ВС РФ: картельное соглашение при госзакупках квалифицируется как сделка, противная основам правопорядка

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А47-10662/2024; Определение СКЭС ВС РФ № 309-ЭС25-15678

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 20 мая 2026 г.; полный текст изготовлен 22 мая 2026 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий судья: Завьялова Т.В. - Судьи: Антонова М.К., Якимов А.А.

Стороны спора: - Истец: Первый заместитель прокурора Оренбургской области (действующий в интересах Российской Федерации и от имени Прокуратуры Оренбургской области) - Ответчики: ООО «Заря», ООО «СКС», ООО «СтройГрупп», ООО «ОренСтройМонтаж», ООО «ВМ Капитал» - Третьи лица (не заявляющие самостоятельных требований): Управление ФАС по Оренбургской области, Департамент градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга, администрации муниципальных образований, администрация Оренбургского района

Категория спора: Антимонопольный спор в сфере государственных закупок; спор о признании недействительности картельного соглашения и взыскании дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

В период с 15 апреля 2020 г. по 10 ноября 2021 г. пять обществ с ограниченной ответственностью («Заря», «СКС», «ВМ Капитал», «СтройГрупп», «ОренСтройМонтаж») участвовали в девяти торгах (электронных аукционах), организованных администрациями муниципальных округов города Оренбурга. Предметом торгов являлись контракты на выполнение работ по ремонту дорожного покрытия, благоустройству парков, приобретению жилых помещений для переселения граждан из аварийного жилого фонда.

Управлением ФАС по Оренбургской области (приказ от 24 февраля 2022 г. № 13) было возбуждено антимонопольное дело. Решением антимонопольного органа от 1 декабря 2022 г. по делу № 056/01/11-152/2022 названные общества признаны нарушившими пункт 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» путём заключения и реализации картельного соглашения. Управлением установлена модель скоординированного поведения участников, направленного на победу заранее определённого участника с минимальным снижением цены, максимально приближенной к начальной (максимальной) цене. В результате исполнения муниципальных контрактов, заключённых по итогам торгов, обществами получен доход на сумму 314 722 515 рублей. Предписание по итогам проверки не выдавалось; производства по административным делам прекращены в связи с истечением срока давности.

Процессуальная история по инстанциям

Первая инстанция (Арбитражный суд Оренбургской области): - Определением от 27 февраля 2025 г. прокурору отказано в уточнении исковых требований о признании недействительными электронных аукционов и муниципальных контрактов, а также о взыскании денежных средств в размере 259 969 762 руб. (с ООО «Заря»), 10 184 466,8 руб. (с ООО «СКС»), 44 568 286,5 руб. (с ООО «ВМ Капитал»). - Решением от 28 марта 2025 г. в удовлетворении первоначально заявленных исковых требований прокуратуре отказано полностью.

Апелляционная инстанция (Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд): - Постановлением от 30 июля 2025 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Кассационная инстанция (Арбитражный суд Уральского округа): - Постановлением от 27 октября 2025 г. принятые по делу судебные акты оставлены без изменения.

Основание передачи в коллегию

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, действуя в интересах Российской Федерации, обратился в СКЭС ВС РФ с кассационным представлением, указав на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права. Определением судьи ВС РФ Завьяловой Т.В. от 15 апреля 2026 г. кассационное представление передано для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возник между следующими позициями:

Позиция прокуратуры: Картельное соглашение между хозяйствующими субъектами, реализованное при участии в государственных закупках и приведшее к получению дохода за счёт бюджетных средств, может быть квалифицировано как сделка, совершённая с целью, заведомо противной основам правопорядка и нравственности (статья 169 ГК РФ). Следовательно, полученный доход подлежит взысканию в доход Российской Федерации на основании статей 169 ГК РФ и части 3 статьи 51 Закона о защите конкуренции, а прокурор имеет право обратиться в суд с таким иском в соответствии с частью 1 статьи 52 АПК РФ.

Позиция судов нижестоящих инстанций: Устное антиконкурентное соглашение (картель) не является сделкой в гражданско-правовом смысле, поскольку не оформлено в соответствии с требованиями гражданского законодательства к форме и содержанию сделок. Обращение прокурора в суд с иском по статье 169 ГК РФ является ненадлежащим способом защиты нарушенного права. Кроме того, суды указали на недоказанность незаконного получения средств и отсутствие оснований для применения солидарной ответственности.

Принципиальное значение: Дело имеет фундаментальное значение для определения: 1. Возможности применения гражданско-правовых механизмов (статья 169 ГК РФ) к антиконкурентным соглашениям, не оформленным в виде письменного договора; 2. Полномочий прокуратуры по защите публичных интересов в сфере антимонопольного законодательства и государственных закупок; 3. Соотношения между специальным антимонопольным регулированием (Закон о защите конкуренции) и общими гражданско-правовыми конструкциями; 4. Механизма взыскания доходов, полученных вследствие нарушения антимонопольного законодательства, в контексте защиты публичных интересов государства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли устное антиконкурентное соглашение (картель), не оформленное в виде письменного договора, квалифицироваться как "сделка" в смысле статьи 169 ГК РФ для целей признания её недействительной и взыскания полученного по ней дохода?

2. Имеет ли прокурор право обратиться в суд с иском о признании недействительной сделки (картельного соглашения) и взыскании дохода на основании части 1 статьи 52 АПК РФ в сочетании со статьёй 169 ГК РФ и частью 3 статьи 51 Закона о защите конкуренции?

3. Является ли применение гражданско-правовых последствий недействительности (взыскание дохода в доход Российской Федерации) надлежащим способом защиты публичных интересов в случае установления картельного соглашения в сфере государственных закупок, или это исключительная компетенция антимонопольного органа?

4. Могут ли все участники картельного соглашения нести солидарную ответственность за взыскание полученного дохода, учитывая, что они действовали согласованно в едином умысле?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ признала, что картельное соглашение, реализованное при участии в государственных закупках, может быть квалифицировано как сделка, совершённая с целью, заведомо противной основам правопорядка и нравственности (статья 169 ГК РФ), и что прокурор имеет право обратиться в суд с требованием о признании такой сделки недействительной и взыскании полученного по ней дохода в доход Российской Федерации. Это правомерно, поскольку реализация антиконкурентного соглашения, достигнутого между участниками рынка, фактически состояла в заключении контрактов, исполнение которых производилось за счёт бюджетных средств, что искажает условия конкуренции и наносит прямой ущерб публичным интересам. Доход от таких сделок имеет противоправную природу и не может быть признан законным применительно к пункту 2 части 1 статьи 11 и части 3 статьи 51 Закона о защите конкуренции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционная основа защиты конкуренции и публичных интересов

Судебная коллегия исходила из того, что Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (часть 1 статьи 8), не допускает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (часть 2 статьи 34), и определяет необходимость создания условий для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан (статья 75.1).

Указанные конституционные нормы наряду с положениями ГК РФ о добросовестности действий участников гражданских правоотношений (пункты 3 и 4 статьи 1, пункт 1 статьи 10) образуют основу антимонопольного законодательства, на что обращено внимание в пункте 1 Постановления Пленума ВС РФ от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением антимонопольного законодательства» (далее – Постановление Пленума № 2).

2. Принципы контрактной системы в сфере государственных закупок

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в числе основных начал контрактной системы устанавливает создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (часть 1 статьи 8).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение любых действий, которые приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ).

Реализация названного принципа не только имеет самостоятельное значение в контексте требований защиты и поощрения конкуренции, но и направлена на повышение эффективности закупок, в том числе на этапе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 2 части 1 статьи 1 Федерального закона № 44-ФЗ), а значит, на достижение экономности и результативности использования бюджетных средств (Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2022 г. № 7-П).

3. Антимонопольное запрещение картельных соглашений

Статьей 11 Закона о защите конкуренции запрещается монополистическая деятельность хозяйствующих субъектов в форме ограничивающих конкуренцию соглашений. На основании части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции запрещаются картели — ограничивающие конкуренцию соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке или приобретение товаров на одном товарном рынке.

В частности, запрещаются картели — соглашения хозяйствующих субъектов, которые приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах (пункт 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции).

4. Понимание соглашения в антимонопольном праве: отсутствие требования письменной формы

Разъясняя содержание антимонопольного запрета, Пленум ВС РФ указал, что соглашением хозяйствующих субъектов могут быть признаны любые договоренности между ними в отношении поведения на рынке, в том числе как оформленные письменно (например, договоры, решения объединений хозяйствующих субъектов, протоколы), так и не получившие письменного оформления, но нашедшие отражение в определенном поведении (пункты 21 и 22 Постановления Пленума № 2).

Факт наличия соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок. Ограничение конкуренции картелем в случаях, упомянутых в пунктах 1–5 части 1 статьи 11 Закона, в силу закона предполагается (пункты 21 и 22 Постановления Пленума № 2).

5. Опасность картельных соглашений и их последствия

По смыслу закона картельные соглашения являются одной из наиболее опасных форм антиконкурентного поведения, поскольку значительный характер ущерба от такой деятельности обусловливается подавлением здоровой рыночной конкуренции, искусственным ростом цен, вытеснением с рынка лиц, добросовестно ведущих свою деятельность на конкурентных началах.

Антиконкурентные соглашения, реализуемые при участии хозяйствующих субъектов в контрактной системе в сфере закупок, помимо вышеуказанных последствий, также влекут за собой причинение непосредственного ущерба государству, поскольку исполнение государственных контрактов производится за счет бюджетных средств.

6. Полномочия прокурора на обращение в суд и механизм защиты публичных интересов

В связи с этим законодатель не ограничил круг лиц, а также требования, с которыми истец может обратиться за судебной защитой в случае установления того факта, что ряд хозяйствующих субъектов действовали с нарушением установленных пределов осуществления гражданских прав, а именно, являлись участниками антиконкурентного соглашения – картеля, организованного в контрактной системе в сфере закупок.

На основании части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; о признании недействительными сделок, заключенных с нарушением требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о применении последствий недействительности таких сделок.

7. Гражданско-правовая квалификация картельного соглашения как сделки, противной основам правопорядка

Сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна и влечет последствия, установленные статьей 167 ГК РФ (статья 169 ГК РФ). В случаях, предусмотренных законом, суд может взыскать в доход Российской Федерации все полученное по такой сделке сторонами, действовавшими умышленно, или применить иные последствия, установленные законом (статья 169 ГК РФ).

Прибегая к понятию сделки при правовой квалификации картельного соглашения, надзорный орган при заявлении настоящего иска правомерно исходил из того, что реализация антиконкурентного соглашения, достигнутого между участниками рынка, фактически состояла в заключении контрактов, исполнение которых производится за счет бюджетных средств. Это искажает условия конкуренции и наносит прямой ущерб публичным интересам, поскольку приводит к неэффективному расходованию бюджетных ресурсов.

Доход от таких сделок имеет противоправную природу, его получение не может быть признано законным (правомерным) применительно к пункту 2 части 1 статьи 11 и части 3 статьи 51 Закона о защите конкуренции, в связи с чем прокурор полномочен принимать меры по взысканию этого дохода в судебном порядке по правилам части 1 статьи 52 АПК РФ, пункта 4 статьи 1 и статьи 169 ГК РФ в целях полного восстановления публичных интересов, связанных, в том числе с устранением негативных последствий нарушения субъектами предпринимательской деятельности положений антимонопольного законодательства и законодательства в сфере закупок для государственных нужд.

8. Взыскание дохода как специфическая форма государственного воздействия и восстановления баланса интересов

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 24 июня 2009 г. № 11-П и от 17 февраля 2022 года № 7-П, взыскание в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения, по основаниям и процедуре применения, а также по своим правовым последствиям является специфической формой принудительного воздействия на участников охраняемых антимонопольным законодательством общественных отношений.

Она призвана обеспечить восстановление баланса публичных и частных интересов путем изъятия доходов, полученных хозяйствующим субъектом в результате злоупотреблений, и компенсировать таким образом не подлежащие исчислению расходы государства, связанные с устранением негативных социально-экономических последствий нарушения.

Таким образом, такая мера государственного воздействия на лиц, допустивших нарушение антимонопольного законодательства, как взыскание в доход федерального бюджета тех доходов, которые были получены ими вследствие указанных действий (бездействия), предусмотрена законодательством и обусловлена существом антимонопольных нарушений, как затрагивающих интересы государства, широкого круга субъектов экономической деятельности и потребителей.

9. Самостоятельная роль прокуратуры в надзоре за исполнением законов

Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается — путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности — неукоснительное соблюдение Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора) (Постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 11 апреля 2000 г. № 6-П, от 17 февраля 2015 г. № 2-П).

Это обусловлено целями обеспечения верховенства права, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Следовательно, действующее законодательство закрепляет самостоятельную роль надзорного органа в обеспечении законности и правопорядка.

10. Отсутствие чрезмерности и повторного взыскания

В рассматриваемой ситуации прокуратура в установленном законом порядке реализовала механизм привлечения обществ к ответственности за выявленное и документально подтвержденное нарушение. При этом полностью исключены какие-либо признаки чрезмерности, избыточности применяемых мер либо факт повторного взыскания, поскольку антимонопольный орган не привлекал общества к административной ответственности и не выдавал соответствующих предписаний.

11. Солидарная ответственность участников картельного соглашения

Учитывая установленный вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Оренбургской области по делу А47-20816/2022 факт заключения картельного соглашения, взыскание всего полученного по нему дохода солидарно со всех участников такого соглашения отвечает принципам гражданско-правовой ответственности и целям восстановления нарушенных публичных интересов.

Это обусловлено тем, что участники картельного сговора действовали согласованно, в едином умысле, и преследовали общую противоправную цель.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Судебная коллегия применила следующий критерий: картельное соглашение, реализованное при участии в государственных закупках и приведшее к получению дохода за счет бюджетных средств, квалифицируется как сделка, совершённая с целью, заведомо противной основам правопорядка и нравственности (статья 169 ГК РФ), поскольку:

1. Оно нарушает конституционные принципы единства экономического пространства, свободы конкуренции и эффективного использования бюджетных средств;
2. Оно противоречит пункту 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции (запрет на соглашения, приводящие к поддержанию цен на торгах);
3. Оно наносит прямой ущерб публичным интересам государства путём неэффективного расходования бюджетных ресурсов;
4. Доход, полученный от такой деятельности, имеет противоправную природу и не может быть признан законным.

Указания нижестоящим судам

Судебная коллегия отменила все судебные акты нижестоящих инстанций и направила дело на новое рассмотрение с указанием на необходимость удовлетворения требований прокуратуры в полном объеме. Нижестоящие суды должны были признать недействительной сделку (картельное соглашение) и взыскать доход в доход Российской Федерации.

Распределение обязанностей

• Прокуратура Оренбургской области: Реализовала свои полномочия по защите публичных интересов в соответствии с частью 1 статьи 52 АПК РФ и статьями 21, 35 Закона о прокуратуре.
• Ответчики (ООО «Заря», «СКС», «ВМ Капитал», «ОренСтройМонтаж», «СтройГрупп»): Несут солидарную ответственность за взыскание дохода в доход Российской Федерации в размере 314 722 515 рублей.
• Суды нижестоящих инстанций: Обязаны исполнить определение СКЭС и вынести новое решение в соответствии с указанной позицией.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании статей 176, 29111–29115 АПК РФ Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ определила:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 28 марта 2025 г. - Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июля 2025 г. - Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 октября 2025 г. по делу № А47-10662/2024

2. Удовлетворить требования Прокуратуры Оренбургской области в полном объеме: - Признать недействительной сделку – картель, в результате которой:

   • ООО «СКС» признано победителем аукциона № 0853500000320002431
   • ООО «Заря» признано побед