ об обороте земель сельскохозяйственного назначения

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли договор аренды земельного участка, находящегося в составе земель населённых пунктов, быть признан недействительным на основании нарушения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, если земельный участок при переоформлении права постоянного пользования уже относился к землям населённых пунктов?

2. Применяются ли нормы Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» к земельным участкам в составе зон сельскохозяйственного использования в населённых пунктах?

3. Может ли публичный собственник земельного участка, самостоятельно изменивший вид разрешённого использования земельного участка и внёсший соответствующие изменения в договор аренды, впоследствии требовать признания этого договора недействительным как противоречащего целевому назначению земли?

4. Требуется ли согласие публичного собственника на передачу прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, заключённому на срок более пяти лет, если договор заключён в порядке переоформления права постоянного пользования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что нижестоящие суды неправильно применили нормы земельного законодательства, не учитав правового различия между земельными участками категории сельскохозяйственного назначения и земельными участками в составе зон сельскохозяйственного использования в населённых пунктах. Поскольку спорный земельный участок относился к землям населённых пунктов, на него не распространяются ограничения, установленные Федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, поведение МТУ Росимущества по требованию признания договора недействительным после самостоятельного изменения вида разрешённого использования и внесения соответствующих изменений в договор квалифицируется как недобросовестное и противоречивое, что исключает применение норм о недействительности сделок.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовой режим земель населённых пунктов и земель сельскохозяйственного назначения

Применённые нормы: - Пункт 1 статьи 7 ЗК РФ — классификация земель по целевому назначению - Пункт 1 статьи 77 ЗК РФ — определение земель сельскохозяйственного назначения (земли, находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства) - Пункт 1 статьи 78 ЗК РФ — допустимые виды использования земель сельскохозяйственного назначения - Пункт 1 статьи 83 ЗК РФ — определение земель населённых пунктов - Подпункт 6 пункта 1 статьи 85 ЗК РФ — возможность включения в состав земель населённых пунктов земельных участков, отнесённых к территориальным зонам сельскохозяйственного использования в соответствии с градостроительными регламентами - Пункт 11 статьи 85 ЗК РФ — земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населённых пунктах используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами и правилами землепользования и застройки

Ключевой вывод СКГД: Земельный участок с кадастровым номером, согласно выписке из ЕГРН от 22 августа 2022 г., имеет категорию — земли населённых пунктов, а не земли сельскохозяйственного назначения. Следовательно, на него распространяется иной правовой режим, чем на земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся за границами населённого пункта.

2. Применимость Федерального закона № 101-ФЗ об обороте земель сельскохозяйственного назначения

Применённые нормы: - Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» — регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения

Ключевой вывод СКГД: Указанный федеральный закон не регулирует оборот земель населённых пунктов. Поскольку спорный земельный участок относится к землям населённых пунктов, выводы судов о незаконных действиях арендатора по выводу участков из сельскохозяйственного оборота не основаны на правильном применении закона. Нижестоящие суды ошибочно применили нормы ФЗ № 101-ФЗ к земельному участку, который не входит в категорию земель сельскохозяйственного назначения.

3. Изменение вида разрешённого использования земельного участка

Применённые нормы: - Часть 3 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ — изменение вида разрешённого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов - Часть 10 статьи 35 и часть 3 статьи 36 ГрК РФ — зоны сельскохозяйственного использования могут включаться в состав территориальных зон в границах населённых пунктов, на земельные участки в пределах границ этой зоны распространяется действие градостроительного регламента - Статья 4.1 ФЗ № 191-ФЗ от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» — порядок включения земельных участков сельскохозяйственного назначения в границы населённого пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешённого использования - Пункт 3 части 1 статьи 7 и статья 8 ФЗ № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» — с момента включения земель сельскохозяйственного назначения в границы населённого пункта земельный участок фактически переводится в категорию населённых пунктов - Пункт 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утверждённого Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 г. — самостоятельное изменение арендатором вида разрешённого использования земельного участка на иной из числа видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда участок предоставлялся в аренду для определённого вида использования

Ключевой вывод СКГД: Вид разрешённого использования земельного участка был изменён не арендатором, а по решению уполномоченного органа (МТУ Росимущества) по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Распоряжением МТУ Росимущества от 11 марта 2020 г. № 28-199-р было прекращено право постоянного (бессрочного) пользования совхоза, и заключён договор аренды с видом разрешённого использования — для сельскохозяйственного использования. Впоследствии дополнительным соглашением от 7 мая 2020 г. № 1 вид разрешённого использования был изменён на индивидуальное жилищное строительство. Это изменение было осуществлено уполномоченным органом, а не арендатором.

4. Принцип добросовестности и эстоппель

Применённые нормы: - Пункт 5 статьи 166 ГК РФ — заявление о недействительности сделки не имеет правового значения, если ссылающееся на недействительность лицо действует недобросовестно, в частности если его поведение после заключения сделки давало основание другим лицам полагаться на действительность сделки - Пункт 70 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» — развитие положений о недобросовестности при ссылке на недействительность сделки

Ключевой вывод СКГД: Эстоппель является частным проявлением принципа добросовестности. Для его применения требуется оценка добросовестности каждой из сторон. Эстоппель защищает добросовестную сторону, поэтому он находит своё применение тогда, когда доверие лица, вызванное поведением другой стороны, хотя и противоречит формальной правовой или фактической действительности, но может быть признано разумным, оправданным. Защита доверия является ключевым аспектом при оценке противоречивого поведения лица при применении принципа эстоппель.

Применение к делу: Предъявление МТУ Росимущества требования о признании договора аренды недействительным при наличии принятого уполномоченным органом распоряжения об изменении вида разрешённого использования и внесённых изменений в условия договора аренды следует квалифицировать в качестве противоречивого и недобросовестного поведения. Арендаторы имели основание полагаться на действительность договора, поскольку сам публичный собственник изменил вид разрешённого использования и внёс соответствующие изменения в договор.

5. Права арендаторов на передачу прав и обязанностей по договору аренды

Применённые нормы: - Пункт 9 статьи 22 ЗК РФ — при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор имеет право передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия арендодателя при условии его уведомления; изменение условий договора аренды без согласия арендатора и ограничение установленных договором прав арендатора не допускаются; досрочное расторжение договора возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора - Пункт 22 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2021), утверждённого Президиумом ВС РФ 16 февраля 2022 г. — арендатор публичного земельного участка по договору аренды, заключённому на срок более чем пять лет, имеет право передавать свои права и обязанности третьему лицу при условии уведомления арендодателя; данное право не может быть ограничено договором

Ключевой вывод СКГД: Согласие публичного собственника на передачу прав и обязанностей по договору аренды не требуется, и обязанность арендатора получить такое согласие не может быть установлена договором. Нижестоящие суды неправильно применили нормы земельного законодательства, регулирующие порядок и основания передачи прав арендатора на земельные участки. Передача прав от АО «Совхоз «Восход» к Задикяну М.М., а затем к Кейян О.Х. и Плотникову Н.А. была осуществлена в соответствии с законом.

6. Принцип приоритета сохранения особо ценных земель

Применённые нормы: - Подпункт 6 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ — принцип приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения для иных целей ограничивается или запрещается

Ключевой вывод СКГД: Земельное законодательство основывается на этом принципе, однако он применяется к землям сельскохозяйственного назначения, находящимся за границами населённых пунктов. Спорный земельный участок относится к землям населённых пунктов, поэтому этот принцип не может служить основанием для признания договора аренды недействительным.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права

1. Неправильное определение категории земельного участка

Ошибка: Нижестоящие суды применили нормы об обороте земель сельскохозяйственного назначения (ФЗ № 101-ФЗ) к земельному участку, который согласно ЕГРН относится к землям населённых пунктов.

Почему это существенно: Это нарушение норм материального права (ст. 77, 78, 83, 85 ЗК РФ) повлияло на исход дела. Суды ошибочно квалифицировали спор как связанный с нарушением целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, хотя земельный участок никогда не входил в эту категорию. Согласно ст. 390.14 ГПК РФ, это является существенным нарушением норм материального права, которое повлияло на исход дела.

2. Неправильное применение Федерального закона № 101-ФЗ

Ошибка: Суды применили ФЗ № 101-ФЗ об обороте земель сельскохозяйственного назначения к земельному участку, находящемуся в составе земель населённых пунктов.

Почему это существенно: ФЗ № 101-ФЗ регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения. Он не распространяется на земли населённых пунктов. Это нарушение норм материального права (неправильное применение специального федерального закона) повлияло на исход дела, поскольку суды на основе этого закона сделали вывод о незаконности действий арендатора.

3. Игнорирование принципа добросовестности и эстоппеля

Ошибка: Нижестоящие суды не учли, что МТУ Росимущества самостоятельно изменило вид разрешённого использования земельного участка и внесло соответствующие изменения в договор аренды, а затем потребовало признания этого договора недействительным.

Почему это существенно: Согласно п. 5 ст. 166 ГК РФ и п. 70 Постановления Пленума ВС РФ № 25, заявление о недействительности сделки не имеет правового значения, если ссылающееся на недействительность лицо действует недобросовестно. Поведение МТУ Росимущества квалифицируется как противоречивое и недобросовестное. Это нарушение норм материального права (принципа добросовестности, закреплённого в ст. 166 ГК РФ) повлияло на исход дела.

4. Неправильное применение норм о передаче прав арендатора

Ошибка: Суды не учли, что согласно п. 9 ст. 22 ЗК РФ и п. 22 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2021), арендатор публичного земельного участка по договору аренды, заключённому на срок более пяти лет, имеет право передавать свои права и обязанности третьему лицу без согласия арендодателя при условии его уведомления.

Почему это существенно: Нижестоящие суды не проверили, было ли соблюдено это право при передаче прав от АО «Совхоз «Восход» к последующим арендаторам. Это нарушение норм материального права (ст. 22 ЗК РФ) повлияло на исход дела, поскольку суды не рассмотрели вопрос о законности передачи прав как самостоятельное основание для отказа в удовлетворении иска.

Существенные нарушения норм процессуального права

1. Неправильное распределение бремени доказывания

Ошибка: Нижестоящие суды возложили на ответчиков бремя доказывания того, что земельный участок относится к землям населённых пунктов, хотя это следовало из представленной выписки из ЕГРН.

Почему это существенно: Согласно ст. 56 ГПК РФ, каждая сторона должна доказать обстоятельства, на которые она ссылается. Однако в данном случае категория земельного участка была установлена документально (выписка из ЕГРН), и суды должны были учесть этот документ при применении норм материального права.

2. Недостаточная мотивировка решения

Ошибка: Нижестоящие суды не объяснили, почему они применили нормы об обороте земель сельскохозяйственного назначения к земельному участку, который согласно ЕГРН относится к землям населённых пунктов.

Почему это существенно: Согласно ст. 198 ГПК РФ, решение суда должно содержать мотивировку, в которой суд излагает основания решения по вопросам права и факта. Отсутствие надлежащей мотивировки является нарушением норм процессуального права.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКГД ВС РФ от 27 мая 2025 г. отменило решения всех нижестоящих судов и отказало в удовлетворении иска МТУ Росимущества. Это определение имеет принципиальное значение для судебной практики, поскольку:

1. Уточняет разграничение правовых режимов земель сельскохозяйственного назначения и земель населённых пунктов, включая земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населённых пунктах.

2. Ограничивает применение ФЗ № 101-ФЗ об обороте земель сельскохозяйственного назначения только к земельным участкам, относящимся к категории земель сельскохозяйственного назначения, находящимся за границами населённых пунктов.

3. Развивает принцип добросовестности и эстоппеля в контексте земельных отношений, указывая на то, что публичный собственник не может требовать признания договора недействительным, если сам изменил условия договора и внёс соответствующие изменения в ЕГРН.

4. Подтверждает права арендаторов публичных земельных участков на передачу прав и обязанностей третьим лицам без согласия арендодателя при условии уведомления.

5. Демонстрирует применение Постановления Пленума ВС РФ № 25 о принципе добросовестности при ссылке на недействительность сделок и Обзора судебной практики ВС РФ № 4