ВС РФ: ликвидация несанкционированных свалок требует софинансирования из федерального и региональных бюджетов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 53-КАД25-13-К8 от 3 декабря 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: председательствующий Хаменков В.Б., судьи Кирейкова Г.Г. (судья-докладчик) и Чучунова Н.С.

Стороны: - Административный истец: прокурор Каратузского района Красноярского края - Административные ответчики: администрация Нижнекурятского сельсовета Каратузского района Красноярского края (первоначально), администрация Каратузского района Красноярского края, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство финансов Красноярского края, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Правительство Красноярского края, Министерство экологии Красноярского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — требование о возложении обязанности ликвидировать место несанкционированного размещения отходов

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор Каратузского района обратился в суд с административным исковым заявлением о возложении на администрацию Нижнекурятского сельсовета обязанности ликвидировать несанкционированную свалку твёрдых коммунальных отходов (ТКО), выявленную Енисейским межрегиональным управлением Росприроднадзора 11 октября 2023 года. Свалка расположена на земельном участке с кадастровым номером 24:19:1601005:149 (площадь 3087,3 кв. м, объём 3749,1 куб. м, масса 893,7847 т, класс опасности V), а также на граничащих с ним землях, государственная собственность на которые не разграничена.

Позиции сторон в первой инстанции:

Прокурор полагал, что размещение свалки находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения администрацией Нижнекурятского сельсовета полномочий по решению вопросов местного значения в сфере обращения с отходами. Администрация сельсовета была привлечена в качестве ответчика, поскольку являлась правообладателем земельного участка на основании постановления администрации района от 15 декабря 2023 года о передаче участка в постоянное (бессрочное) пользование.

Решение суда первой инстанции (26 июня 2024 года):

Каратузский районный суд удовлетворил требования прокурора и возложил на администрацию Нижнекурятского сельсовета обязанность в течение 12 месяцев с момента вступления решения в законную силу ликвидировать несанкционированную свалку. Суд исходил из положений статьи 42 Земельного кодекса РФ об обязанности собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель и не допускать их загрязнение.

Апелляционное определение (31 октября 2024 года):

Судебная коллегия по административным делам Красноярского краевого суда отменила решение суда первой инстанции и приняла новое решение, существенно изменив распределение ответственности:

• На администрацию Каратузского района (а не сельсовета) возложена обязанность в течение 9 месяцев ликвидировать место размещения отходов
• На Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Красноярского края возложена обязанность в течение 5 месяцев профинансировать мероприятия по ликвидации в размере не менее 40 % от общего объёма средств каждым (итого 80 %, оставляя 20 % на муниципальный район)
• В удовлетворении иска к администрации Нижнекурятского сельсовета отказано

Апелляционный суд учёл, что: - Закон Красноярского края от 15 октября 2015 года № 9-3724 о передаче вопросов накопления и транспортирования ТКО в ведение сельских поселений не действует с ноября 2019 года - Свалка образована задолго до передачи участка сельсовету - Администрация района сформировала и поставила участок на кадастровый учет в 2017 году для временного хранения ТКО, но не обустроила его надлежащим образом - Администрация сельсовета не имеет полномочий решать вопросы накопления и транспортирования ТКО

Кассационное определение (22 января 2025 года):

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции оставила апелляционное определение без изменения, поддержав позицию о софинансировании из федерального и регионального бюджетов, ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда РФ.

Кассационные жалобы в ВС РФ:

• Министерство финансов Российской Федерации просило отменить судебные акты в части возложения обязанности профинансировать ликвидацию, ссылаясь на необоснованное привлечение его в качестве ответчика
• Министерство финансов Красноярского края указывало на преждевременность вывода о необходимости финансирования за счет федерального и регионального бюджетов, ссылаясь на неисполнимость решения

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Локальной ответственностью органов местного самоуправления — как органов, наиболее приближённых к источникам образования отходов и имеющих полномочия по муниципальному земельному контролю
2. Общегосударственным характером задачи ликвидации несанкционированных свалок — требующей участия всех трёх уровней публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный)
3. Справедливым распределением финансового бремени — между бюджетами разных уровней при отсутствии чёткого правового регулирования

Центральная проблема: могут ли суды возлагать на органы местного самоуправления обязанность ликвидировать несанкционированные свалки на землях, государственная собственность на которые не разграничена, исключительно за счёт местных бюджетов, или это требует софинансирования из федерального и региональных бюджетов?

Процессуальный аспект: Суды нижестоящих инстанций не провели надлежащего анализа: - Наличия специальных программ финансирования (государственная программа РФ «Охрана окружающей среды», федеральный проект «Чистая страна», государственная программа Красноярского края) - Возможности софинансирования через существующие механизмы межбюджетных трансфертов - Наличия умысла администрации района на создание и функционирование свалки (как исключения из правила софинансирования)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд возложить обязанность по ликвидации несанкционированной свалки на органы местного самоуправления без проверки возможности софинансирования из федерального и региональных бюджетов?

2. Какие условия должны быть установлены судом при возложении обязанности по софинансированию на Министерство финансов Российской Федерации и финансовые органы субъектов Российской Федерации?

3. Должны ли суды проверить наличие специальных программ и механизмов финансирования (государственные программы, межбюджетные трансферты) перед тем, как возложить обязанность по софинансированию на финансовые органы?

4. Какова роль анализа действий (бездействия) администрации района при определении объёма софинансирования и наличия исключения (умышленные неправомерные действия)?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что ликвидация несанкционированных свалок ТКО на землях, государственная собственность на которые не разграничена, имеет общегосударственное значение и требует участия органов всех уровней публичной власти. Суды при возложении обязанности по софинансированию на финансовые органы должны предварительно проверить наличие специальных программ финансирования, возможность выделения средств через существующие механизмы межбюджетных трансфертов и провести правовую квалификацию действий администрации района (наличие умысла на создание свалки). Вывод о необходимости софинансирования из федерального и региональных бюджетов в конкретном размере является преждевременным без такого анализа.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания ответственности органов местного самоуправления

Верховный Суд исходил из следующих нормативных положений:

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: - Преамбула и пункт 1 статьи 11 закрепляют право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и её защиту от негативного воздействия - Статья 10 предусматривает, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законом, другими федеральными законами и нормативными актами РФ, законами и актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований - Статья 51 закрепляет требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления - Пункт 4 статьи 8 устанавливает полномочия органов местного самоуправления по выявлению мест несанкционированного размещения отходов, установлению ответственных лиц, предъявлению требований об освобождении земельных участков, созданию мест накопления ТКО

Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»: - Пункт 1 статьи 1 определяет твёрдые коммунальные отходы (ТКО) - Пункты 1, 2 статьи 13 регулируют отношения, связанные с выявлением несанкционированных свалок

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: - Пункт 14 части 1 статьи 15 относит к вопросам местного значения муниципального района участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО - Пункт 18 части 1 статьи 14 не относит участие в организации деятельности по накоплению и транспортированию ТКО к вопросам местного значения сельского поселения - Части 3 и 4 статьи 14 предусматривают, что вопросы местного значения, не отнесённые к ведению сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления муниципальных районов, если их решение не отнесено к ведению органов сельских поселений законами субъекта РФ

Земельный кодекс РФ, статья 42: Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на них.

Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статья 33: Регулирует отношения, возникающие в связи с выявлением несанкционированных свалок на земельных участках, включая земли, собственность на которые не разграничена.

Постановление Правительства РФ от 12 ноября 2016 года № 1156 «Об утверждении Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами»: Пункты 16–18 устанавливают требования к ликвидации несанкционированных свалок.

2. Позиция Конституционного Суда РФ как основание софинансирования

Верховный Суд прямо ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П (по жалобам муниципального образования «Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края» и администрации Новосибирского района Новосибирской области):

Ключевые выводы КС РФ:

1. Признание неконституционности (пункт 1 резолютивной части): Положения названных выше законов признаны не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления обязанности по ликвидации только за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО, если такие места расположены в границах муниципального образования, в частности на землях (земельных участках), государственная собственность на которые не разграничена.

2. Допустимость судебных решений при условии софинансирования (абзац пятый пункта 2 резолютивной части): КС РФ допустил принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт местного бюджета либо предусматривающих взыскание расходов с муниципального образования, при наличии указания в судебном решении на условия финансового обеспечения, в том числе на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ в равных долях.

3. Общегосударственное значение задачи (абзац третий пункта 4.1 Постановления № 27-П): Задача по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО имеет общегосударственное значение, а потому в её решении должны участвовать органы всех уровней публичной власти как действующие от лица государства. Решение данной задачи не может быть возложено лишь на органы местного самоуправления и осуществляться исключительно за счёт средств местных бюджетов.

4. Исключение из правила софинансирования: Исключением, влекущим возложение на орган местного самоуправления расходов за счёт местного бюджета, признаны случаи, когда возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

5. Роль органов местного самоуправления (абзац третий пункта 4.1): Органы местного самоуправления, как органы публичной власти, наиболее приближённые к источникам образования отходов, в рамках предоставленных полномочий по муниципальному земельному контролю имеют объективную возможность максимально оперативно выявлять места несанкционированного размещения ТКО, устанавливать ответственных лиц, предъявлять требования об освобождении земельных участков, устранять причины образования новых свалок путём своевременного создания мест накопления ТКО.

3. Процессуальные нормы КАС РФ и активная роль суда

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда): Суд обязан принимать все предусмотренные законодательством Российской Федерации меры для всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств дела. Суд вправе истребовать доказательства, привлекать лиц к участию в деле, выяснять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Статья 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания): В административных делах об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти бремя доказывания возлагается на административного ответчика, который должен доказать законность оспариваемого решения, действия (бездействия).

Статья 84 КАС РФ (оценка доказательств): Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении доказательств в их совокупности.

Статья 326 КАС РФ (рассмотрение кассационной жалобы): Часть 2 статьи 326 предусматривает, что неявка ответчика не препятствует рассмотрению жалобы.

Статья 328 КАС РФ (основания для отмены судебных актов в кассационном порядке): Часть 1 статьи 328 устанавливает, что основаниями для отмены судебных актов являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита публичных интересов.

4. Бюджетное законодательство и механизмы финансирования

Бюджетный кодекс РФ, статья 6: - Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления - Финансовыми органами являются: Министерство финансов Российской Федерации; исполнительные органы субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ); органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов

Бюджетный кодекс РФ, статья 165: Министерство финансов РФ организует составление и составляет проект федерального бюджета, составляет и ведёт сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

Федеральный закон от 27 ноября 2023 года № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов»: Приложение № 12 (ведомственная структура расходов федерального бюджета) предусматривает выделение бюджетных средств Министерству природных ресурсов и экологии РФ на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде в рамках государственной программы РФ «Охрана окружающей среды» для реализации федерального проекта «Чистая страна».

Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Охрана окружающей среды"»: Приложение № 6 содержит Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ при реализации региональных проектов по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде для достижения целей федерального проекта «Чистая страна» (входящего в национальный проект «Экология»).

Подпункт «а» пункта 3 указанных правил устанавливает условие предоставления субсидий: наличие государственной программы субъекта РФ либо подпрограммы, предусматривающей перечень мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок.

Государственная программа Красноярского края «Охрана окружающей среды» (утверждена постановлением Правительства Красноярского края от 30 сентября 2013 года № 512-п): - Пункт 5.1 раздела 5 предусматривает финансовое обеспечение мероприятий за счёт средств краевого бюджета, межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, средств бюджетов муниципальных образований - Строка 3.13 приложения № 3 предусматривает мероприятие «Иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований на ликвидацию несанкционированных свалок» - Пункт 5.3.13 (в редакции постановления Правительства Красноярского края от 7 мая 2024 года № 338-п) предусматривает реализацию этого мероприятия министерством экологии Красноярского края за счёт средств краевого бюджета в соответствии с Методикой распределения иных межбюджетных трансфертов

5. Ключевые выводы Верховного Суда о нарушениях нижестоящих судов

Верховный Суд установил следующие существенные нарушения норм материального и процессуального права:

Нарушение 1: Недостаточный анализ полномочий органов местного самоуправления

Суд апелляционной инстанции правильно установил, что администрация Нижнекурятского сельсовета не имеет полномочий по решению вопросов накопления и транспортирования ТКО (эти полномочия отнесены к ведению муниципального района), и правомерно переложил обязанность на администрацию района. Однако суд не провёл надлежащего анализа действий администрации района при исполнении её полномочий.

Нарушение 2: Отсутствие правовой квалификации действий администрации района

Суд апелляционной инстанции установил в действиях администрации района ненадлежащее исполнение полномочий: - Свалка образована задолго до передачи участка сельсовету - Администрация района сформировала и поставила участок на кадастровый учет в 2017 году для временного хранения ТКО - Площадка не была обустроена, не огорожена и не оборудована в соответствии с требованиями - Меры по недопущению бесконтрольного накопления отходов не принимались

Однако суд не проверил, вызвано ли это ненадлежащее исполнение умышленными неправомерными действиями администрации района (что являлось бы исключением из правила софинансирования согласно Постановлению КС РФ № 27-П).

Нарушение 3: Необоснованное распределение софинансирования

Суд апелляционной инстанции возложил расходы в размере 40 % на федеральный бюджет, 40 % на бюджет Красноярского края и 20 % на муниципальный район, но: - Не обосновал, почему при установленных обстоятельствах на федеральный бюджет и бюджет субъекта возложены расходы в объёме, превышающем долю муниципального района - Не учёл, что распределение справедливого софинансирования зависит от обстоятельств конкретного дела и оценки действий (бездействия) публичной власти в оперативном решении вопросов выявления и ликвидации свалок

Нарушение 4: Игнорирование специальных программ финансирования

Суды не проанализировали: - Государственную программу РФ «Охрана окружающей среды» и федеральный проект «Чистая страна» - Государственную программу Красноярского края «Охрана окружающей среды» - Методику распределения иных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета на ликвидацию несанкционированных свалок - Возможность выделения средств софинансирования в рамках этих программ - Участие администрации района в названных программах

Суд апелляционной инстанции ограничился констатацией позиции Минфина края о том, что администрация района не воспользовалась правом на участие в государственной программе Красноярского края.

Нарушение 5: Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не истребовали и не проанализировали: - Документы о возможности софинансирования через существующие программы - Документы о попытках администрации района получить софинансирование - Документы о причинах неучастия администрации района в программах финансирования

Вывод Верховного Суда:

При таких данных вывод судов о том, что Минфин России и Минфин края, являясь финансовыми органами, обязаны обеспечить софинансирование осуществления мероприятий по ликвидации спорной несанкционированной свалки за счёт средств бюджетов Российской Федерации и Красноярского края в установленном размере, является преждевременным.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка суда первой инстанции: Суд исходил исключительно из положений статьи 42 Земельного кодекса РФ об обязанности пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не учитывая специальное распределение полномочий между органами местного самоуправления разных уровней, установленное Законом № 131-ФЗ.

Ошибка суда апелляционной инстанции: Хотя суд правильно переложил обязанность на администрацию района (имеющую полномочия по накоплению и транспорт