ВС отменил решение о софинансировании ликвидации свалки из федерального бюджета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 51-КАД24-6-К8 от 23 апреля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Хаменков В.Б., судьи Горчакова Е.В. (судья-докладчик) и Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Прокурор города Бийска (в защиту неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: Администрация города Бийска Алтайского края, муниципальное казённое учреждение «Управление жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и дорожного хозяйства Администрации города Бийска», Министерство финансов Российской Федерации, Министерство финансов Алтайского края, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края - Кассационные жалобы подали: Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Алтайского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти, в том числе бездействия) в сочетании с вопросами публичного интереса (глава 25 КАС РФ) — защита прав неопределённого круга лиц в области охраны окружающей среды и обращения с отходами

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор города Бийска обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия Администрации города Бийска и МКУ «Управление ЖКХ Администрации г. Бийска», выразившегося в непринятии мер по устранению несанкционированной свалки твёрдых коммунальных отходов (ТКО), расположенной на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена. Требования включали: - признание незаконным бездействия; - возложение обязанности ликвидировать свалку путём сбора отходов и вывоза на полигон; - возложение на финансовые органы (Минфин России и Минфин Алтайского края) обязанности принять участие в софинансировании мероприятий по ликвидации.

Фактические обстоятельства:

По результатам проверки, проведённой 16 мая 2023 года прокуратурой города Бийска совместно с Южно-Сибирским межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, установлено наличие несанкционированной свалки ТКО на земельном участке, расположенном на расстоянии пяти метров напротив дома 27 по улице Ангарской и дома 43 по Шубенскому переулку. Свалка представляла собой скопление полиэтиленовых пакетов, тары, картонных коробок, остатков упаковки, строительного и иного мусора на общей площади более 350 кв. м. 22 мая 2023 года прокуратурой города Бийска вынесено представление об устранении нарушений законодательства об обращении с отходами.

Процессуальная история:

1. Решение Бийского городского суда от 10 января 2024 года: Административные требования удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие Администрации г. Бийска и МКУ «Управление ЖКХ Администрации г. Бийска». На них возложена обязанность ликвидировать свалку ТКО в течение шести месяцев. На Минфин России и Минфин Алтайского края возложена обязанность принять участие в софинансировании в равных долях. В удовлетворении требований к Минприроды России и Минприроды Алтайского края отказано (они не являются финансовыми органами).

2. Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 7 мая 2024 года: Решение изменено в части финансового обеспечения. Обязанность по софинансированию возложена на Администрацию г. Бийска, Минфин Алтайского края и Минфин России в равных долях.

3. Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 августа 2024 года: Судебные акты нижестоящих судов признаны законными.

4. Кассационные жалобы в ВС РФ: Минфин России и Минфин Алтайского края просили исключить из резолютивной части указание на обязанность софинансирования.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие в системе публичного права между:

1. Публичным интересом — защитой окружающей среды и здоровья населения (право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, закреплённое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»);

2. Распределением полномочий и финансовой ответственности между уровнями публичной власти (муниципальный, региональный, федеральный) при ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, находящихся в государственной собственности или с неразграниченной государственной собственностью;

3. Принципом справедливости — возложением финансового бремени на муниципальное образование, которое не всегда несёт ответственность за образование свалки и не всегда обладает достаточными финансовыми ресурсами.

Ключевая проблема: действующее законодательство на момент рассмотрения дела чётко не определяло принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью, а также источники финансирования таких мероприятий.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Подлежит ли возложению на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации несанкционированной свалки ТКО за счёт средств местного бюджета, если свалка расположена на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, и при каких условиях?

2. Должны ли органы финансирования (Минфин России и Минфин Алтайского края) принимать участие в софинансировании ликвидации такой свалки, и в каком объёме?

3. Надлежащим ли образом судами первой и апелляционной инстанций установлены юридически значимые обстоятельства, касающиеся причин образования свалки, исполнения органом местного самоуправления своих полномочий в области обращения с ТКО, и возможности участия в государственных программах по ликвидации несанкционированных свалок?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что вывод судов о софинансировании ликвидации свалки ТКО из федерального и региональных бюджетов является преждевременным в силу неполного установления юридически значимых обстоятельств и неправильного применения норм материального права без учёта позиции Конституционного Суда РФ. Суды не провели необходимый анализ причин образования свалки, надлежащего исполнения органом местного самоуправления своих полномочий в области обращения с ТКО, а также возможности участия в государственных программах. Судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основы охраны окружающей среды и обращения с отходами

Верховный Суд указал на следующие нормативные основы:

• Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и её защиту от негативного воздействия (преамбула, пункт 1 статьи 11). Управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (статья 10). Закон предусматривает требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (статья 51).

• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения городского округа организацию мероприятий по охране окружающей среды (пункт 11 статьи 16) и участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО (пункт 24 статьи 16).

• Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определяет ТКО как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (пункт 1 статьи 1). Пункт 4 статьи 8 этого закона устанавливает полномочия органов местного самоуправления: создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО; определение схемы размещения таких мест и ведение реестра; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО.

• Земельный кодекс Российской Федерации (статья 42) обязывает собственников земельных участков и иных лиц осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу земель и почв.

• ГОСТ 30772-2001 определяет несанкционированные свалки как территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13).

2. Позиция Конституционного Суда РФ — ключевой правовой ориентир

Верховный Суд РФ подчеркнул, что при рассмотрении дела судами допущены существенные нарушения норм материального права, выразившиеся в применении норм без учёта Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также пунктов 16-18 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами».

Ключевые выводы КС РФ из Постановления № 27-П:

• Система обращения с отходами в РФ построена на взаимодействии всех трёх уровней публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный).

• Действующее правовое регулирование чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, обнаруженных на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

• На органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких мест, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках с неразграниченной государственной собственностью.

• Отсутствуют действенные механизмы финансирования, учитывающие размер свалки, требуемые капиталовложения, доходы бюджета муниципального образования, ликвидность земельного участка и прочие факторы.

Конституционный Суд признал оспариваемые федеральные нормы не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью (пункт 1 резолютивной части Постановления № 27-П).

Условия, при которых допускаются судебные решения о возложении обязанности на органы местного самоуправления (пункт 2 резолютивной части Постановления № 27-П):

До внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО, при условии указания на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Источники возмещения расходов муниципального образования:

Если места несанкционированного размещения ТКО находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, возмещение расходов производится из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в равных долях, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования (абзацы пятый и шестой пункта 1 резолютивной части Постановления № 27-П).

3. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с ТКО

Верховный Суд РФ указал, что полномочия органов местного самоуправления в области обращения с ТКО установлены в пункте 4 статьи 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»: - создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО; - определение схемы размещения таких мест и ведение реестра; - организация экологического воспитания и формирования экологической культуры.

Конституционный Суд РФ в Постановлении № 27-П отметил, что органы местного самоуправления как наиболее приближённые к источникам образования отходов органы публичной власти: - имеют объективную возможность максимально оперативно выявлять места несанкционированного размещения ТКО; - обязаны устранять причины образования новых несанкционированных свалок путём своевременного создания мест (площадок) накопления ТКО; - должны предъявлять требования к собственникам или пользователям земельных участков об освобождении их от несанкционированных свалок; - обязаны организовывать общественные мероприятия с целью формирования экологической культуры (абзац третий пункта 4.1 Постановления № 27-П).

4. Государственные программы по ликвидации несанкционированных свалок

Верховный Суд РФ указал, что при рассмотрении дела суды не учли наличие государственных программ по ликвидации несанкционированных свалок:

• Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 года № 176 утвердил Стратегию экологической безопасности РФ на период до 2025 года, основными инструментами реализации которой являются государственные программы РФ и субъектов РФ, муниципальные программы. Финансирование осуществляется за счёт средств бюджетов бюджетной системы РФ в пределах бюджетных ассигнований (пункт 32).

• Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 326 утвердило государственную программу «Охрана окружающей среды», в рамках которой реализуется федеральный проект «Чистая страна» с целью ликвидации несанкционированных свалок в границах городов. Программа финансируется из федерального бюджета.

• Федеральный закон от 5 декабря 2022 года № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» предусмотрел направление денежных средств Минприроде России на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов в рамках реализации федерального проекта «Чистая страна».

• Приложение № 6 к государственной программе содержит Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на ликвидацию несанкционированных свалок. В соответствии с пунктом 6 Правил субсидия предоставляется на основании соглашения между высшим исполнительным органом субъекта РФ и Минприроды России.

Вывод Верховного Суда: Правовое регулирование, действовавшее на момент предъявления иска и разрешения спора, предусматривало возможность ликвидации несанкционированных свалок в рамках государственной программы. Однако судами первой и апелляционной инстанции не проверен вопрос, принимала ли Администрация г. Бийска меры для участия в указанной программе.

5. Процессуальные нормы КАС РФ и требования к судебному решению

Верховный Суд РФ ссылался на следующие процессуальные нормы:

• Статья 176 КАС РФ устанавливает, что судебное решение должно быть законным и обоснованным.

• Постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъясняет, что судебный акт является законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению. Судебный акт обоснован, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, и когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

• Статья 328 КАС РФ устанавливает основания для отмены судебных актов в кассационном порядке: существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита публичных интересов.

6. Активная роль суда и полнота установления юридически значимых обстоятельств

Хотя Верховный Суд РФ не ссылался прямо на статью 14 КАС РФ (об активной роли суда), его позиция отражает принцип активного судебного контроля при рассмотрении публично-правовых споров. Суд должен был:

• выяснить причины образования свалки ТКО;
• проверить, осуществляла ли Администрация г. Бийска полномочия в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле;
• установить, были ли созданы места (площадки) накопления ТКО в достаточном для населения количестве;
• выяснить, какие действия предпринимались для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов;
• проверить, включена ли ликвидация свалки ТКО в предмет муниципального контракта, заключённого между МКУ и подрядчиком;
• установить, принимала ли Администрация г. Бийска меры для участия в государственной программе по ликвидации несанкционированных свалок.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Основная ошибка: Суды применили нормы материального права о полномочиях органов местного самоуправления в области обращения с ТКО без учёта позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 27-П. Они не учли, что КС РФ признал оспариваемые федеральные нормы не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они служат основанием для возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации за счёт местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью.

Следствие: Суды преждевременно возложили обязанность по софинансированию на Минфин России и Минфин Алтайского края без надлежащего анализа юридически значимых обстоятельств.

2. Неполное установление юридически значимых обстоятельств

Суд первой инстанции не установил: - Причины образования свалки ТКО; - Осуществляла ли Администрация г. Бийска полномочия по муниципальному земельному контролю в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле; - Были ли созданы места (площадки) накопления ТКО в достаточном для населения количестве; - Какие действия предпринимались для минимизации риска возникновения несанкционированных свалок; - Включена ли ликвидация свалки ТКО в предмет муниципального контракта.

Суд апелляционной инстанции: - Указал, что ликвидация свалки ТКО не входила в предмет муниципального контракта, но не оценил имеющееся в материалах дела задание на оказание услуг по ликвидации несанкционированных свалок; - Не проверил, принимала ли Администрация г. Бийска меры для участия в государственной программе по ликвидации несанкционированных свалок.

3. Игнорирование государственных программ и механизмов финансирования

Суды не учли, что на момент рассмотрения дела действовала государственная программа «Охрана окружающей среды» с федеральным проектом «Чистая страна», предусматривающая финансирование ликвидации несанкционированных свалок из федерального бюджета. Суды не проверили, принимала ли Администрация г. Бийска меры для участия в этой программе.

4. Нарушение требований к обоснованности судебного решения

Согласно Постановлению Пленума ВС РФ № 23, судебное решение должно содержать исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов. Обжалуемые судебные акты содержат выводы, которые являются преждевременными ввиду неполного установления юридически значимых обстоятельств.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Бийского городского суда Алтайского края от 10 января 2024 года; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 7 мая 2024 года; - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 21 августа 2024 года.

2. Направлено: Административное дело на новое рассмотрение в Бийский городской суд Алтайского края.

Основание: Существенные нарушения норм материального права (неприменение позиции КС РФ из Постановления № 27-П) и норм процессуального права (неполное установление юридически значимых обстоятельств), которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита публичных интересов (статьи 327, 328-330 КАС РФ).

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий муниципальных образований в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы местного самоуправления не могут быть возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью исключительно за счёт местного бюджета. Это защищает финансовую самостоятельность муниципальных образований и предотвращает их банкротство вследствие непредвиденных расходов на ликвидацию экологического вреда, причины которого находятся вне их контроля.

2. Применение позиции Конституционного Суда РФ как обязательного ориентира

Определение подчеркивает, что суды при рассмотрении публично-правовых споров обязаны применять нормы материального права с учётом позиций Конституционного Суда РФ. Игнорирование Постановления КС РФ № 27-П квалифицировано как существенное нарушение норм материального права, влекущее отмену судебных актов.

3. Необходимость полного установления юридически значимых обстоятельств

Определение демонстрирует, что в публично-правовых спорах суд долж