ВС РФ отменил решения о возложении на Минземимущество обязанности ликвидировать несанкционированные свалки

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 49-КАД25-10-К6, кассационное определение от 6 августа 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Прокурор Давлекановского района Республики Башкортостан, действующий в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц - Административные ответчики: - Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан - Администрация муниципального района Давлекановский район Республики Башкортостан - Администрация сельского поселения Шестаевский сельсовет муниципального района Давлекановский район Республики Башкортостан - Заинтересованное лицо: Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан

Категория спора по главам КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления)

Судебная история: - Решение Давлекановского районного суда от 14 апреля 2023 года - Апелляционное определение ВС Республики Башкортостан от 27 сентября 2023 года - Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16 апреля 2024 года - Кассационная жалоба в ВС РФ от Министерства земельных и имущественных отношений РБ

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор Давлекановского района обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Республики Башкортостан, выразившегося в непринятии мер по ликвидации трёх несанкционированных свалок твёрдых коммунальных отходов (ТКО), расположенных по адресам: - д. Ивангород (с. ш. 54,41666667 в. д. 54,87111111) - с. Шестаево (с. ш. 54,39146000 в. д. 54,91202500) - с. Политотдел (с. ш. 54,38222222 в. д. 54,89500000)

Прокурор требовал возложить на ответчиков обязанность ликвидировать свалки и произвести рекультивацию земельных участков в срок до 1 июля 2023 года. Проверка была проведена 30 ноября 2022 года с привлечением эксперта-специалиста Туймазинского территориального управления Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан.

Позиции сторон в первой инстанции:

Суд первой инстанции исходил из того, что собственник отходов не установлен, земельные участки находятся в государственной собственности, государственная собственность на которые не разграничена, и за третьими лицами не закреплялись. Суд пришёл к выводу, что у органов местного самоуправления отсутствует обязанность ликвидировать такие свалки, поскольку они не являются собственниками земельных участков. Вместо этого суд возложил обязанности по ликвидации на Министерство земельных и имущественных отношений РБ как орган, осуществляющий полномочия собственника по распоряжению земельными участками.

Решение первой инстанции (14 апреля 2023 года):

Административный иск удовлетворён частично: - Признано незаконным бездействие Министерства земельных и имущественных отношений РБ - На Министерство возложена обязанность ликвидировать спорные свалки и произвести рекультивацию земельных участков в срок до 1 июля 2023 года - В удовлетворении требований к органам местного самоуправления отказано

Апелляционное определение (27 сентября 2023 года):

Судебная коллегия по административным делам ВС Республики Башкортостан: - Отменила решение в части возложения на Министерство обязанности по рекультивации земельных участков, указав на отсутствие доказательств ухудшения качества земель - Изменила срок исполнения обязанности по ликвидации свалок с 1 июля 2023 года на 1 октября 2024 года, ссылаясь на необходимость проведения процедур по заключению государственного контракта и выделению финансирования - В остальной части решение оставлено без изменения

Кассационное определение (16 апреля 2024 года):

Шестой кассационный суд общей юрисдикции признал судебные акты законными и не усмотрел оснований для их отмены.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Министерство земельных и имущественных отношений РБ просило отменить все принятые судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — защитой окружающей среды, правом граждан на благоприятную окружающую среду, ликвидацией источников загрязнения земель;

2. Распределением полномочий между уровнями публичной власти — между органами местного самоуправления (как наиболее приближёнными к источникам образования отходов) и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (как собственниками земельных ресурсов);

3. Справедливым распределением финансового бремени — кто должен нести расходы на ликвидацию несанкционированных свалок, когда собственник отходов не установлен, а земельные участки находятся в государственной собственности, государственная собственность на которые не разграничена.

Центральная проблема: нижестоящие суды применили материальное право без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ (Постановление № 27-П от 30 мая 2023 года), которая признала неконституционным возложение на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации свалок за счёт местного бюджета в случаях, когда свалки расположены на землях государственной собственности, государственная собственность на которые не разграничена, и не установлено, что возникновение свалок вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления.

Процессуальная проблема: суды не выполнили требования ст. 14 КАС РФ (активная роль суда) и ст. 62 КАС РФ (определение обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела), не установив ключевые фактические обстоятельства, необходимые для правильного применения материального права.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Кто несёт ответственность за ликвидацию несанкционированных свалок ТКО, расположенных на земельных участках в государственной собственности, государственная собственность на которые не разграничена, когда собственник отходов не установлен?

2. Должны ли суды при разрешении таких споров устанавливать, осуществляли ли органы местного самоуправления возложенные на них полномочия по созданию и содержанию мест накопления ТКО, по муниципальному земельному контролю, и вызвано ли образование свалок умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления?

3. Какие правовые последствия возникают при включении свалок ТКО в государственный кадастр отходов и какова роль этого факта при определении ответственности за ликвидацию?

4. Должны ли судебные решения о возложении обязанности по ликвидации свалок содержать указание на условия финансового обеспечения, включая минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права, применив положения о распределении полномочий без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ (Постановление № 27-П от 30 мая 2023 года). Суды не выполнили требования процессуального закона о всестороннем и полном установлении фактических обстоятельств, необходимых для правильного применения материального права. Судебные акты подлежат отмене, а дело — направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая база: Постановление КС РФ № 27-П от 30 мая 2023 года

Верховный Суд РФ исходит из того, что Конституционный Суд РФ в Постановлении № 27-П признал неконституционными положения: - Статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» - Пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - Пункта 14 части 1 статьи 15 того же закона - Статей 10 и 51 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» - Пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» - Пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» - Пунктов 16–18 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами

в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО за счёт средств местного бюджета, если такие места расположены на земельных участках в государственной собственности или на землях, государственная собственность на которые не разграничена, при условии, что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования (пункт 1 резолютивной части Постановления № 27-П).

2. Система обращения с отходами как многоуровневая система

Верховный Суд подчёркивает, что согласно позиции КС РФ система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии всех трёх уровней публичной власти (федеральной, региональной и муниципальной). Существующее правовое регулирование предусматривает обязанность собственника земельного участка обеспечить ликвидацию образованного на нём места несанкционированного размещения ТКО, однако чётко не распределяет между уровнями публичной власти полномочия по ликвидации несанкционированных свалок отходов, когда их собственник (разместившее их лицо) не установлен, а свалки обнаружены на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

3. Роль органов местного самоуправления в предотвращении образования свалок

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что органы местного самоуправления — как наиболее приближённые к источникам образования отходов органы публичной власти — в рамках предоставленных им полномочий по муниципальному земельному контролю (статья 72 Земельного кодекса РФ) имеют объективную возможность:

• Максимально оперативно, на начальном этапе формирования мест несанкционированного размещения ТКО, выявлять такие места
• Устанавливать лиц, в результате деятельности которых отходы образуются и размещаются на не предназначенных для этого территориях
• Предъявлять требования собственникам или пользователям земельных участков об освобождении их от несанкционированных свалок
• Обязаны устранять причины образования новых несанкционированных свалок путём своевременного создания мест (площадок) накопления ТКО, их рационального размещения, не допускать превышения лимитов размещения, организовывать общественные мероприятия по формированию экологической культуры

Верховный Суд РФ указывает, что суды первой и апелляционной инстанций не установили, осуществляли ли органы местного самоуправления эти полномочия, не выяснили причины образования свалок, их размеры, не проверили довод Министерства о том, что свалки образовались в результате поведения жителей при ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления возложенных законом обязанностей.

4. Материально-правовые основания распределения полномочий

Верховный Суд РФ указывает на следующие материально-правовые нормы:

• Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (статьи 10, 51): закрепляет право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и предусматривает, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований

• Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 14 части 1 статьи 15): к вопросам местного значения муниципального района относит участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО

• Федеральный закон № 131-ФЗ (пункт 18 части 1 статьи 14): к вопросам местного значения сельского поселения относит участие в организации деятельности по накоплению и транспортированию ТКО

• Федеральный закон № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (пункт 4 статьи 8): к полномочиям органов местного самоуправления относит создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО; определение схемы размещения таких мест; ведение реестра мест накопления; организацию экологического воспитания и формирование экологической культуры в области обращения с ТКО

• Земельный кодекс РФ (статья 42): собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв

• Земельный кодекс РФ (статья 72, пункт 1): органы местного самоуправления осуществляют муниципальный земельный контроль

5. Процессуальные требования: активная роль суда и определение обстоятельств

Верховный Суд РФ указывает на нарушение требований КАС РФ:

Статья 9 КАС РФ (законность и справедливость): обеспечиваются соблюдением положений об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих возникшие между сторонами отношения.

Часть 2 статьи 14 КАС РФ (активная роль суда): суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, создаёт условия и принимает предусмотренные процессуальным законом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

Часть 3 статьи 62 КАС РФ (определение обстоятельств): имеющие значение для правильного разрешения административного дела обстоятельства определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Верховный Суд РФ подчёркивает, что исходя из толкования КС РФ норм материального права, одним из обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения заявленных требований, является установление и правовая квалификация деятельности органов местного самоуправления по исполнению возложенных на них полномочий в области обращения с ТКО. Однако суды первой и апелляционной инстанций не устанавливали эти обстоятельства.

6. Конкретные нарушения процессуального закона

Суды не выяснили: - Причины образования свалок - Размеры свалок на момент принятия судебного акта - Осуществляли ли органы местного самоуправления полномочия по муниципальному земельному контролю (статья 72 ЗК РФ) - Какие правовые последствия возникают при включении свалок ТКО в республиканский кадастр отходов - Включены ли спорные свалки в кадастр - Какое финансирование выделялось в рамках государственной программы «Экология и природные ресурсы Республики Башкортостан» на ликвидацию свалок

7. Ошибочное применение регионального законодательства

Суды ссылались на Закон Республики Башкортостан от 2 ноября 2020 года № 319-3, согласно которому с 1 января 2021 года полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, передаются от органов местного самоуправления органам государственной власти Республики Башкортостан. Однако Верховный Суд РФ указывает, что эта региональная норма истолкована судами без учёта правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении № 27-П.

8. Компетенция Министерства земельных и имущественных отношений РБ

Верховный Суд РФ подчёркивает, что суды первой и апелляционной инстанций не учли, что к полномочиям Министерства земельных и имущественных отношений РБ решение вопроса о ликвидации несанкционированных свалок на территории муниципального образования не относится. Министерство осуществляет в пределах своей компетенции права собственника земельных ресурсов и государственного имущества Республики Башкортостан, но это не означает, что на него возлагается обязанность по ликвидации свалок, образованных в результате деятельности жителей муниципального образования.

9. Финансирование работ по ликвидации свалок

Верховный Суд РФ указывает, что суды не проверили довод Министерства о том, что работы по ликвидации несанкционированных свалок на территории Республики Башкортостан финансируются из бюджетов различных уровней, включая бюджеты муниципальных образований. Бюджетные полномочия главного распорядителя и получателя средств бюджета Республики Башкортостан на эти цели осуществляет Минэкологии РБ.

10. Государственный кадастр отходов

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона № 89-ФЗ, государственный кадастр отходов включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов. По данным республиканского кадастра отходов на территории Республики Башкортостан зарегистрировано 852 свалки ТКО. Суды не выяснили, какие правовые последствия возникают при включении свалок в кадастр и включены ли спорные свалки в кадастр.

11. Условия финансового обеспечения судебного решения

Верховный Суд РФ ссылается на пункт 2 резолютивной части Постановления КС РФ № 27-П, согласно которому впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

12. Оценка действий кассационного суда

Верховный Суд РФ указывает, что кассационный суд допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения оставил без правовой оценки, что является существенным нарушением процессуального закона.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Суды первой и апелляционной инстанций применили положения о распределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ (Постановление № 27-П от 30 мая 2023 года). Они исходили из того, что поскольку земельные участки находятся в государственной собственности, государственная собственность на которые не разграничена, то органы местного самоуправления не имеют обязанности по ликвидации свалок. Однако КС РФ признал такое толкование неконституционным в той мере, в какой оно служит основанием для возложения на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации за счёт местного бюджета, если не установлено, что возникновение свалок вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления.

2. Нарушение требований о всестороннем установлении фактических обстоятельств (ст. 14 КАС РФ)

Суды не выполнили требование части 2 статьи 14 КАС РФ о всестороннем и полном установлении всех фактических обстоятельств по административному делу. Конкретно:

• Не выяснили причины образования свалок
• Не установили размеры свалок на момент принятия судебного акта
• Не проверили, осуществляли ли органы местного самоуправления полномочия по муниципальному земельному контролю
• Не выяснили, вызвано ли образование свалок умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или его должностных лиц
• Не установили, какие правовые последствия возникают при включении свалок в государственный кадастр отходов
• Не выяснили, включены ли спорные свалки в кадастр
• Не проверили информацию о финансировании работ по ликвидации свалок из бюджетов различных уровней

3. Нарушение требований о определении обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела (ст. 62 КАС РФ)

Суды не определили обстоятельства, которые согласно толкованию КС РФ имеют значение для правильного разрешения дела: установление и правовая квалификация деятельности органов местного самоуправления по исполнению возложенных на них полномочий в области обращения с ТКО, включая: - Создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО - Определение схемы размещения таких мест - Ведение реестра мест накопления - Организацию экологического воспитания и формирование экологической культуры

4. Неправильное применение регионального законодательства

Суды ссылались на Закон Республики Башкортостан № 319-3 о передаче полномочий по предоставлению земельных участков от органов местного самоуправления органам государственной власти, но истолковали эту норму без учёта правовой позиции КС РФ, которая признала неконституционным возложение на органы местного самоуправления обязанности по ликвидации свалок за счёт местного бюджета в таких случаях.

5. Игнорирование компетенции органов государственной власти

Суды не учли, что к полномочи