ВС РФ отменил решения о возложении на муниципалитет обязанности ликвидировать свалку на государственной земле

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 29-КАД24-11-К1 от 5 февраля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Прокурор Никольского района Пензенской области (действующий в защиту интересов неопределённого круга лиц) - Административный ответчик: Администрация города Никольска Никольского района Пензенской области

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: признание незаконным бездействия администрации и возложение обязанности устранить нарушения в сфере охраны окружающей среды и обращения с отходами.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

28 января 2022 года прокуратурой Никольского района проведена проверка соблюдения законодательства об охране окружающей среды. На земельном участке с кадастровым номером 58:22:0271402:17 (ориентир: 230 м по направлению на север от здания № 10 по улице Дзержинского города Никольска) обнаружены: - твёрдые коммунальные отходы (несанкционированная свалка площадью 372 кв. м); - разливы нефтепродуктов (отходы IV класса опасности, площадью 2583 кв. м).

Земельный участок находился на территории муниципального образования, но государственная собственность на него не была разграничена.

31 января 2022 года прокуратурой внесено представление об устранении нарушений в адрес главы администрации Ахматовского сельсовета. Представление рассмотрено 28 февраля 2022 года, однако нарушения не устранены.

Позиции сторон в первой инстанции:

Прокурор Никольского района обратился в суд с требованием: 1. Признать незаконным бездействие администрации Ахматовского сельсовета (позднее — администрации города Никольска), выразившееся в непринятии мер по организации сбора и транспортирования твёрдых коммунальных отходов и ненадлежащей организации мероприятий по охране окружающей среды; 2. Возложить обязанность в течение шести месяцев разработать проект рекультивации, ликвидировать свалку и провести рекультивацию в соответствии с проектом, получившим положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Решения нижестоящих судов:

• 21 ноября 2022 года: Определением суда первой инстанции произведена замена административного ответчика с администрации Ахматовского сельсовета на администрацию города Никольска.

• 24 ноября 2022 года (решение Никольского районного суда): Требования прокурора удовлетворены. Бездействие администрации города Никольска признано незаконным. На ответчика возложены обязанности:

• в течение двух месяцев ликвидировать несанкционированное место размещения твёрдых коммунальных отходов (свалку площадью 372 кв. м);

• в течение девяти месяцев принять меры по ликвидации несанкционированного места размещения отходов производства (нефтепродуктов) площадью 2583 кв. м путём разработки проекта рекультивации, ликвидации свалки и проведения рекультивации в соответствии с разработанным проектом, получившим положительное заключение государственной экологической экспертизы.

• 2 марта 2023 года (апелляционное определение Пензенского областного суда): Решение оставлено без изменения.

• 10 октября 2023 года (кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции): Судебные акты нижестоящих судов признаны законными.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Администрация города Никольска обратилась в Верховный Суд РФ с просьбой отменить все судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Определение затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — защитой окружающей среды, здоровья населения, ликвидацией несанкционированных свалок и загрязнения нефтепродуктами;

2. Распределением полномочий и ответственности между уровнями публичной власти (органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами) при ликвидации накопленного вреда окружающей среде на земельных участках, находящихся в государственной собственности, не разграниченной между Российской Федерацией и субъектами РФ;

3. Справедливостью финансового бремени — должны ли органы местного самоуправления за счёт местного бюджета ликвидировать вред, возникший на землях, не находящихся в их собственности и не разграниченных по собственности.

Ключевая проблема: нижестоящие суды применили нормы о полномочиях органов местного самоуправления в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (ст. 8 Федерального закона № 89-ФЗ), но не учли специальное правовое регулирование ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде (глава XIV Федерального закона № 7-ФЗ), а также позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости возложения всей полноты ответственности на органы местного самоуправления без прямого указания в законе и финансового обеспечения.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган местного самоуправления нести ответственность за ликвидацию несанкционированной свалки твёрдых коммунальных отходов, расположенной на земельном участке, находящемся в государственной собственности, не разграниченной между Российской Федерацией и субъектом РФ, в границах муниципального образования?

2. Может ли орган местного самоуправления нести ответственность за ликвидацию загрязнения нефтепродуктами (отходами производства) на таком же земельном участке, если это загрязнение квалифицируется как объект накопленного вреда окружающей среде?

3. Какие нормы материального права должны применяться судами при определении надлежащего административного ответчика и объёма его обязанностей в спорах о ликвидации несанкционированных мест размещения отходов на землях, государственная собственность на которые не разграничена?

4. Нарушили ли нижестоящие суды нормы процессуального права (ст. 62 КАС РФ — определение обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела), не применив специальные нормы материального права (главу XIV Федерального закона № 7-ФЗ), регулирующие спорные правоотношения?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, неправильно применив общие нормы о полномочиях органов местного самоуправления в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами и не учтя специальное правовое регулирование ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а также позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости возложения всей полноты ответственности на органы местного самоуправления без прямого указания в федеральном законодательстве и финансового обеспечения. Судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовое регулирование обращения с твёрдыми коммунальными отходами и полномочия органов местного самоуправления

Согласно статье 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — ФЗ № 89-ФЗ): - территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (п. 1); - организация деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным федеральным законом (п. 2).

Пункт 4 статьи 8 ФЗ № 89-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами: - создание и содержание мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов; - определение схемы размещения мест (площадок) накопления и ведение реестра; - организацию экологического воспитания и формирования экологической культуры.

Однако статья 8.1 ФЗ № 89-ФЗ допускает перераспределение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ путём принятия закона субъекта Российской Федерации.

2. Специальное правовое регулирование ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — ФЗ № 7-ФЗ) содержит специальную главу XIV (статьи 80'–80³), введённую Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 254-ФЗ, которая регламентирует: - выявление и ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде; - принципы оценки названного ущерба; - учёт объектов накопленного вреда; - ведение государственного реестра таких объектов; - их категорирование.

Согласно статье 1 ФЗ № 7-ФЗ, объекты накопленного вреда окружающей среде — это территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Согласно пункту 3 статьи 80' ФЗ № 7-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия судами первой и апелляционной инстанций судебных актов), выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.

Важно: На основании Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ глава XIV Федерального закона № 7-ФЗ изложена в новой редакции, согласно которой: - выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления таких муниципальных образований; - применительно к иным территориям — органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 80', пункт 2 статьи 80²).

3. Позиции Конституционного Суда РФ о распределении ответственности

Постановление КС РФ от 30 мая 2023 года № 27-П содержит ключевые правовые позиции:

Пункт 3.2: Система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии в ней всех трёх уровней публичной власти. Однако приведённое правовое регулирование чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, обнаруженных на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности.

Следствие: На органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Принципиальный вывод КС РФ: Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, собственник которых не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Условие возложения ответственности: Наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов.

В силу правовых позиций КС РФ, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии: - прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или её субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо - закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

Переходное положение КС РФ: Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Требования к судебному решению: - должно быть указано на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование; - органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счёт бюджетов муниципальных образований соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесённых ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена; - такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

4. Проблема с возложением обязанности по ликвидации загрязнения нефтепродуктами

Верховный Суд РФ отдельно рассмотрел вопрос о возложении на администрацию города Никольска обязанности по ликвидации загрязнения нефтепродуктами (отходами IV класса опасности).

Определение нефтепродукта: Согласно разделу 2 Инструкции по контролю и обеспечению сохранения качества нефтепродуктов в организациях нефтепродуктообеспечения, утверждённой приказом Министерства энергетики РФ от 19 июня 2003 года № 231, а также пункту 1 ГОСТ 26098-84, нефтепродукт — готовый продукт, полученный при переработке нефти, газового конденсата, углеводородного и химического сырья. К основному физико-химическому свойству нефтепродуктов относится его высокая токсичность, вызывающая негативные последствия.

Статус нефтепродуктов как отходов: Согласно статье 1 ФЗ № 89-ФЗ, отходы производства и потребления — это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с данным федеральным законом.

Запреты в области обращения с отходами: Статья 51 ФЗ № 7-ФЗ устанавливает, что отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации (п. 1).

Запрещаются: - сброс отходов производства и потребления на почву; - размещение отходов I–IV классов опасности на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека (п. 2).

Компетентные органы по ликвидации накопленного вреда: Оценка соблюдения обязательных требований в области обращения с отходами проводится в рамках федерального государственного экологического контроля (надзора) и регионального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии с ФЗ № 7-ФЗ, который дополнен главой XIV¹ (статьи 80'–80³).

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ: В связи с введением в действие главы XIV ФЗ № 7-ФЗ постановлением правительства Пензенской области от 17 октября 2016 года № 521-пП в Положение о Министерстве лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Пензенской области внесены изменения, согласно которым Минсельхоз Пензенской области наделяется полномочиями по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде, а также по организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде (пункты 2.3.77 и 2.3.78 указанного Положения).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 29 августа 2017 года № 470 в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде включён участок захоронения непригодных к использованию пестицидов, расположенный в Нижнеломовском районе Пензенской области, что свидетельствует о реализации Минсельхозом Пензенской области своих полномочий в области выявления и ликвидации накопленного вреда.

Новая редакция главы XIV: На основании Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ глава XIV Федерального закона № 7-ФЗ изложена в новой редакции, согласно которой выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления таких муниципальных образований, применительно к иным территориям — органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 80', пункт 2 статьи 80²).

Вывод: Возложение на орган местного самоуправления обязанности очистить от загрязнения нефтепродуктами земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, является неправомерным.

5. Нарушение норм процессуального права (ст. 62 КАС РФ)

Согласно части 3 статьи 62 КАС РФ, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

Ошибка нижестоящих судов: Принимая во внимание заявленные в административном исковом заявлении требования и возражения на них, а также в целях определения надлежащего административного ответчика, оценки допущенного им бездействия и возложения обязанности устранить допущенные нарушения законодательства, судам надлежало руководствоваться в том числе главой XIV ФЗ № 7-ФЗ.

Однако указанные нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, не были применены судами, что повлекло ошибочные выводы при установлении и оценке обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

6. Основания для отмены судебных актов (ст. 328 КАС РФ)

В соответствии с частью 1 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда РФ являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Ошибка: Нижестоящие суды применили общие нормы ФЗ № 89-ФЗ о полномочиях органов местного самоуправления в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (статья 8, пункт 4), не учитывая специальное правовое регулирование ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, содержащееся в главе XIV ФЗ № 7-ФЗ.

Последствие: Суды пришли к выводу, что вопросы организации сбора, вывоза бытовых и промышленных отходов отнесены к ведению органов местного самоуправления в лице администрации городского поселения, и на этом основании возложили на администрацию города Никольска обязанность по ликвидации несанкционированной свалки и загрязнения нефтепродуктами.

Критика ВС РФ: Суды не учли, что: - глава XIV ФЗ № 7-ФЗ специально регулирует выявление и ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде; - согласно новой редакции этой главы (ФЗ № 449-ФЗ от 4 августа 2023 года), ликвидация накопленного вреда на землях, государственная собственность на которые не разграничена, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а не органов местного самоуправления; - даже в переходный период (до внесения изменений в законодательство) возложение ответственности на органы местного самоуправления допускается только при наличии прямого указания в федеральном законе и финансового обеспечения (позиция КС РФ).

2. Игнорирование позиций Конституционного Суда РФ

Ошибка: Нижестоящие суды не учли постановление КС РФ от 30 мая 2023 года № 27-П, которое прямо указывает на недопустимость возложения всей полноты ответственности на органы