ВС РФ отменил решение о софинансировании ликвидации свалок из федерального бюджета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-3-К8 от 9 июля 2025 года (УИД 55RS0037-01-2023-000306-31)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий В.Б. Хаменков (судья-докладчик), судьи Е.В. Горчакова и И.Д. Абакумова

Стороны: - Административный истец (первоначально): Прокурор Усть-Ишимского района Омской области, выступающий в интересах неопределённого круга лиц, в том числе несовершеннолетних - Административные ответчики: - Администрация Усть-Ишимского муниципального района Омской области (основной ответчик) - Министерство финансов Российской Федерации (соответчик) - Министерство финансов Омской области (соответчик) - Министерство природных ресурсов и экологии Омской области (соответчик) - Заинтересованное лицо: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации - Кассант: Министерство финансов Российской Федерации

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти); публично-правовой спор о возложении обязанности на органы власти различных уровней

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор Усть-Ишимского района обратился в суд с двумя административными исками о возложении обязанности на администрацию муниципального района ликвидировать места несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов (далее — ТКО): - свалка вблизи села Слободчики Слободческого сельского поселения (объём 822,4 куб. м); - свалка вблизи деревни Ильчебага Ярковского сельского поселения (объём 1970,4 куб. м).

Отходы содержали различные классы опасности (пластиковую тару, полиэтиленовую плёнку, стеклянные бутылки, резинотехнические изделия, гниющие отходы садоводческой продукции). Основание: прокуратурой 16 марта 2023 года внесено представление об устранении нарушений требований федерального законодательства об отходах; главой администрации оно рассмотрено 12 апреля 2023 года, но нарушения не устранены.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Прокурор: Требовал возложить на администрацию обязанность ликвидировать свалки, а также обеспечить софинансирование из федерального и региональных бюджетов.
• Администрация Усть-Ишимского района: Возражала, указывая на отсутствие собственника отходов, расположение свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью, недостаточность собственных средств.
• Минфин России, Минфин Омской области: Возражали против возложения на них обязанности по софинансированию, ссылаясь на бюджетное законодательство и отсутствие прямых полномочий финансовых органов.

Решение первой инстанции (Усть-Ишимский районный суд, 11 декабря 2023 года):

Требования прокурора удовлетворены частично: - Администрация Усть-Ишимского района обязана в срок не позднее 1 июня 2024 года принять меры по ликвидации несанкционированных свалок. - На Минфин России и Минфин Омской области возложена обязанность софинансирования в размере 95 % общих расходов из бюджетов Российской Федерации и Омской области. - На администрацию возложена обязанность софинансирования в размере 5 % общих расходов. - В удовлетворении требований к Минприроды Омской области отказано (указано на регулирующий, распорядительный и контрольный характер её функций).

Апелляционное определение (Омский областной суд, 27 марта 2024 года):

Решение суда по существу оставлено без изменения, но изменён порядок исполнения: - Администрация в течение трёх месяцев после вступления решения в законную силу направляет в Минфин России и Минфин Омской области документы о предстоящих расходах. - Затем в течение шести месяцев со дня поступления средств софинансирования администрация принимает меры по ликвидации свалок.

Кассационное определение (Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, 9 октября 2024 года):

Судебные акты нижестоящих судов признаны законными и оставлены без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Минфин России подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — защитой окружающей среды и здоровья граждан (в том числе несовершеннолетних) от негативного воздействия несанкционированных свалок ТКО;

2. Распределением полномочий и ответственности между тремя уровнями публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный) в сфере обращения с отходами, когда: - свалки расположены на землях с неразграниченной государственной собственностью; - собственник отходов не установлен; - федеральное законодательство не содержит чёткого определения полномочий органов власти по ликвидации таких свалок;

3. Бюджетным законодательством — вопросом о том, могут ли финансовые органы (Минфин России, Минфин Омской области) быть обязаны судом софинансировать мероприятия, если такое софинансирование не предусмотрено в бюджетном законодательстве и не включено в соответствующие государственные программы;

4. Принципом справедливости — вопросом о том, может ли муниципальное образование нести всю полноту ответственности за ликвидацию отходов, собственник которых не установлен, если возникновение свалки не вызвано его умышленными неправомерными действиями.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд возложить на финансовые органы (Минфин России и Минфин Омской области) обязанность по софинансированию ликвидации несанкционированных свалок ТКО без учёта бюджетного законодательства, государственных программ и наличия соответствующих бюджетных ассигнований?

2. Какова правовая природа полномочий органов местного самоуправления по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО на землях с неразграниченной государственной собственностью, и может ли на них возлагаться полная ответственность за такую ликвидацию?

3. Какие обстоятельства суд должен установить для квалификации действий (или бездействия) администрации муниципального района как умышленного неправомерного деяния, вызвавшего возникновение или продолжение функционирования несанкционированной свалки?

4. Должен ли суд проверить, осуществляла ли администрация муниципального района полномочия по земельному контролю и какие действия она предпринимала для минимизации риска возникновения несанкционированных свалок?

5. Какова роль региональных операторов в обращении с ТКО и должен ли суд выяснить, осуществляют ли они транспортирование отходов с территорий соответствующих сельских поселений?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что судебные акты нижестоящих судов основаны на неправильном применении норм материального права и вынесены в нарушение норм процессуального права в результате неверного установления обстоятельств дела. Суды не учли позицию Конституционного Суда РФ о распределении полномочий и ответственности между уровнями власти при ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью, не проанализировали бюджетное законодательство и государственные программы, не установили ключевые обстоятельства, влияющие на исход дела.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания: охрана окружающей среды и обращение с отходами

Верховный Суд РФ исходит из следующих норм материального права:

• Статья 10, пункт 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

• Пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»: определение твёрдых коммунальных отходов как отходов, образующихся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товаров, утративших потребительские свойства.

• Пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001: несанкционированные свалки — это территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов.

• Пункт 1 статьи 24⁶ Федерального закона «Об отходах производства и потребления»: сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой и территориальной схемой обращения с отходами.

• Часть 2 статьи 80' Федерального закона «Об охране окружающей среды»: выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда применительно к землям, собственность на которые не разграничена, осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Бюджетное законодательство и государственные программы

Верховный Суд РФ подробно анализирует бюджетное законодательство:

• Пункт 6 статьи 215¹ Бюджетного кодекса РФ: исполнение судебных актов, требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определённым судебным актом.

• Абзац сорок третий статьи 6 БК РФ: определение главного распорядителя бюджетных средств как органа государственной власти, имеющего право распределять бюджетные ассигнования между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств.

• Подпункт 3 пункта 3 статьи 158 БК РФ: главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам, в том числе по иным искам, по которым интересы Российской Федерации представляет орган, осуществляющий полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета.

Ключевой вывод: В период со дня принятия Федерального закона от 29 ноября 2018 года № 459-ФЗ и до вступления в силу Федерального закона от 30 ноября 2024 года № 419-ФЗ в ведомственной структуре расходов федерального бюджета главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на финансовое обеспечение государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды», в том числе мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология», являлось Минприроды России, а не Минфин России.

3. Государственные программы и стратегическое планирование

• Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: государственные программы разрабатываются для достижения национальных целей развития, приоритетов и целей социально-экономического развития.

• Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р: государственная программа «Охрана окружающей среды» рассчитана на 2012-2030 годы, ответственным исполнителем является Минприроды России.

• Паспорт федерального проекта «Чистая страна»: срок реализации — с 1 октября 2018 года по 31 декабря 2024 года.

Вывод Верховного Суда: Суды имели правовые основания для применения вышеуказанных норм федерального законодательства в целях правильного разрешения вопроса финансового обеспечения, однако не применили их.

4. Региональное законодательство об охране окружающей среды

• Государственная программа Омской области «Охрана окружающей среды Омской области» (утверждена постановлением Правительства Омской области от 15 октября 2013 года № 255-п, реализовалась до 31 декабря 2023 года): в приложении № 5.1 приведён порядок предоставления и распределения субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований.

• Новая государственная программа Омской области (утверждена постановлением Правительства Омской области от 28 октября 2023 года № 584-п, вступила в силу в январе 2024 года): в приложении № 16 приведён обновленный Порядок предоставления и распределения субсидий.

• Пункт 10 Порядка (в редакции постановления Правительства Омской области от 29 мая 2025 года № 268-п): субсидии местным бюджетам на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО предоставляются с соблюдением очередности, включающей места несанкционированного размещения ТКО, в отношении которых имеются неисполненные судебные решения.

Критическое замечание Верховного Суда: Суд первой инстанции не проанализировал указанные нормы регионального законодательства и не проверил возможность выделения средств софинансирования в рамках государственной программы Омской области.

5. Бюджетные источники финансирования

Верховный Суд РФ анализирует источники доходов бюджетов:

• Статья 41 БК РФ: налоговые доходы бюджетов включают федеральные, региональные и местные налоги и сборы.

• Пункт 3 статьи 41 БК РФ (абзац пятый): неналоговые доходы включают средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации), а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного публично-правовым образованиям.

• Статья 57 БК РФ: неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются, в том числе, за счет платы за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу 40 %) и платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (по нормативу 100 %).

Вывод: В случае невозможности выделения средств софинансирования в рамках государственной программы Омской области бюджетное законодательство не препятствует оценке судом размера зачисленных и оставшихся в бюджете Омской области платежей за негативное воздействие на окружающую среду и платежей по искам о возмещении вреда, и, как следствие, рассмотрению вопроса финансового обеспечения мероприятий по ликвидации свалок за счет средств регионального бюджета.

6. Позиция Конституционного Суда РФ о распределении полномочий

Верховный Суд РФ опирается на постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П, в котором КС РФ сформулировал следующие правовые позиции:

Пункты 3, 5 и 8 постановления: - Система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии всех трёх уровней публичной власти. - Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО на земельных участках, расположенных в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности. - На органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких мест на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

Ключевая позиция КС РФ:

«Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.»

Условия возложения ответственности на органы местного самоуправления:

Согласно постановлениям КС РФ от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П, возложение такой ответственности возможно только при: - наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации мест размещения отходов на таких землях, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или её субъектов в финансовом обеспечении, либо - наличии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

Временное решение КС РФ (постановление от 30 мая 2023 года № 27-П):

Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО при условии, что: - орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором; - такие места находятся в границах муниципального образования на землях с неразграниченной государственной собственностью; - в судебном решении должно быть указано на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Право на возмещение расходов:

Органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счёт бюджетов муниципальных образований соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации в равных долях, если: - такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях с неразграниченной государственной собственностью; - не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица.

7. Процессуальные нормы КАС РФ и активная роль суда

Статья 328 КАС РФ (основания для отмены судебных актов в кассационном порядке):

Основаниями для отмены или изменения судебных актов являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда):

Хотя прямо не цитируется в определении, Верховный Суд РФ применяет принцип активной роли суда, требуя от судов первой инстанции и апелляции установления всех юридически значимых обстоятельств дела, включая: - срок функционирования несанкционированных свалок; - обращение администрации в Минприроды Омской области с заявкой на участие в отборе муниципальных образований для предоставления субсидии; - предоставление соответствующей субсидии; - осуществление администрацией полномочий по земельному контролю; - действия администрации по минимизации риска возникновения свалок; - виды образовавшихся отходов в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов; - выявление и оценка накопленного вреда окружающей среде органами государственной власти Омской области; - осуществление региональным оператором транспортирования отходов с территорий соответствующих сельских поселений.

8. Специальные правила доказывания и установления обстоятельств

Верховный Суд РФ указывает на необходимость установления следующих обстоятельств:

Для квалификации действий администрации как умышленного неправомерного деяния: - Осуществляла ли администрация полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 72 Земельного кодекса РФ, в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле в границах Усть-Ишимского муниципального района (утверждено решением Совета от 26 ноября 2021 года № 122). - Какие действия администрацией предпринимались для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов.

Для определения роли региональных операторов: - Осуществляет ли региональный оператор транспортирование отходов с территорий Ярковского и Слободческого сельских поселений. - В каком порядке осуществляется деятельность по обращению с отходами в этих поселениях.

Для классификации отходов: - Виды образовавшихся в границах несанкционированных свалок отходов в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (утверждён приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 года № 242).

Для определения статуса накопленного вреда: - Осуществлял ли уполномоченный орган государственной власти Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде и здоровью человека.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Ошибка судов первой инстанции и апелляции:

Суды исходили из того, что несанкционированные свалки расположены на землях, собственность на которые не разграничена, собственник отходов не установлен, администрацией достаточных мер к их ликвидации не принято, и на этом основании возложили на администрацию обязанность по ликвидации и софинансированию.

Критика Верховного Суда:

Суды не учли позицию Конституционного Суда РФ о том, что органы местного самоуправления не могут нести всю полноту ответственности за ликвидацию свалок, собственник которых не установлен, если не установлено, что возникновение свалки вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления. Суды не проанализировали, осуществляла ли администрация полномочия по земельному контролю и какие действия она предпринимала для минимизации риска возникновения свалок.

2. Нарушение норм бюджетного законодательства

Ошибка судов:

Суды возложили на Минфин России и Минфин Омской области обязанность по софинансированию в размере 95 % расходов, не учитывая: - пункт 6 статьи 215¹ БК РФ о том, что исполнение судебных актов, требующих выделения бюджетных ассигнований, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом о бюджете; - что главным распорядителем бюджетных ассигнований на ликвидацию несанкционированных свалок в рамках государственной программы «Охрана окружающей среды