ВС подтвердил полномочия Правительства на установление коэффициентов при расчёте норм накопления отходов

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-128; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2025 г.

Состав Апелляционной коллегии: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Зинченко И.Н. (судья-докладчик), Сабуров Д.Э. - Секретарь: Иванов В.Н. - Участие прокурора: Жданов И.Д. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (истцы по апелляции): Жилищно-строительный кооператив 28, товарищество собственников жилья «Василия Каменского, 24», Жилищно-строительный кооператив № 70, товарищество собственников жилья «Комсомольский проспект-77», товарищество собственников жилья «Наш Закамск», жилищный кооператив «Холмогорская, 2В», товарищество собственников жилья «Шоссе Космонавтов, Дом 141», товарищество собственников недвижимости «Дом по Улице Николая Островского, 29», товарищество собственников жилья «Космонавта Беляева, 35», товарищество собственников жилья «Авиатор», садоводческое некоммерческое товарищество «Загорье» при УВД по Мотовилихинскому району г. Перми (всего 11 юридических лиц). - Ответчик: Правительство Российской Федерации (представители: Новожилова О.В., Поспелова М.А.).

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (постановления Правительства РФ и его приложений) как противоречащего федеральному закону.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Правительство Российской Федерации постановлением от 26 августа 2023 г. № 1390 утвердило Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее — Правила), опубликованные 1 сентября 2023 г. на официальном интернет-портале правовой информации и 4 сентября 2023 г. в Собрании законодательства РФ (№ 36). Правила устанавливают порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (ТКО), включая методы расчета (измерение количества отходов и сравнительный анализ), дифференциацию по территориям и категориям потребителей, а также содержат приложения с поправочными коэффициентами (Приложение № 7) и базовыми нормативами для применения метода сравнительного анализа (Приложение № 8).

Административные истцы — жилищные кооперативы и товарищества собственников жилья Пермского края — оспорили отдельные положения Правил и приложений, утверждая, что они противоречат Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — ФЗ № 89-ФЗ). Основной аргумент истцов: оспариваемые нормы императивно предписывают применение установленных Правительством поправочных коэффициентов и нормативов при использовании метода сравнительного анализа, однако ФЗ № 89-ФЗ не наделяет Правительство полномочиями по установлению таких коэффициентов. Истцы также утверждали, что коэффициенты и нормативы определены произвольно, без объективных замеров и научного обоснования, и что применение норм к садоводческим товариществам носит неопределенный характер. На основе оспариваемых норм приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 25 октября 2024 г. № 24-04-01-04-309 установлены нормативы для Пермского края: 219,4 кг/год и 1,7642 куб. м/год на одного проживающего в жилых помещениях многоквартирных домов.

Решения нижестоящих инстанций

Верховный Суд РФ (первая инстанция), решение от 9 апреля 2025 г. по делу № АКПИ25-28: Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления, признав, что Правила приняты в пределах полномочий Правительства РФ, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав истцов. Суд установил, что оспариваемые положения не противоречат нормам большей юридической силы (ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ), что применение значений Приложения № 8 обусловлено публичными интересами (непрерывность процесса обращения с отходами), что понятие «норматив» в Приложении № 8 является базовым расчетным показателем, а не самостоятельным нормативом, и что поправочные коэффициенты основаны на эконометрическом анализе и статистических данных.

Основание передачи в апелляцию

Апелляционная жалоба от административных истцов (с дополнением от садоводческого некоммерческого товарищества «Загорье») содержала просьбу об отмене решения суда первой инстанции и принятии нового решения об удовлетворении требования. Истцы утверждали, что при принятии обжалуемого решения нарушены нормы материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, установленные обстоятельства не доказаны.

Отзыв Правительства РФ: Ответчик не согласился с доводами апелляционной жалобы, считая выводы суда первой инстанции соответствующими фактическим обстоятельствам и правильно применяющими нормы материального и процессуального права.

Позиция прокурора: Генеральная прокуратура РФ (прокурор Жданов И.Д.) полагала апелляционную жалобу необоснованной.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Правовой конфликт возникает между двумя позициями относительно компетенции Правительства РФ в сфере регулирования нормативов накопления твердых коммунальных отходов:

1. Позиция административных истцов: Правительство РФ превысило свои полномочия, установив в Правилах и приложениях не только порядок определения нормативов (что допускается ФЗ № 89-ФЗ), но и конкретные поправочные коэффициенты и базовые нормативы, которые должны устанавливаться исполнительными органами субъектов РФ или органами местного самоуправления. Коэффициенты и нормативы определены произвольно, без надлежащего научного обоснования.

2. Позиция Правительства РФ и суда первой инстанции: Правительство РФ наделено полномочиями по установлению правил определения нормативов накопления, включая методологию и инструментарий расчетов. Приложение № 8 содержит не самостоятельные нормативы, а базовые расчетные показатели для применения метода сравнительного анализа в качестве временной меры при признании судом недействующим акта уполномоченного органа. Поправочные коэффициенты основаны на объективных статистических данных и эконометрическом анализе.

Принципиальное значение: Дело касается баланса между централизованным федеральным регулированием и региональной компетенцией в области управления отходами, а также вопроса о допустимости использования косвенных расчетных показателей (поправочные коэффициенты, базовые нормативы) как инструмента федеральной методологии при сохранении за регионами права устанавливать конечные нормативы.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли Правительство РФ полномочия по установлению в Правилах определения нормативов накопления ТКО поправочных коэффициентов и базовых расчетных показателей (Приложения № 7 и № 8)?

2. Противоречат ли оспариваемые положения Правил (абзац второй подпункта «а» пункта 5, подпункт «б» пункта 8, абзац первый пункта 31, пункт 32) и приложения нормам большей юридической силы, в частности ФЗ № 89-ФЗ?

3. Определены ли поправочные коэффициенты и базовые нормативы произвольно, без объективного научного обоснования, или они основаны на статистических данных и методологически обоснованных расчетах?

4. Является ли применение оспариваемых норм к садоводческим и огородническим некоммерческим товариществам неопределенным и нарушающим критерий ясности и недвусмысленности правовой нормы?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: оспариваемые положения Правил и приложений не противоречат нормам большей юридической силы и соответствуют действующему законодательству. Правительство РФ наделено федеральным законодателем полномочиями по установлению правил определения нормативов накопления ТКО, включая методологию расчетов, поправочные коэффициенты и базовые расчетные показатели. Применение таких показателей обусловлено публичными интересами и особенностями применения метода сравнительного анализа как временной замещающей меры. Поправочные коэффициенты и базовые нормативы основаны на объективных статистических данных и эконометрическом анализе, а не на произвольных определениях.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база компетенции Правительства РФ

Апелляционная коллегия исходила из того, что основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Суд установил, что вывод суда первой инстанции о наличии у Правительства РФ компетенции по принятию Правил согласуется со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в которой закреплены полномочия исполнительной власти. Более того, абзац тридцать третий статьи 5, пункт 4 статьи 24 ФЗ № 89-ФЗ прямо наделяют Правительство РФ полномочиями по установлению правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Суд отметил, что несоблюдения требований к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не установлено.

2. Содержание и назначение ФЗ № 89-ФЗ

Апелляционная коллегия дала развернутое толкование ФЗ № 89-ФЗ, определив его как закон, определяющий правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Суд раскрыл основные понятия, используемые в законе: - Обращение с отходами (пункт 1 статьи 1) — деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. - Твердые коммунальные отходы (абзац двадцать первый пункта 1 статьи 1) — отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие потребительские свойства; к ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подобные по составу отходам из жилых помещений, эпидемиологически безопасные медицинские отходы. - Норматив накопления ТКО (абзац двадцать второй пункта 1 статьи 1) — среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени.

3. Регулирование расчета объема и массы ТКО

Статья 24 ФЗ № 89-ФЗ регламентирует вопросы расчета объема и (или) массы ТКО. Суд выделил следующие ключевые положения:

• Пункт 1 статьи 24: Определение объема и (или) массы ТКО осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с ТКО в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, утвержденными Правительством РФ.

• Пункт 1¹ статьи 24: Орган государственной власти субъекта РФ вправе определить способ расчета объема и (или) массы ТКО в целях расчетов по договорам на оказание услуг по обращению с ТКО и (или) утвердить порядок выбора способа расчета. Указанные способ и порядок могут предусматривать расчет объема и (или) массы ТКО путем определения объема и (или) массы исходя из нормативов накопления ТКО или путем определения фактического объема и (или) массы накопленных ТКО, а также условия применения указанных расчетов.

• Пункт 2 статьи 24: В случаях, определенных Правительством РФ, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Нормативы накопления ТКО утверждаются исполнительными органами субъектов РФ либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта РФ).

• Пункт 3 статьи 24: Нормативы накопления ТКО могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта РФ и различных категорий потребителей услуги по обращению с ТКО, а также с учетом других критериев, установленных Правительством РФ.

• Пункт 4 статьи 24: Порядок определения нормативов накопления ТКО устанавливается Правительством РФ.

Суд подчеркнул, что сопоставление содержания норм, оспариваемых административными истцами, с положениями ФЗ № 89-ФЗ не дает оснований для вывода о том, что абзац второй подпункта «а» пункта 5, подпункт «б» пункта 8, абзац первый пункта 31, пункт 32 Правил, Приложения № 7, 8 в оспариваемой части являются незаконными.

4. Отсутствие противоречия нормам большей юридической силы

Апелляционная коллегия установила, что федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующих порядок определения нормативов накопления ТКО, с которыми могли бы вступить в противоречие оспариваемые положения, не имеется.

Суд отметил, что как правомерно отражено в обжалуемом решении суда, такого закона или акта не имеется, что подтверждает законность оспариваемых положений.

5. Публичный интерес и применение метода сравнительного анализа

Апелляционная коллегия поддержала вывод суда первой инстанции о том, что применение значений, указанных в Приложении № 8, в рамках определения нормативов накопления методом сравнительного анализа для категорий потребителей в жилых помещениях является исключительной мерой и обусловлено публичными интересами, связанными с достижением непрерывности процесса в области обращения с отходами производства и потребления.

Суд подчеркнул, что этот вывод подтверждается материалами административного дела и административными истцами не опровергнут.

6. Природа понятия «норматив» в Приложении № 8

Апелляционная коллегия дала критически важное уточнение относительно терминологии:

Используемое в Приложении № 8 понятие «норматив» по своему фактическому значению является базовым расчетным показателем, используемым для определения норматива накопления ТКО, полномочиями по установлению которого наделены органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со статьей 6 ФЗ № 89-ФЗ.

Суд пояснил, что установление уполномоченными органами такого базового расчетного показателя в качестве норматива для категории потребителей в жилых помещениях обусловлено особенностями применения метода сравнительного анализа как замещающего в случае признания недействующим в судебном порядке акта уполномоченного органа об утверждении нормативов накопления, определенных методом измерения количества отходов.

Это разграничение критично: Приложение № 8 содержит не окончательные нормативы, а исходные данные для расчетов, которые региональные органы должны адаптировать к своим условиям.

7. Возможность дифференциации и коррекции нормативов

Апелляционная коллегия отметила, что нормативы накопления методом сравнительного анализа согласно пункту 33 Правил могут дифференцироваться уполномоченными органами на основе данных, полученных по результатам измерений количества отходов.

Кроме того, в силу пункта 34 Правил нормативы могут быть скорректированы с учетом отношения массы отходов, определенной с использованием средств измерений массы, установленных на объектах обработки, обезвреживания и (или) захоронения отходов и допущенных к эксплуатации в порядке, установленном Правилами коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, утвержденными постановлением Правительства РФ от 24 мая 2024 г. № 671, к массе отходов, рассчитанной на основании таких нормативов накопления.

Это свидетельствует о гибкости системы и возможности уточнения показателей на основе реальных данных.

8. Обоснованность поправочных коэффициентов

Апелляционная коллегия отвергла доводы административных истцов о произвольности поправочных коэффициентов:

Доводы административных истцов о произвольном определении Правительством РФ приведенных в Приложениях № 7, 8 величин являлись предметом надлежащей проверки суда первой инстанции и обоснованно отвергнуты судом с приведением мотивов, подробно изложенных в обжалуемом решении.

Суд указал, что соответствующие данные по замерам образования отходов на территории Пермского края были оценены в ходе эконометрического анализа, в том числе на основании статистических зависимостей, а примененный инструментарий моделирования предполагал их использование с учетом соответствующих поправок и коррекций.

Апелляционная коллегия подчеркнула, что представленные в судебном заседании копии судебных актов, касающихся оценки законности ранее изданных актов уполномоченных органов Пермского края об установлении нормативов накопления, о незаконности обжалуемого судебного решения не свидетельствуют, поскольку данные по замерам были надлежащим образом обработаны.

9. Допустимость перевода расчетных единиц

Апелляционная коллегия отвергла возражение истцов о недопустимости перевода значений, определенных на 1 человека, в расчетные единицы для общей площади:

Суд правомерно исходил из того, что при соответствующей корреляции с целью приведения к единым единицам измерения (в расчете на общую площадь) учтены данные официальной статистической информации о приходящейся на 1 жителя по субъектам РФ площади зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, земельных участков, территорий, которыми на праве собственности или ином законном основании владеют потребители.

Суд пояснил, что необходимость соответствующего перевода обусловлена тем, что способ расчета платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, основанный на применении такого объективного параметра, как общая площадь, учитывает специфику данной коммунальной услуги, исключающую возможность точного установления как факта, так и объема ее индивидуального потребления.

Это обоснование отражает практическую необходимость использования косвенных показателей при расчете платежей за услуги, которые невозможно измерить индивидуально.

10. Определенность норм, применяемых к садоводческим товариществам

Апелляционная коллегия отвергла доводы истцов о неопределенности применения норм к садоводческим и огородническим некоммерческим товариществам:

В апелляционной жалобе административные истцы настаивают на том, что действие подпункта «б» пункта 8, пункта 32 Правил и Приложения № 7 применительно к садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам носит неопределенный характер, между тем из содержания подпункта «б» пункта 8, пункта 32 Правил и пункта 40 Приложения № 7 не следует вывод о том, что они не отвечают общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Суд установил, что нормы содержат четкие расчетные единицы (куб. метры и (или) килограммы на 1 кв. метр общей площади) и поправочные коэффициенты (0,00065 по объему и 0,00064 по массе для садоводческих товариществ), что исключает неопределенность.

11. Соответствие решения требованиям процессуального права

Апелляционная коллегия отметила, что в обжалуемом решении дан правильный правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, подлежащие выяснению судом согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Применённый критерий

Апелляционная коллегия применила критерий соответствия оспариваемых положений нормам большей юридической силы (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ). Суд установил, что такого несоответствия не имеется, поскольку:

1. Правительство РФ наделено прямым полномочием по установлению правил определения нормативов накопления ТКО (пункт 4 статьи 24 ФЗ № 89-ФЗ).
2. Оспариваемые положения не противоречат ни одному нормативному правовому акту большей юридической силы.
3. Поправочные коэффициенты и базовые расчетные показатели основаны на объективных статистических данных и эконометрическом анализе.
4. Применение метода сравнительного анализа обусловлено публичными интересами.

Указания нижестоящим органам

Апелляционная коллегия не дала прямых указаний органам власти или уполномоченным органам, однако из решения следует, что:

• Уполномоченные органы субъектов РФ вправе и должны устанавливать нормативы накопления ТКО, используя методологию, предусмотренную Правилами, включая применение поправочных коэффициентов из Приложения № 7 и базовых показателей из Приложения № 8.
• При применении метода сравнительного анализа уполномоченные органы могут дифференцировать нормативы на основе данных измерений (пункт 33 Правил) и корректировать их с учетом фактических данных о массе отходов (пункт 34 Правил).
• Нормативы, установленные на основе Правил, являются законными и подлежат применению при расчетах платежей за услуги по обращению с ТКО.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

1. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2025 г. оставить без изменения.

2. **Апелляционную жалобу Жилищно-строительного кооператива 28, товарищества собственников жилья «Василия Каменского, 24», Жилищно-строительного кооператива № 70, товарищества собственников жилья «Комсомольский проспект-77», товарищества собственников жилья «Наш Закамск», жилищного кооператива «Холмогорская, 2В», товарищества собственников жилья «Шоссе Космонавтов, Дом 141», товарищества собственников недвижимости «Дом по Улице Николая Островского, 29», товарищества собствен