ВС РФ отменил решение о софинансировании ликвидации свалок без учёта позиции КС РФ

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-2-К8 от 11 июня 2025 года (УИД 55RS0007-01-2023-003812-27)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменкова В.Б. - Судьи: Переверзева И.Н. (судья-докладчик), Горчакова Е.В.

Стороны: - Административный истец (истец по кассации): Прокурор Кировского административного округа города Омска (статус: представитель публичного интереса) - Административные ответчики: - Администрация города Омска (орган местного самоуправления) - Департамент городского хозяйства Администрации города Омска (орган местного самоуправления) - Министерство финансов Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти) - Министерство природных ресурсов Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти) - Министерство финансов Омской области (орган исполнительной власти субъекта РФ) - Министерство природных ресурсов и экологии Омской области (орган исполнительной власти субъекта РФ) - Кассанты (обратившиеся в ВС РФ): Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Омской области - Заинтересованные лица: ООО «ЛИМАКМАРАЩСТРОИ», АО «Территориальный проектный институт «Омскгражданпроект», ООО «Фирма «ЛАТИС» (арендаторы земельных участков в разное время)

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти) — требование о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления и возложении на них обязанности ликвидировать несанкционированные свалки твёрдых коммунальных отходов (ТКО) с софинансированием из федерального и региональных бюджетов.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор Кировского административного округа города Омска предъявил административный иск о:

1. Признании незаконным бездействия Администрации города Омска и её Департамента городского хозяйства по ликвидации несанкционированных свалок ТКО, расположенных на двух земельных участках: - участок 55:36:110201:20 (на берегу реки Иртыш, выявлен в ходе выездного обследования 26 мая 2023 года Сибирским межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования); - участок 55:36:110106:387 (свалка функционирует более 9 лет, сообщение поступило 6 июля 2023 года).

2. Возложении обязанности на Администрацию города и Департамент ликвидировать свалки в течение шести месяцев со дня поступления софинансирования.

3. Возложении обязанности на Минфин России и Минфин Омской области принять участие в софинансировании ликвидации в размере 45 % от общего объёма необходимых расходов (по 45 % с каждого).

4. Возложении обязанности на Администрацию города направить в названные министерства в течение трёх месяцев со дня вступления решения в законную силу документы о предстоящих расходах.

Основание иска: 14 декабря 2022 года прокурор направил представление об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды. Администрация города рассмотрела его 9 февраля 2023 года (в тексте указано «2022 года», но из контекста следует 2023 год), однако надлежащих мер не приняла.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Прокурор: Доказывал незаконное бездействие органов местного самоуправления, подтверждённое актом выездного обследования от 4 октября 2023 года, проведённого помощником прокурора совместно с должностными лицами уполномоченных государственных органов и представителем Администрации города, с установлением GPS-координат свалок.

• Администрация города и Департамент: Возражали против удовлетворения иска (позиция не раскрыта в определении).

• Минфин России и Минфин Омской области: Возражали против возложения на них обязанности софинансирования (позиция не раскрыта в определении).

Решение первой инстанции (Центральный районный суд города Омска от 30 ноября 2023 года):

Иск удовлетворён: - Бездействие Администрации города и Департамента признано незаконным. - На них возложена обязанность ликвидировать свалки в течение шести месяцев со дня поступления софинансирования. - На них возложена обязанность направить в Минфин России и Минфин Омской области в течение трёх месяцев со дня вступления решения в законную силу документы о предстоящих расходах. - На Минфин России и Минфин Омской области возложена обязанность принять участие в софинансировании в размере 40 % от общего объёма необходимых расходов с каждого (итого 80 %, а не 90 %, как просил прокурор).

Апелляционное определение (Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда от 17 апреля 2024 года):

Решение первой инстанции оставлено без изменения. Коллегия согласилась с позицией суда первой инстанции, отклонила апелляционные жалобы Минфина России и Минфина Омской области как несостоятельные, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что финансирование ликвидации мест накопления ТКО на землях, государственная собственность на которые не разграничена, должно осуществляться из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Кассационное определение (Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2024 года):

Судебные акты оставлены в силе. Суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения кассационных жалоб финансовых органов.

Кассация в ВС РФ:

Кассационные жалобы поданы Минфином России и Минфином Омской области с требованием: - Минфин России: отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. - Минфин Омской области: отменить судебные акты и принять новое решение в соответствии с требованиями закона.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и распределением финансовой ответственности:

Дело затрагивает фундаментальное противоречие в системе управления отходами в Российской Федерации:

1. Публичный интерес: Защита окружающей среды и здоровья населения от несанкционированных свалок ТКО, расположенных на землях, государственная собственность на которые не разграничена (т.е. не определено, кому они принадлежат — Российской Федерации или субъекту РФ).

2. Правовая неопределённость: Действующее законодательство чётко не распределяет между уровнями публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный) полномочия и финансовую ответственность по ликвидации таких свалок, когда: - собственник земельного участка не установлен; - свалка расположена в границах муниципального образования, но на земле, государственная собственность на которую не разграничена; - лицо, разместившее отходы, не установлено или не может быть привлечено к ответственности.

3. Материально-правовая проблема: Толкование норм Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Земельного кодекса Российской Федерации в части распределения полномочий и финансовой ответственности.

4. Процессуальная проблема: Нижестоящие суды не провели полного исследования обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, в частности: - не установили причины возникновения и функционирования свалок; - не проверили, осуществляла ли Администрация города надлежащие полномочия по муниципальному земельному контролю; - не выяснили, принимала ли Администрация города меры по предотвращению образования свалок (создание и содержание мест накопления ТКО, определение схемы их размещения, организация экологического воспитания); - не исследовали участие Омской области и Администрации города в государственной программе софинансирования; - не устранили противоречия в доказательствах (например, акт приёма-передачи земельного участка 55:36:110106:387 от 6 июля 2023 года не отражает наличие свалки, хотя она функционировала более 9 лет).

5. Конституционно-правовой аспект: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 года № 27-П установило, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО на землях, государственная собственность на которые не разграничена, без одновременного софинансирования из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, противоречит Конституции РФ. Однако нижестоящие суды применили нормы материального права без учёта этой позиции КС РФ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие обстоятельства имеют существенное значение для правильного разрешения спора о ликвидации несанкционированных свалок ТКО на землях, государственная собственность на которые не разграничена, и должны быть исследованы судом первой инстанции?

2. Как должны быть квалифицированы действия (бездействие) Администрации города по исполнению возложенных на неё полномочий в области обращения с ТКО (создание и содержание мест накопления, определение схемы размещения, организация экологического воспитания) в контексте установления причин возникновения и функционирования свалок?

3. Какие условия финансового обеспечения ликвидации несанкционированных свалок на землях, государственная собственность на которые не разграничена, должны быть указаны в судебном решении в соответствии с Постановлением КС РФ № 27-П?

4. Является ли судебное решение о возложении на Минфин России и Минфин Омской области обязанности софинансирования исполнимым при отсутствии в материалах дела информации о размере средств, необходимых для проведения мероприятий по ликвидации свалок?

5. Должны ли суды исследовать участие Омской области и Администрации города в государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» и условия предоставления субсидий из федерального бюджета перед возложением на финансовые органы обязанности софинансирования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по административным делам ВС РФ пришла к выводу о том, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды применили нормы материального права без учёта правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении № 27-П от 30 мая 2023 года, и не исследовали обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора. Судебные решения содержат преждевременные выводы, противоречия в доказательствах и являются неисполнимыми в части возложения обязанности софинансирования. Дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основы регулирования обращения с отходами и распределения полномочий

1.1. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

Определение указывает, что данный закон закрепляет: - право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью (преамбула, пункт 1 статьи 11); - требование о том, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и нормативными актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и нормативными актами органов местного самоуправления (статья 10); - требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (статья 51).

1.2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон устанавливает, что к вопросам городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твёрдых коммунальных отходов (пункт 24 статьи 16).

1.3. Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

Определение указывает на следующие нормы: - определение ТКО как отходов, образующихся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товаров, утративших потребительские свойства, и отходов, образующихся в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подобных по составу отходам жилых помещений (пункт 1 статьи 1); - полномочия органов местного самоуправления по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО, определению схемы размещения таких мест и ведению реестра, организации экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО (пункт 4 статьи 8).

1.4. Земельный кодекс Российской Федерации

Статья 42 ЗК РФ устанавливает, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Статья 72 ЗК РФ предусматривает полномочия органов местного самоуправления по муниципальному земельному контролю.

1.5. Определение несанкционированной свалки

Согласно пункту 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введён постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст), несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов.

2. Конституционно-правовая позиция КС РФ и её применение

2.1. Постановление КС РФ от 30 мая 2023 года № 27-П

Определение подробно анализирует Постановление КС РФ № 27-П, которое установило следующие ключевые положения:

а) Выявленная неопределённость в законодательстве:

КС РФ признал, что: - система обращения с отходами в РФ построена на взаимодействии всех трёх уровней публичной власти; - действующее правовое регулирование чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, обнаруженных на земельных участках, расположенных в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности; - на органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких мест, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности (абзац шестой пункта 3.2 Постановления № 27-П).

б) Проблема распределения полномочий и финансирования:

КС РФ указал, что существующее правовое регулирование: - предусматривает обязанность собственника земельного участка обеспечить ликвидацию образованного на нём места несанкционированного размещения ТКО; - в то же время чётко не распределяет между уровнями публичной власти полномочия по ликвидации несанкционированных свалок, когда их собственник не установлен; - не устанавливает действенные механизмы финансирования, учитывающие размер свалки, требуемые капиталовложения, доходы бюджета муниципального образования, ликвидность земельного участка и прочие факторы (пункт 7 мотивировочной части Постановления № 27-П).

в) Конституционность норм:

КС РФ признал положения статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, статей 10 и 51 Федерального закона № 7-ФЗ, пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона № 89-ФЗ, а также пунктов 16-18 Правил обращения с ТКО не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления обязанности по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО, если такие места расположены на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях, государственная собственность на которые не разграничена (пункт 1 резолютивной части Постановления № 27-П).

г) Условие для возложения обязанности на органы местного самоуправления:

КС РФ указал, что возложение обязанности на органы местного самоуправления допускается только при условии, что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования (абзац четвёртый пункта 1 резолютивной части Постановления № 27-П).

д) Роль органов местного самоуправления в предотвращении свалок:

КС РФ отметил, что органы местного самоуправления, как наиболее приближённые к источникам образования отходов органы публичной власти: - в рамках предоставленных им полномочий по муниципальному земельному контролю имеют объективную возможность максимально оперативно выявлять места несанкционированного размещения ТКО, устанавливать лиц, в результате деятельности которых образуются отходы, предъявлять требования об освобождении земельных участков; - обязаны устранять причины образования новых несанкционированных свалок путём своевременного создания мест накопления ТКО, их рационального размещения, не допускать превышения лимитов размещения, организовывать общественные мероприятия по формированию экологической культуры (абзац третий пункта 4.1 Постановления № 27-П).

2.2. Условия финансового обеспечения согласно Постановлению № 27-П

КС РФ в пункте 2 резолютивной части Постановления № 27-П определил, что до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО, при условии указания в таком судебном решении на условия финансового обеспечения, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование (абзац второй пункта 2 резолютивной части).

2.3. Источники возмещения расходов

КС РФ прямо указал, что если места несанкционированного размещения ТКО находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, возмещение производится из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в равных долях, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица муниципального образования (абзацы пятый и шестой пункта 2 резолютивной части Постановления № 27-П).

3. Процессуальные нормы КАС РФ и их применение

3.1. Основания для отмены судебных актов в кассационном порядке (статья 328 КАС РФ)

Определение указывает, что основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита публичных интересов (часть 1 статьи 328 КАС РФ).

3.2. Требования к судебному решению (статья 176 КАС РФ)

Процессуальным законом установлены требования о том, что судебное решение должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

3.3. Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»

Пленум разъяснил, что судебный акт является: - законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению; - обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

4. Бюджетное законодательство и механизм софинансирования

4.1. Определение бюджета и финансовых органов (Бюджетный кодекс РФ)

Определение указывает, что согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ: - бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; - финансовыми органами являются Минфин России, исполнительные органы субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

4.2. Полномочия Минфина России (статья 165 Бюджетного кодекса РФ)

Минфин России организует составление и составляет проект федерального бюджета, составляет и ведёт сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет показатели сводной бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета в Федеральное казначейство.

4.3. Государственная программа РФ «Охрана окружающей среды» и механизм софинансирования

Определение указывает, что согласно ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2023 год и