ВС РФ: органы местного самоуправления не несут полную ответственность за ликвидацию свалок на чужих землях

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 47-КАД25-4-К6 от 25 июня 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Хаменков В.Б., судьи Абакумова И.Д. и Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Райский межрайонный прокурор (в интересах неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: администрация Райского городского округа Оренбургской области; МКУ «Управление сельскими территориями Райского городского округа Оренбургской области»; отдел жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации Райского городского округа; Минприроды Оренбургской области; Министерство строительства, ЖКХ и дорожного хозяйства Оренбургской области; Минфин Оренбургской области; Правительство Оренбургской области; Минприроды России; Минфин России; ООО «Природа»; ООО «АПК Виктория»; СПК «Птицефабрика Райская»; граждане (более 60 физических лиц)

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти; возложение обязанности совершить определённые действия

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о возложении на администрацию Гайского округа и МКУ «УСТ» обязанности ликвидировать несанкционированные свалки твёрдых коммунальных отходов (ТКО), выявленные в апреле 2023 года: - свалка в п. Поповка (площадь 50 кв. м, на земле с неразграниченной государственной собственностью); - свалка в с. Колпакское (общая площадь 21 780 кв. м, частично на частных землях, частично на землях с неразграниченной собственностью).

Основание иска: ненадлежащее исполнение администрацией полномочий в сфере обращения с отходами и защиты окружающей среды.

Позиции сторон в первой инстанции:

Прокурор требовал возложить на администрацию обязанность ликвидировать свалки и софинансировать мероприятия из областного бюджета (не менее 98 % расходов).

Администрация возражала, ссылаясь на отсутствие её вины, наличие частных собственников земельных участков, недостаточность бюджетных средств.

Решение первой инстанции (Гайский городский суд, 9 ноября 2023 года):

Требования удовлетворены полностью. Суд обязал администрацию ликвидировать обе свалки (сроки: п. Поповка — до 1 декабря 2024 г., с. Колпакское — до 31 декабря 2025 г.) и возложил на Минприроды Оренбургской области софинансирование не менее 98 % расходов.

Апелляционное определение (Оренбургский областной суд, 13 марта 2024 года):

Решение отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

Решение первой инстанции при новом рассмотрении (7 мая 2024 года):

Требования удовлетворены частично. На администрацию возложена обязанность ликвидировать обе свалки (срок — до 31 декабря 2025 г.). В удовлетворении остальных требований (о софинансировании) отказано.

Апелляционное определение (22 августа 2024 года):

Решение оставлено без изменения.

Кассационное определение (Шестой кассационный суд, 10 декабря 2024 года):

Судебные акты признаны законными.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Администрация Гайского округа просит отменить все судебные акты и принять новое решение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Определение затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — защита окружающей среды и здоровья населения от негативного воздействия несанкционированных свалок ТКО;

2. Правами и обязанностями органов местного самоуправления — распределение ответственности за ликвидацию свалок между муниципальными образованиями, собственниками земельных участков и государством (федеральным и региональным уровнями);

3. Финансовыми обязательствами — определение источников финансирования мероприятий по ликвидации свалок, расположенных на землях с неразграниченной государственной собственностью.

Ключевая проблема: Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» не чётко определяет полномочия органов публичной власти по ликвидации несанкционированных свалок, особенно на землях, государственная собственность на которые не разграничена. Это создаёт неопределённость в распределении ответственности между муниципальными образованиями, субъектами РФ и Российской Федерацией.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли администрация муниципального образования нести полную ответственность за ликвидацию несанкционированных свалок ТКО, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, если продолжение функционирования свалки вызвано не только бездействием органов местной власти, но и бездействием собственников земельных участков?

2. Какие правовые основания существуют для возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью, и какова роль федерального и регионального финансирования в этом процессе?

3. Надлежащим ли образом суды апелляционной инстанции исследовали вопрос о наличии умышленных неправомерных действий администрации, вызвавших продолжение функционирования свалок, учитывая наличие частных собственников земельных участков и чрезвычайные метеорологические явления?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что нижестоящие суды неправильно применили нормы материального права и нарушили нормы процессуального права, неверно установив обстоятельства дела. Суды не учли, что свалка в с. Колпакское частично расположена на земельных участках в частной собственности, что существенно влияет на наличие вины администрации. Кроме того, суды не надлежащим образом рассмотрели вопрос финансового обеспечения ликвидации свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью, игнорируя позицию Конституционного Суда РФ и действующее федеральное и региональное законодательство.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания ответственности органов местного самоуправления

1.1. Право на благоприятную окружающую среду и обязанности по её защите

Согласно статье 10 и пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью. Это право является конституционной гарантией и основой для публично-правовых споров об охране окружающей среды.

1.2. Определение твёрдых коммунальных отходов и несанкционированных свалок

Пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определяет ТКО как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие потребительские свойства. К ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях.

Несанкционированными свалками признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001, введённого постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст).

1.3. Позиция Конституционного Суда РФ о распределении ответственности

Определение ссылается на постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П, в котором КС РФ установил следующие правовые позиции:

• Система обращения с отходами построена на взаимодействии всех трёх уровней публичной власти (пункты 3, 5, 8 постановления). Однако Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, особенно на земельных участках, расположенных в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности.

• Органы местного самоуправления не могут нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО, собственник которых не установлен, если такие места обнаружены на земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

• Наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель с неразграниченной государственной собственностью не может рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях мест несанкционированного размещения ТКО.

• Возложение такой ответственности возможно только при наличии:

• прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации мест размещения отходов на таких землях, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или её субъектов в финансовом обеспечении (ссылка на постановления КС РФ от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П);
• либо закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

1.4. Временное решение КС РФ до внесения изменений в законодательство

КС РФ в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П разъяснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации свалок за счёт средств местного бюджета в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся на землях с неразграниченной государственной собственностью.

Важное условие: В таком судебном решении должно быть указано на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

1.5. Право на возмещение расходов

Органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счёт бюджетов муниципальных образований судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесённых ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО, из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если такие места находятся на землях с неразграниченной государственной собственностью. Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

2. Ответственность собственников земельных участков

2.1. Бремя содержания имущества

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

2.2. Обязанности собственников земельных участков по защите земель

Согласно статье 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от загрязнения, в том числе отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2).

Вывод ВС РФ: В силу приведённых норм федерального законодательства администрация муниципального образования не несёт бремя содержания переданных в частную собственность земель. Следовательно, продолжение функционирования свалки на частных земельных участках вызвано не только бездействием органов местной власти, но и бездействием собственников и фактических владельцев земельных участков, которые не предприняли достаточных мер к предотвращению складирования мусора.

3. Процессуальные нормы КАС РФ и активная роль суда

3.1. Бремя доказывания (статья 62 КАС РФ)

В административном судопроизводстве по делам об оспаривании решений и действий органов публичной власти действует специальное распределение бремени доказывания. Органы публичной власти должны доказывать законность своих решений и действий. Однако это не означает, что суд может игнорировать доказательства, представленные сторонами, или не исследовать все обстоятельства дела.

3.2. Активная роль суда (статья 14 КАС РФ)

Суд обязан принимать меры к установлению всех обстоятельств дела, имеющих значение для правильного разрешения административного дела. В данном случае суды апелляционной инстанции не надлежащим образом исследовали:

• наличие частных собственников земельных участков, на которых расположена часть свалки в с. Колпакское;
• вину администрации в продолжении функционирования свалки, учитывая наличие частных собственников;
• доказательства, представленные администрацией о влиянии чрезвычайных метеорологических явлений на объём свалки;
• вопрос о том, осуществляла ли администрация полномочия по муниципальному земельному контролю в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле.

3.3. Оценка доказательств (статья 84 КАС РФ)

Суд должен оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Суд апелляционной инстанции формально отклонил довод администрации о влиянии чрезвычайных метеорологических явлений, ограничившись выводом о том, что администрация не представила доказательств, хотя в материалах дела содержались сведения об Указе Губернатора Оренбургской области от 27 сентября 2023 года № 484-ук о введении режима чрезвычайной ситуации регионального характера на территории Гайского городского округа.

4. Федеральное и региональное финансирование

4.1. Бюджетное законодательство (статья 215 БК РФ)

Согласно пункту 6 статьи 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение судебных актов, требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определённым судебным актом.

4.2. Главный распорядитель бюджетных средств (статья 6 БК РФ)

Главный распорядитель бюджетных средств — это орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

4.3. Федеральное финансирование

Согласно ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов (приложение № 12 к Федеральному закону от 15 декабря 2022 года № 466-ФЗ), главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология», а также на финансовое обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды», является Минприроды России.

Паспортом федерального проекта «Чистая страна» установлен срок окончания его реализации — 31 декабря 2024 года. Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» реализуется с 2012 по 2030 год (Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р). Ответственным исполнителем является Минприроды России.

4.4. Региональное финансирование

Постановлением Правительства Оренбургской области от 25 декабря 2018 года № 892-пп утверждена государственная программа Оренбургской области «Охрана окружающей среды Оренбургской области», которая в редакции постановления от 25 декабря 2024 года № 1280-пп предусматривает:

• Правила предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок (приложение № 2). Эти Правила устанавливают цели, порядок и условия предоставления субсидий из областного бюджета на оказание финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств муниципальных образований, связанных с участием в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО, за исключением софинансирования мероприятий, предусмотренных в рамках регионального проекта «Чистая страна» (пункт 1 названных Правил).

• Правила предоставления и распределения субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде (приложение № 4). Эти Правила устанавливают порядок предоставления субсидий из областного бюджета, источником финансового обеспечения которой являются средства федерального бюджета, в целях софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде (пункт 1 названных Правил).

Вывод ВС РФ: При доказанности отсутствия умышленных неправомерных действий администрации Гайского округа, вызвавших продолжение функционирования свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью, судам следовало руководствоваться также вышеприведёнными нормами регионального законодательства.

5. Исследование вины администрации

5.1. Длительность функционирования свалки

Согласно приказу Минприроды Оренбургской области от 18 июля 2023 года № 309 «О ведении перечня мест несанкционированного размещения отходов и объектов накопленного вреда окружающей среде», свалка на земельном участке с кадастровым номером существует с 1974 года. Это свидетельствует о том, что свалка функционирует длительный период времени, что не может быть результатом исключительно умышленных неправомерных действий администрации, выявленных в апреле 2023 года.

5.2. Показания граждан

В ходе первого судебного разбирательства граждане пояснили, что свалка в с. Колпакское образовалась ещё в советский период по причине недостаточности созданных мест накопления отходов, а также ненадлежащего исполнения своих обязанностей региональным оператором по обращению с отходами, который не вывозил мусор на регулярной основе. Объяснения лиц последовательны, непротиворечивы, согласуются между собой и с другими собранными по делу доказательствами.

5.3. Наличие частных собственников

Сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, подтверждают, что на момент выявления свалок земельные участки с кадастровыми номерами уже находились в частной собственности. Следовательно, продолжение функционирования свалки в с. Колпакское вызвано не только бездействием органов местной власти, но и бездействием собственников и фактических владельцев земельных участков, которые не предприняли достаточных мер к предотвращению складирования мусора.

5.4. Влияние чрезвычайных метеорологических явлений

Указом Губернатора Оренбургской области от 27 сентября 2023 года № 484-ук на территории Оренбургской области с 29 сентября 2023 года действительно был введён режим чрезвычайной ситуации регионального характера, определена зона чрезвычайной ситуации на территории определённых муниципальных образований, в том числе на территории Гайского городского округа. Суду апелляционной инстанции надлежало принять меры к установлению точного объёма свалки, чего, однако, сделано не было.

6. Исследование полномочий администрации по земельному контролю

Для правильной квалификации действий администрации Гайского округа судам надлежало исследовать вопрос о том, осуществляла ли она полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования Гайский городской округ Оренбургской области, утверждённым решением Совета депутатов Гайского городского округа от 1 октября 2021 года № 84, а также выяснить, какие действия ею предпринимались для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Ошибка 1: Игнорирование позиции Конституционного Суда РФ

Нижестоящие суды не учли постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П, в котором КС РФ чётко установил, что органы местного самоуправления не могут нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО на землях с неразграниченной государственной собственностью, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования свалки вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления.

Ошибка 2: Неправильное применение норм гражданского и земельного права

Суды не учли, что согласно статье 210 ГК РФ собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, а согласно статье 13 ЗК РФ собственники земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от загрязнения. Следовательно, администрация муниципального образования не несёт бремя содержания переданных в частную собственность земель.

Ошибка 3: Неправильная квалификация вины администрации

Суды признали, что продолжение функционирования свалок вызвано умышленными неправомерными действиями администрации, не учитывая, что: - свалка в с. Колпакское частично расположена на земельных участках в частной собственности; - свалка функционирует с 1974 года, что свидетельствует о её возникновении в советский период; - граждане пояснили, что свалка образовалась по причине недостаточности созданных мест накопления отходов и ненадлежащего исполнения обязанностей региональным оператором; - администрация не осуществляла полномочия по земельному контролю надлежащим образом.

2. Нарушение распределения бремени доказывания (статья 62