ВС РФ: аппарат уполномоченного по правам человека должен быть независим от исполнительной власти

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 39-КАД25-2-К1 от 16 июля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Кузьмичев С.И.

Стороны: - Административный истец: Уполномоченный по правам человека в Курской области (Фирсов В.В.) — лицо, занимающее государственную должность субъекта Российской Федерации - Административные ответчики: Курская областная Дума, Правительство Курской области

Категория спора: Глава 21 КАС РФ (оспаривание нормативных правовых актов)

Судебные акты, рассмотренные в кассационном порядке: - Решение Курского областного суда от 14 марта 2024 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 августа 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2024 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Уполномоченный по правам человека в Курской области оспаривал конституционность и законность следующих нормативных правовых актов:

1. Статья 14 Закона Курской области от 14 сентября 2020 года № 62-ЗКО «Об Уполномоченном по правам человека в Курской области» — в части, устанавливающей, что обеспечение деятельности Уполномоченного осуществляет его рабочий аппарат, создаваемый в порядке, установленном Правительством Курской области.

2. Подпункт 1.1 пункта 1, пункты 2 и 3 постановления Правительства Курской области от 28 августа 2023 года № 941-пп — в части, касающейся Уполномоченного по правам человека и его рабочего аппарата, в том числе: - определение рабочего аппарата как структурного подразделения областного бюджетного учреждения «Управление делами Администрации Курской области»; - наделение директора этого учреждения правом назначать и освобождать от должности сотрудников рабочего аппарата по представлению Уполномоченного; - осуществление кадрового и финансового обеспечения администрацией Курской области.

Правовые основания иска:

Уполномоченный ссылался на несоответствие оспариваемых норм положениям федеральных законов, провозглашающих независимость уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации при осуществлении им своих полномочий.

Позиции сторон в первой инстанции:

Текст определения не содержит развёрнутого изложения позиций сторон в суде первой инстанции. Однако из контекста следует, что: - Административный истец (Уполномоченный) требовал признания оспариваемых норм недействующими как противоречащих федеральному законодательству; - Административные ответчики (Курская областная Дума и Правительство Курской области) возражали против удовлетворения иска.

Решения нижестоящих судов:

1. Решение Курского областного суда от 14 марта 2024 года: Административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

2. Апелляционное определение Первого апелляционного суда от 8 августа 2024 года: Решение оставлено без изменения.

3. Кассационное определение Первого кассационного суда от 10 декабря 2024 года: Судебные акты нижестоящих судов признаны законными.

Обращение в Верховный Суд РФ:

Уполномоченный по правам человека подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить принятые судебные акты и принять новое решение об удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина/организации:

Спор отражает фундаментальный конфликт между двумя подходами к организации деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации:

1. Позиция нижестоящих судов: Отсутствие в федеральном законодательстве прямого запрета на подчинение рабочего аппарата Уполномоченного исполнительным органам власти означает, что региональные органы вправе самостоятельно определять порядок создания и функционирования аппарата в пределах своих полномочий. Это соответствует принципу федерализма и самостоятельности субъектов Российской Федерации в организации собственной системы органов власти.

2. Позиция Верховного Суда РФ: Независимость уполномоченного по правам человека — это не просто декларативный принцип, а конституционно значимое требование, которое должно быть обеспечено на уровне организационной структуры и управления рабочим аппаратом. Подчинение аппарата исполнительным органам власти объективно подрывает независимость Уполномоченного и противоречит федеральному правовому регулированию.

Толкование материальных норм публичного права:

Центральная проблема — системное толкование следующих федеральных норм:

• Часть 1 статьи 18 Федерального закона № 48-ФЗ — прямо указывает, что аппарат уполномоченного может быть создан в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (а не в соответствии с постановлением Правительства);
• Части 1-3 статьи 1 Федерального закона № 48-ФЗ — определяют цель и функции должности как обеспечение дополнительных гарантий государственной защиты прав и свобод;
• Части 1-2 статьи 3 Федерального закона № 48-ФЗ — закрепляют принцип независимости Уполномоченного от государственных органов и должностных лиц, его неподотчётность им;
• Часть 2 статьи 37 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ — предусматривает право субъекта учреждать должность уполномоченного в соответствии с федеральными законами;
• Часть 5 статьи 37 Федерального закона № 414-ФЗ — устанавливает, что правовое положение, порядок формирования, задачи и полномочия государственных органов и их должностных лиц определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов.

Процессуальные особенности:

1. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ): Суд должен был самостоятельно применить федеральное законодательство и провести системное толкование норм, не ограничиваясь констатацией отсутствия прямого запрета в федеральном законе.

2. Бремя доказывания (ст. 62 КАС РФ): В делах об оспаривании нормативных правовых актов бремя доказывания их соответствия вышестоящим актам лежит на органах, издавших оспариваемые акты. Нижестоящие суды не потребовали от Правительства и Думы Курской области доказательств соответствия оспариваемых норм федеральному законодательству.

3. Требование к мотивированности судебных решений (ст. 176 КАС РФ): Судебные акты должны быть законными и обоснованными, что предполагает точное соблюдение норм процессуального права и полное соответствие нормам материального права.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли статья 14 Закона Курской области № 62-ЗКО и подпункт 1.1 пункта 1, пункты 2 и 3 постановления Правительства Курской области № 941-пп федеральному законодательству об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, в частности требованиям об их независимости?

2. Может ли порядок создания и функционирования рабочего аппарата Уполномоченного устанавливаться постановлением Правительства (высшего исполнительного органа) или он должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации?

3. Является ли рабочий аппарат Уполномоченного по правам человека государственным органом, производным от правового положения самого Уполномоченного, и следовательно, должен ли он функционировать независимо от исполнительных органов власти?

4. Нарушили ли нижестоящие суды нормы материального права, не применив федеральное законодательство об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации при оценке соответствия оспариваемых региональных норм вышестоящим актам?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что независимость уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации — это не просто декларативный принцип, а конституционно и законодательно закреплённое требование, которое должно быть обеспечено на уровне организационной структуры и управления его рабочим аппаратом. Рабочий аппарат Уполномоченного является производным от его правового положения и вместе с ним образует государственный орган, поэтому порядок его создания и функционирования не должен нарушать принципы независимости. Установление этого порядка постановлением Правительства (исполнительного органа) противоречит федеральному законодательству, которое требует регулирования такого порядка законом субъекта Российской Федерации.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая база и принцип федерализма

Верховный Суд исходил из того, что согласно части 1 статьи 77 Конституции РФ, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов власти, установленными федеральным законом. Однако это право субъектов не является абсолютным — оно ограничено требованием соответствия федеральному законодательству.

Часть 2 статьи 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации.

2. Федеральное законодательство об уполномоченных по правам человека в субъектах

Ключевое значение имеет Федеральный закон от 18 марта 2020 года № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»:

• Часть 2 статьи 1 определяет, что должность Уполномоченного является государственной должностью субъекта Российской Федерации, учреждаемой в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина.

• Части 1-3 статьи 1 закрепляют, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод.

• Части 1-2 статьи 3 устанавливают, что деятельность основывается на принципах справедливости, гуманности, законности, гласности, беспристрастности, и при осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц, а также неподотчётен им.

• Части 1-2 статьи 18 предусматривают, что для обеспечения деятельности Уполномоченного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть создан аппарат, и обеспечение деятельности осуществляется за счёт бюджетных ассигнований бюджета субъекта.

Критическое значение имеет формулировка части 1 статьи 18: аппарат создаётся "в соответствии с законом субъекта Российской Федерации", а не в соответствии с постановлением Правительства. Это означает, что порядок создания аппарата должен устанавливаться на уровне закона, а не подзаконного акта.

3. Федеральный закон об общих принципах организации публичной власти в субъектах

Федеральный закон от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ содержит системное регулирование организации органов государственной власти в субъектах:

• Часть 5 статьи 1 устанавливает, что система органов государственной власти определяется субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, названным законом и другими федеральными законами.

• Часть 1 статьи 2 закрепляет принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

• Часть 2 статьи 3 указывает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

• Часть 2 статьи 37 предусматривает право субъекта в соответствии с федеральными законами учреждать должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

• Часть 5 статьи 37 прямо указывает, что правовое положение, порядок формирования, задачи и полномочия государственных органов и их должностных лиц, гарантии их деятельности определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов.

Последняя норма имеет решающее значение: она требует, чтобы порядок формирования органов (в том числе аппарата Уполномоченного) определялся законом субъекта, а не подзаконным актом.

4. Правовая природа рабочего аппарата Уполномоченного как государственного органа

Верховный Суд установил, что правовая природа рабочего аппарата производна от правового положения самого Уполномоченного. Поскольку Уполномоченный — это лицо, занимающее государственную должность субъекта Российской Федерации, и его деятельность основывается на принципе независимости, Уполномоченный и его рабочий аппарат вместе образуют государственный орган.

Следовательно, порядок создания рабочего аппарата и осуществления его деятельности не должен нарушать принципы, в соответствии с которыми Уполномоченный реализует возложенные на него полномочия, в частности принцип независимости.

5. Государственная гражданская служба в составе аппарата

Верховный Суд указал, что рабочий аппарат создаётся для обеспечения деятельности лица, занимающего государственную должность, и в его состав наряду с другими работниками не могут не входить государственные гражданские служащие.

Это следует из определения государственной гражданской службы в Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (абзацы пятый и седьмой статьи 1), которая определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов и лиц, замещающих государственные должности субъектов.

6. Ошибка нижестоящих судов в применении норм материального права

Верховный Суд констатировал, что нижестоящие суды, применив нормы Федерального закона № 48-ФЗ, указали на отсутствие в федеральном законодательстве обязательности создания аппарата, его порядка формирования и осуществления деятельности. На этом основании они пришли к выводу о соответствии оспариваемых норм вышестоящим актам.

Однако такая позиция является ошибочной. Отсутствие прямого запрета не означает допустимость любого регулирования. Федеральное законодательство содержит позитивные требования (независимость, неподотчётность, регулирование законом субъекта), а не только запреты. Нижестоящие суды не провели системного толкования федеральных норм и не учли, что:

• Порядок создания аппарата должен устанавливаться законом субъекта, а не постановлением Правительства;
• Рабочий аппарат является государственным органом, производным от правового положения Уполномоченного;
• Организационная структура аппарата не должна подрывать независимость Уполномоченного.

7. Требования к судебному решению (ст. 176 КАС РФ)

Верховный Суд ссылался на часть 1 статьи 176 КАС РФ, устанавливающую, что судебное решение должно быть законным и обоснованным. Согласно пункту 2 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», судебный акт является законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению.

Обжалуемые судебные акты этим требованиям не соответствовали, так как суды допустили ошибки в применении норм материального права.

8. Полномочия СКАД ВС РФ при кассационном пересмотре

Согласно пункту 5 части 1 статьи 329 КАС РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда вправе отменить судебные акты и принять новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

Поскольку в данном случае имела место именно такая ошибка, Верховный Суд был вправе самостоятельно принять новое решение об удовлетворении административного иска.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды исходили из презумпции допустимости, согласно которой отсутствие в федеральном законодательстве прямого запрета означает допустимость регулирования. Это является ошибочным подходом.

Федеральное законодательство об уполномоченных по правам человека содержит позитивные требования, а не только запреты: - Требование независимости (ст. 3 Закона № 48-ФЗ); - Требование регулирования порядка создания аппарата законом субъекта (ст. 18 Закона № 48-ФЗ); - Требование определения порядка формирования государственных органов законом субъекта (ст. 37 Федерального закона № 414-ФЗ).

Суды не провели системного толкования этих норм в их единстве.

2. Игнорирование иерархии нормативных правовых актов

Нижестоящие суды не учли, что постановление Правительства (подзаконный акт) не может устанавливать порядок создания и функционирования органа, правовое положение которого определено законом субъекта Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 37 Федерального закона № 414-ФЗ, порядок формирования государственных органов должен определяться законом субъекта.

Оспариваемое постановление Правительства № 941-пп вышло за пределы своих полномочий, попытавшись установить порядок, который должен был быть установлен законом.

3. Неправильное определение правовой природы рабочего аппарата

Суды не признали, что рабочий аппарат Уполномоченного является государственным органом, производным от правового положения самого Уполномоченного. Это привело к неверному выводу о том, что аппарат может быть структурным подразделением бюджетного учреждения, подчинённым директору этого учреждения.

На самом деле, такая организационная структура объективно подрывает независимость Уполномоченного, так как директор учреждения (назначаемый исполнительной властью) получает полномочия по кадровым решениям в отношении сотрудников аппарата.

4. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не использовали предоставленные им полномочия по активному применению норм материального права. Они ограничились констатацией отсутствия прямого запрета в федеральном законе, не проведя самостоятельного анализа соответствия оспариваемых норм федеральному законодательству.

5. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

В делах об оспаривании нормативных правовых актов бремя доказывания их соответствия вышестоящим актам лежит на органах, издавших оспариваемые акты. Нижестоящие суды не потребовали от Правительства и Думы Курской области доказательств того, что оспариваемые нормы соответствуют федеральному законодательству об уполномоченных по правам человека.

6. Недостаточная мотивированность решений

Судебные акты не содержали развёрнутого анализа соответствия оспариваемых норм федеральному законодательству. Суды не рассмотрели ключевые вопросы: - Почему порядок создания аппарата должен устанавливаться постановлением Правительства, а не законом? - Как подчинение аппарата директору бюджетного учреждения согласуется с принципом независимости Уполномоченного? - Является ли рабочий аппарат государственным органом?

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Отменить: - Решение Курского областного суда от 14 марта 2024 года; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 августа 2024 года; - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2024 года.

2. Принять новое решение: - Удовлетворить административное исковое заявление Уполномоченного по правам человека в Курской области.

3. Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу: - Статью 14 Закона Курской области от 14 сентября 2020 года № 62-ЗКО «Об Уполномоченном по правам человека в Курской области»; - Подпункт 1.1 пункта 1, пункты 2 и 3 постановления Правительства Курской области от 28 августа 2023 года № 941-пп в части, касающейся Уполномоченного по правам человека в Курской области и его рабочего аппарата.

Значение решения: Верховный Суд не передал дело на новое рассмотрение, а самостоятельно принял новое решение, что свидетельствует о наличии явной ошибки в применении норм материального права нижестоящими судами.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий независимости уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

Определение устанавливает, что независимость уполномоченного — это не просто декларативный принцип, а конституционно и законодательно закреплённое требование, которое должно быть обеспечено на уровне организационной структуры и управления. Это означает, что:

• Рабочий аппарат уполномоченного не может быть подчинён исполнительным органам власти;
• Кадровые решения в отношении сотрудников аппарата не могут приниматься органами исполнительной власти;
• Финансовое обеспечение должно быть независимым от текущих решений исполнительной власти.

Это решение защищает институт уполномоченного от политического давления и обеспечивает его способность защищать права граждан независимо от позиции органов исполнительной власти.

2. Иерархия нормативных правовых актов и порядок регулирования государственных органов

Определение подтверждает, что порядок формирования и функционирования государственных органов должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, а не подзаконными актами. Это имеет значение для всех государственных органов в субъектах, не только для уполномоченных по правам человека.

Постановления Правительства могут устанавливать лишь детали реализации порядка, установленного законом, но не могут самостоятельно определять порядок создания и функционирования органов.

3. Правовая природа вспомогательных органов и аппаратов

Определение устанавливает важный прин