ВС РФ: требование антимонопольного органа о возмещении ущерба бюджету имеет публично-правовую природу

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-223293/2023; Определение Верховного Суда РФ № 305-ЭС25-3325

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 23 июля 2025 г.; полный текст изготовлен 25 июля 2025 г.

Состав Судебной коллегии по экономическим спорам: - Председательствующий судья: Якимов А.А. - Судья-докладчик: Завьялова Т.В. - Члены коллегии: Пронина М.В.

Стороны спора: - Истец (кассант): Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (контролирующий орган, уполномоченный орган) - Ответчик: Общество с ограниченной ответственностью «ПромСервис» (хозяйствующий субъект, нарушитель) - Третье лицо (не заявляющее самостоятельных требований): Федеральное казенное предприятие «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации»

Категория спора: Публично-правовой спор в сфере государственного оборонного заказа; взыскание ущерба бюджету Российской Федерации по предписанию контролирующего органа

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Фабула

Министерство обороны Российской Федерации на основании Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» заключило государственные контракты с Федеральным государственным унитарным предприятием «Главное военно-строительное управление по специальным объектам» на выполнение строительно-монтажных работ. Указанное предприятие, в свою очередь, заключило договор с ООО «ПромСервис» на выполнение аналогичных работ. ООО «ПромСервис» закупило необходимое оборудование у ООО «СК Атлас» (перепродавца, не являющегося изготовителем), оплатив поставку за счет бюджетных средств. Прокуратура Центрального района города Сочи провела проверку деятельности обеих компаний, по результатам которой материалы направлены в УФАС по Ростовской области. Антимонопольный орган установил, что включение ООО «ПромСервис» в схему поставки оборудования через перепродавца повлекло завышение цены на сумму 5 392 436 рублей 88 копеек, что нарушило требования статьи 8 Федерального закона № 275-ФЗ и Положения о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу (постановление Правительства РФ от 2 декабря 2017 г. № 1465). УФАС вынесло решение от 8 декабря 2021 г. № 061/08/08-523/2021 и предписание от 8 декабря 2021 г. № 794 о возмещении ущерба бюджету. ООО «ПромСервис» и ООО «СК Атлас» обратились в суд с заявлениями о признании этих актов недействительными, но суды всех трех инстанций (Арбитражный суд Ростовской области, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа) отказали в удовлетворении требований по делу № А53-1489/2022, подтвердив законность решения и предписания антимонопольного органа. После неисполнения ООО «ПромСервис» предписания в добровольном порядке УФАС обратилась в Арбитражный суд города Москвы с иском о взыскании ущерба в размере 5 392 436 рублей 88 копеек.

Процессуальная история

Первая инстанция (Арбитражный суд города Москвы, решение от 13 июня 2024 г.): Суд отказал УФАС в удовлетворении иска, сославшись на статьи 8, 12, 15, 309, 310, 393 Гражданского кодекса РФ. Суд пришел к выводу, что антимонопольный орган требует взыскать убытки по действующему контракту в отсутствие претензий заказчика к поставщику (исполнителю). Суд отклонил ссылку управления на вступившие в законную силу судебные акты по делу № А53-1489/2022, указав на публичный характер того спора, но заявив, что в настоящем деле заявлено гражданско-правовое требование, в связи с чем обстоятельства из указанного дела не имеют значения.

Апелляционная инстанция (Девятый арбитражный апелляционный суд, постановление от 12 сентября 2024 г.): Апелляционный суд оставил решение первой инстанции без изменения, не устранив ошибку суда первой инстанции несмотря на доводы антимонопольного органа.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Московского округа, постановление от 31 января 2025 г.): Кассационный суд также оставил решение и постановление апелляционного суда без изменения.

Передача в Верховный Суд РФ: УФАС по Ростовской области обратилась в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ с кассационной жалобой, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права. Определением судьи Завьяловой Т.В. от 20 июня 2025 г. жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании коллегии.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между двумя противоположными подходами к квалификации требования антимонопольного органа о взыскании ущерба бюджету:

1. Позиция судов нижестоящих инстанций: требование антимонопольного органа рассматривалось как гражданско-правовое требование о взыскании убытков по статье 15 ГК РФ, что предполагает наличие претензии заказчика к исполнителю контракта. Поскольку заказчик (Министерство обороны через подведомственное предприятие) не предъявлял претензий к ООО «ПромСервис», суды отказали в иске, применив нормы гражданского права о договорной ответственности.

2. Позиция Верховного Суда РФ: требование антимонопольного органа имеет специфическую публично-правовую природу, вытекающую из функций контролирующего органа по защите публичных интересов в сфере государственного оборонного заказа. Это не аналогично требованию о взыскании убытков в порядке статьи 15 ГК РФ, а является реализацией механизма компенсации потерь бюджета, предусмотренного Федеральным законом № 275-ФЗ.

Дело имеет принципиальное значение, поскольку: - затрагивает разграничение между гражданско-правовыми и публично-правовыми механизмами защиты государственных интересов; - касается исполнимости решений и предписаний контролирующих органов в сфере государственного оборонного заказа; - создает конфликт между судебными актами, признавшими нарушение (по делу № А53-1489/2022) и отказавшими в его компенсации (по делу № А40-223293/2023); - влияет на эффективность контроля за расходованием бюджетных средств в оборонной сфере.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

Основной правовой вопрос:

Может ли контролирующий орган (УФАС) обратиться в суд с требованием о взыскании ущерба бюджету Российской Федерации, причиненного нарушением законодательства в сфере государственного оборонного заказа, на основании предписания, выданного в соответствии с Федеральным законом № 275-ФЗ, или такое требование должно квалифицироваться как гражданско-правовое требование о взыскании убытков, требующее наличия претензии заказчика к исполнителю контракта?

Производные вопросы:

1. Имеет ли преюдициальное значение судебное решение по делу № А53-1489/2022, признавшее законными решение и предписание антимонопольного органа, при рассмотрении настоящего спора о взыскании ущерба?

2. Является ли преждевременным обращение контролирующего органа в суд с требованием о возмещении ущерба при условии, что контракт продолжает исполняться и остается действующим?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Требование антимонопольного органа о взыскании ущерба бюджету Российской Федерации, вытекающее из предписания, выданного в соответствии с Федеральным законом № 275-ФЗ, имеет специфическую публично-правовую природу и не является гражданско-правовым требованием о взыскании убытков по статье 15 ГК РФ. Это требование является реализацией механизма, направленного на компенсацию потерь бюджета и защиту публичных интересов Российской Федерации при осуществлении государственного контроля в сфере государственного оборонного заказа. Суды нижестоящих инстанций ошибочно переквалифицировали заявленное требование, что привело к неправильному применению норм законодательства и неправильному разрешению спора.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база функций контролирующего органа в сфере государственного оборонного заказа

Верховный Суд указал, что нормами Федерального закона № 275-ФЗ предусмотрено осуществление обязательного государственного контроля (надзора) в сфере оборонного заказа. Контролирующие органы определены в пункте 16 статьи 3 Федерального закона № 275-ФЗ как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» на Федеральную антимонопольную службу возложены полномочия по осуществлению контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

2. Перечень функций контролирующего органа согласно статье 15.1 Федерального закона № 275-ФЗ

Суд подчеркнул, что при проведении контрольных мероприятий в соответствии с положениями Закона о государственном оборонном заказе Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы выполняют функции, предусмотренные названным Законом. Перечень таких функций установлен в статье 15.1 Федерального закона № 275-ФЗ и включает:

• осуществление в пределах своей компетенции государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в сфере государственного оборонного заказа (пункт 1 статьи 15.1);
• выявление нарушений законодательства в сфере государственного оборонного заказа, принятие мер по их прекращению и привлечение к ответственности за такие нарушения (пункт 2 статьи 15.1);
• обеспечение защиты публичных интересов Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа (пункт 4 статьи 15.1).

Таким образом, контрольные мероприятия в отношении ООО «ПромСервис» и ООО «СК Атлас» явились следствием выполнения антимонопольным органом функций, возложенных на него Законом о государственном оборонном заказе.

3. Правовая определенность и установление факта причинения ущерба

Суд установил, что с момента вступления в законную силу судебных актов по делу № А53-1489/2022, признавших законными решение и предписание антимонопольного органа, в спорных правоотношениях наступила правовая определенность, а факт причинения ущерба бюджету Российской Федерации указанными юридическими лицами считается установленным. Судами при рассмотрении дела № А53-1489/2022 была дана оценка действиям общества, и они пришли к выводу о существенном нарушении императивных требований Закона о государственном оборонном заказе, влекущем необходимость перечисления в бюджет Российской Федерации соответствующих сумм ущерба.

4. Полномочия контролирующего органа на выдачу предписаний о возмещении ущерба

Верховный Суд указал, что подпунктами в) и г) пункта 2 части 1 статьи 15.2 Закона о государственном оборонном заказе установлено, что контролирующий орган выдает обязательные для исполнения предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа, а также средств по возмещению ущерба, причиненного Российской Федерации в результате указанных нарушений.

Одним из способов реализации полномочий антимонопольным органом является обращение в суд с исками и заявлениями о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа (пункт 5 части 1 статьи 15.2 Закона № 275-ФЗ).

5. Позиция Конституционного Суда РФ о природе взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения

Суд сослался на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2009 г. № 11-П, в котором выражена правовая позиция о том, что взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения, по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений. Она призвана обеспечить восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения.

6. Отличие публично-правового требования от гражданско-правового требования о взыскании убытков

Верховный Суд подчеркнул, что заявление антимонопольным органом требования о взыскании с ООО «ПромСервис» причиненного им ущерба является реализацией механизма, направленного на компенсацию потерь бюджета, и по своей правовой природе не аналогична, вопреки выводам судов трех инстанций, требованию о взыскании убытков в порядке статьи 15 Гражданского кодекса. Кроме того, антимонопольный орган при обращении в суд не ссылался на положения статьи 15 ГК РФ и указывал на иную природу заявленного требования, что, однако, не было учтено судами при рассмотрении дела.

Суд констатировал, что суд первой инстанции фактически осуществил переквалификацию заявленного управлением требования, что, в свою очередь, привело к ошибочному применению норм действующего законодательства и неправильному разрешению спора. Суды апелляционной и кассационной инстанций ошибку суда первой инстанции, несмотря на доводы антимонопольного органа, не устранили.

7. Преюдициальное значение судебных актов по делу № А53-1489/2022

Верховный Суд обратился к позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно указывавшего, что признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела; тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности.

Суд сослался на Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2011 г. № 30-П и определения от 19 июля 2016 г. № 1739-О, от 27 февраля 2020 г. № 492-О, от 28 мая 2020 г. № 1133-О, от 25 апреля 2023 г. № 780-О, в которых указано, что введение института преюдиции требует соблюдения баланса между конституционно защищаемыми ценностями (общеобязательность и непротиворечивость судебных решений, с одной стороны, и независимость суда и состязательность судопроизводства — с другой).

В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации основания освобождения от доказывания установлены положениями статьи 69. Согласно части 2 статьи 69 АПК РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

При рассмотрении дела № А53-1489/2022 суды дали оценку действиям общества и пришли к выводу о существенном нарушении императивных требований Закона о государственном оборонном заказе. Учитывая тот факт, что оспариваемые акты антимонопольного органа были признаны законными, действия ООО «ПромСервис» получили надлежащую судебную оценку. Следовательно, противоположный вывод судов об отсутствии оснований для возложения на общество обязанности по возмещению бюджету потерь в заявленном управлением размере привел к возникновению правовой неопределенности и конкуренции судебных актов в части оценки одних и тех же фактов, что является недопустимым в силу действующего процессуального законодательства и фактически исключает исполнимость решения и предписания антимонопольного органа.

8. Отклонение возражения о преждевременности обращения в суд

Верховный Суд признал ошибочным вывод судов о преждевременном обращении УФАС по Ростовской области в суд с настоящим иском, поскольку контракт продолжает исполняться и остается действующим. Положения Закона о государственном оборонном заказе не связывают статус контракта и функции контролирующего органа по совершению действий, направленных на возмещение потерь бюджета. Напротив, принцип эффективного расходования бюджетных средств, заложенный в ряде норм Закона, предполагает осуществление контроля на всех стадиях исполнения контракта, заключенного в соответствии с положениями Федерального закона № 275-ФЗ. Следовательно, обращение в суд контролирующего органа с соответствующим требованием возможно при состоявшемся факте бездействия проверяемого лица по возмещению причиненного ущерба, независимо от статуса контракта.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Верховный Суд применил следующий критерий: требование контролирующего органа о взыскании ущерба бюджету, вытекающее из предписания, выданного в соответствии с Федеральным законом № 275-ФЗ, должно быть удовлетворено при наличии следующих условий:

1. Установление факта нарушения — судебные акты по делу № А53-1489/2022 признали законными решение и предписание антимонопольного органа, что означает установление факта нарушения императивных требований Закона о государственном оборонном заказе;

2. Выдача обязательного предписания — контролирующий орган выдал предписание в соответствии с подпунктами в) и г) пункта 2 части 1 статьи 15.2 Федерального закона № 275-ФЗ о возмещении ущерба;

3. Неисполнение в добровольном порядке — нарушитель не исполнил предписание добровольно;

4. Обращение в суд — контролирующий орган обратился в суд в соответствии с пункт 5 части 1 статьи 15.2 Федерального закона № 275-ФЗ.

Указания нижестоящим судам

Верховный Суд указал, что при рассмотрении дела нижестоящие суды должны были:

1. Правильно квалифицировать требование — не переквалифицировать публично-правовое требование контролирующего органа в гражданско-правовое требование о взыскании убытков по статье 15 ГК РФ;

2. Учитывать преюдициальное значение — признать преюдициальное значение судебных актов по делу № А53-1489/2022, установивших факт нарушения, в соответствии с частью 2 статьи 69 АПК РФ;

3. Не требовать наличие претензии заказчика — не применять требование о наличии претензии заказчика к исполнителю контракта, поскольку это требование относится к гражданско-правовым требованиям о взыскании убытков, а не к публично-правовому требованию контролирующего органа;

4. Учитывать принцип эффективного расходования бюджетных средств — признать, что контроль осуществляется на всех стадиях исполнения контракта, независимо от его статуса.

Распределение обязанностей

• Контролирующий орган (УФАС): имеет право обратиться в суд с требованием о взыскании ущерба при наличии вступившего в законную силу судебного акта, признавшего нарушение, и выданного на основании этого предписания о возмещении ущерба;

• Нарушитель (ООО «ПромСервис»): обязан возместить ущерб бюджету Российской Федерации в размере, установленном предписанием контролирующего органа, при условии вступления в законную силу судебного акта, признавшего нарушение;

• Суды: должны удовлетворить требование контролирующего органа при наличии указанных условий, не применяя нормы гражданского права о договорной ответственности.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании статей 176, 29111–29115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда города Москвы от 13 июня 2024 г.; - Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 сентября 2024 г.; - Постановление Арбитражного суда Московского округа от 31 января 2025 г. по делу № А40-223293/2023.

2. Удовлетворить требование: - Заявленное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области требование удовлетворить.

3. Взыскать: - С общества с ограниченной ответственностью «ПромСервис» в доход федерального бюджета 5 392 436 рублей 88 копеек.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение Верховного Суда РФ осуществляет принципиальный сдвиг в методологии судебного контроля над деятельностью контролирующих органов в сфере государственного оборонного заказа. Суды нижестоящих инстанций применяли формальный подход, рассматривая требование контролирующего органа исключительно через призму гражданского права (статья 15 ГК РФ), что требовало наличия договорных отношений между истцом и ответчиком и претензии заказчика к исполнителю.

Верховный Суд РФ внедряет субстанциальный подход, основанный на анализе: - правовой природы требования (публично-правовое, а не гражданско-правовое); - функций контролирующего органа (защита публичных интересов, а не защита частных интересов заказчика); - источника полномочий (Федеральный закон № 275-ФЗ, а не договор); - цели требования (компенсация потерь бюджета, а не возмещение убытков в