ВС РФ: органы власти должны софинансировать ликвидацию свалок на госземлях без умышленных действий муниципалитета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 10-КАД25-3-К6 от 27 августа 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец (истец по кассации): Администрация Юрьянского района Кировской области (орган местного самоуправления) - Административные ответчики: - Администрация Юрьянского района Кировской области - Министерство охраны окружающей среды Кировской области - Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации - Министерство имущественных отношений Кировской области - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (в лице Межрегионального территориального управления в Удмуртской Республике и Кировской области) - Министерство финансов Российской Федерации (в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области) - Министерство финансов Кировской области - Истец в первой инстанции: Прокурор Юрьянского района Кировской области (в защиту прав и интересов неопределённого круга лиц)

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти; публичный интерес в области охраны окружающей среды и земель (гл. 25 КАС РФ — дела, рассматриваемые в порядке, предусмотренном для дел о защите публичных интересов)

Номер дела: 2а-141/2024

Судебная история: - Решение Юрьянского районного суда Кировской области: 12 августа 2024 года - Апелляционное определение Кировского областного суда: 29 октября 2024 года - Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции: 18 февраля 2025 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор Юрьянского района обратился в суд с административным иском в защиту прав и интересов неопределённого круга лиц о возложении обязанности на администрацию Юрьянского района и иные органы публичной власти ликвидировать несанкционированную свалку твёрдых коммунальных отходов (ТКО) и строительного мусора, расположенную на земельном участке с кадастровым номером 43:38:260352:726 в границах Юрьянского района Кировской области.

Конкретные требования истца: 1. Возложить на администрацию обязанность в течение одного месяца составить сметный расчёт на ликвидацию свалки 2. Возложить на администрацию обязанность в течение шести месяцев провести работы по ликвидации свалки площадью 1748 кв. м объёмом 1570 куб. м 3. Возложить на администрацию, министерство охраны окружающей среды Кировской области, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, министерство имущественных отношений Кировской области, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Министерство финансов РФ и министерство финансов Кировской области обязанность в течение четырёх месяцев обеспечить финансирование работ в равных долях

Фактические обстоятельства

• Земельный участок относится к категории земель специального назначения (для размещения полигона ТБО), государственная собственность на него не разграничена
• ООО «Полигон» арендовало участок по договору от 27 февраля 2012 года на 10 лет для складирования ТБО
• Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 10 марта 2022 года полигон исключён из государственного реестра объектов размещения отходов
• По соглашению от 31 марта 2022 года договор аренды расторгнут; арендатор выполнил работы по устройству окончательного слоя изоляции отходов
• 2 декабря 2022 года администрацией проведено обследование и выявлено размещение строительного мусора
• Прокурор вынес представление от 16 февраля 2023 года об устранении нарушений экологического законодательства
• Администрация представление не исполнила
• МВД в письме от 6 апреля 2023 года сообщило о невозможности установить лицо, разместившее отходы
• 14 ноября 2023 года государственный инспектор подтвердил наличие ТКО и строительных отходов на площади 144 кв. м и 18 кв. м объёмом 145 куб. м и 5 куб. м
• 15 мая 2024 года при повторном обследовании выявлено увеличение объёмов: площадь 1748 кв. м, объём 1570 куб. м

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция прокурора (истца): Администрация незаконно бездействует, не ликвидирует свалку, что нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду. Требуется возложить обязанность на администрацию и органы государственной власти (федеральные и региональные) софинансировать ликвидацию в равных долях.

Позиция администрации и иных ответчиков: Не отражена в определении СКАД, но из контекста следует, что администрация оспаривала возложение на неё полной ответственности и требование софинансирования от федеральных и региональных органов.

Решение Юрьянского районного суда (12 августа 2024 года)

Иск удовлетворён частично:

1. На администрацию возложена обязанность: - Организовать составление сметного расчёта в течение одного месяца - Организовать проведение работ по ликвидации в течение шести месяцев

2. На министерство охраны окружающей среды Кировской области и Министерство природных ресурсов и экологии РФ возложена обязанность обеспечить финансирование в равных долях по 40 % каждый за счёт средств субъекта РФ и федерального бюджета соответственно

3. На администрацию возложена обязанность обеспечить финансирование в размере 20 % расходов

4. В удовлетворении требований к министерству имущественных отношений Кировской области, Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, Министерству финансов РФ и министерству финансов Кировской области отказано

Правовое обоснование суда первой инстанции: - Суд установил отсутствие доказательств того, что размещение отходов является следствием умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления - Суд проанализировал полномочия органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды - Суд ссылался на правовую позицию Конституционного Суда РФ (постановление от 30 мая 2023 года № 27-П) - Суд пришёл к выводу, что органы государственной власти обязаны принять участие в софинансировании

Апелляционное определение Кировского областного суда (29 октября 2024 года)

Решение отменено в части возложения обязанности на администрацию составить смету и на органы государственной власти обеспечить финансирование. Принято новое решение об отказе в удовлетворении этих требований.

В остальной части решение оставлено без изменения (т.е. обязанность администрации ликвидировать свалку сохранена).

Правовое обоснование апелляционного суда: - Суд признал правильным обязанность администрации ликвидировать свалку - Суд не согласился с указанием на необходимость составления сметы как самостоятельного действия (входит в процедуру ликвидации) - Суд пришёл к выводу об отсутствии незаконного бездействия министерства охраны окружающей среды Кировской области и Министерства природных ресурсов и экологии РФ - Суд не учёл правовые позиции КС РФ

Кассационное определение Шестого кассационного суда (18 февраля 2025 года)

Апелляционное определение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба администрации в ВС РФ

Администрация не оспаривает обязанность ликвидировать свалку при наличии финансирования, но ставит вопрос об отмене судебных актов и определении объёма софинансирования за счёт федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичными интересами и распределением ответственности

Центральная проблема дела — распределение ответственности и финансового бремени между органами местного самоуправления и органами государственной власти (федеральными и региональными) при ликвидации несанкционированных свалок отходов на земельных участках, находящихся в границах муниципального образования, но при этом не находящихся в собственности муниципального образования (государственная собственность не разграничена).

Материально-правовой аспект

1. Право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)

2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обращения с ТКО (п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)

3. Обязанности собственников и пользователей земельных участков по защите земель от загрязнения отходами (ст. 13, 42 Земельного кодекса РФ)

4. Определение собственника отходов — согласно ГОСТ 30772-2001, если производящее отходы лицо не установлено, собственником отходов признаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица или ИП, ответственные за территории, на которых отходы находятся

Процессуальный аспект

1. Активная роль суда (ст. 14 КАС РФ) — суд обязан по собственной инициативе истребовать доказательства для всестороннего установления фактических обстоятельств

2. Оценка доказательств (ст. 84 КАС РФ) — суд должен отразить в решении мотивы, по которым одни доказательства приняты, а другие отвергнуты

3. Мотивированность судебного решения (ст. 311 КАС РФ) — апелляционный суд должен указать мотивы, по которым не согласен с выводами суда первой инстанции

4. Полнота и ясность резолютивной части (постановление Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 года № 23) — решение должно содержать исчерпывающие выводы, четко сформулировать, кто какие конкретные действия должен произвести

Конституционно-правовой аспект

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П установило, что: - Система обращения с отходами построена на взаимодействии всех трёх уровней публичной власти - Правовое регулирование не определяет чётко принадлежность и объём полномочий по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена - Органы местного самоуправления не могут нести всю полноту ответственности, если не установлено, что возникновение свалки вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Должны ли органы государственной власти (федеральные и региональные) участвовать в финансировании ликвидации несанкционированной свалки отходов на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, если не установлено умышленное неправомерное действие органа местного самоуправления?

2. Какие юридически значимые обстоятельства должны быть установлены судом при рассмотрении дела о ликвидации несанкционированной свалки отходов для правильного разрешения вопроса финансового обеспечения?

3. Нарушили ли суды апелляционной и кассационной инстанций нормы материального и процессуального права, не учитывая правовые позиции Конституционного Суда РФ и не проверяя наличие умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления?

4. Должны ли суды при новом рассмотрении дела проанализировать региональное законодательство о программах ликвидации свалок и возможности выделения софинансирования в рамках этих программ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что суды апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, не учитывая обязательные правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в постановлении № 27-П. Единственным основанием для освобождения федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ от участия в финансировании является установление умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления, которые повлекли возникновение или продолжение функционирования свалки. Суды не проверили это обстоятельство и не установили наличие региональных программ софинансирования, что является юридически значимым для разрешения дела.

B. Развёрнутое обоснование

1. Обязательность правовых позиций Конституционного Суда РФ

Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», решения КС РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Вывод СКАД: Суды апелляционной и кассационной инстанций нарушили эту норму, не учитывая правовые позиции КС РФ из постановления № 27-П.

2. Правовые позиции Конституционного Суда РФ (постановление № 27-П)

СКАД выделила следующие ключевые позиции КС РФ:

Пункты 3.2, 5 и 8 постановления № 27-П: - Система обращения с отходами построена на взаимодействии и участии всех трёх уровней публичной власти - Имеющееся правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО на земельных участках, расположенных в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности - На органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких мест на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена

Абзац четвёртый пункта 1 резолютивной части постановления № 27-П: - Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО, собственник которых не установлен, если такие места обнаружены на земельных участках в государственной собственности - Единственное исключение: если установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования

Абзац пятый пункта 1 резолютивной части постановления № 27-П: - Наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности - Возложение такой ответственности возможно только при наличии: - Прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации мест размещения отходов на таких землях, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия РФ или её субъектов в финансовом обеспечении, либо - Закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов

Абзац шестой пункта 1 резолютивной части постановления № 27-П: - Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО, если: - Орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором - Такие места находятся в границах муниципального образования на землях, государственная собственность на которые не разграничена - В судебном решении должно быть указано на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование

Абзац седьмой пункта 1 резолютивной части постановления № 27-П: - Органы местного самоуправления, полностью исполнившие судебные решения за счёт собственных бюджетов, имеют право на возмещение части расходов из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (в равных долях), если: - Такие места находятся на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена - Не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица

3. Материальное право: охрана окружающей среды и земель

Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: - Пункт 1 статьи 11: каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: - Пункт 14 части 1 статьи 15: к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов

Земельный кодекс РФ: - Охрана земель определяется как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса (ст. 13) - Пункт 1, подпункт 2 пункта 2 статьи 13: обязанность собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов проводить мероприятия по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления - Абзацы четвёртый и восьмой статьи 42: собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв

ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения»: - Пункт 4.13: несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов - Примечание к пункту 7.8: собственниками отходов являются органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, юридические лица или ИП, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся, если не установлено лицо, производящее отходы

4. Процессуальное право: активная роль суда и оценка доказательств

Статья 9 КАС РФ: - Законность и справедливость при рассмотрении административных дел обеспечиваются соблюдением положений законодательства об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий

Статья 14 КАС РФ (активная роль суда): - Пункт 7 статьи 6: достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда - Часть 2 статьи 14: суд принимает предусмотренные процессуальным законом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела - Часть 1 статьи 63: суд истребует доказательства по собственной инициативе

Статья 84 КАС РФ (оценка доказательств): - Часть 3: суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности - Часть 8: результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своём решении, привести мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве обоснования выводов суда, а другие доказательства отвергнуты

Статья 311 КАС РФ (апелляционное производство): - Пункт 6 части 2: апелляционный суд должен указать мотивы, по которым не согласен с выводами суда первой инстанции

5. Ошибки судов апелляционной и кассационной инстанций

Нарушение активной роли суда: - Суд апелляционной инстанции не проверял наличие умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления - В апелляционном определении отсутствуют какие-либо доказательства совершения такими действиями - Суды не истребовали доказательства по собственной инициативе

Нарушение мотивированности решения: - В нарушение пункта 6 части 2 статьи 311 КАС РФ судебная коллегия Кировского областного суда не указала мотивы, по которым не согласилась с выводом суда первой инстанции об отсутствии умышленных неправомерных действий

Преждевременность вывода: - Вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии обязанности федеральных органов власти и органов власти субъекта РФ участвовать в финансировании является преждевременным, так как основан на неполно установленных и непроверенных юридически значимых обстоятельствах

Неполнота установления фактических обстоятельств: - Суды не учли, что на территории Кировской области действует Региональная программа в области обращения с отходами на 2019-2029 годы (утверждена постановлением Правительства Кировской области от 6 декабря 2019 года № 621-П) - Программа предусматривает ликвидацию свалок бытовых отходов, не отвечающих требованиям природоохранного законодательства, и предоставление субсидии местным бюджетам из областного бюджета на софинансирование - Постановлением Правительства Кировской области от 15 декабря 2023 года № 666-П утверждена государственная программа «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов», приложение № 3 которой устанавливает порядок предоставления субсидий местным бюджетам на ликвидацию свалок бытовых отходов

Юридическая значимость установления факта предоставления субсидии: - Установление факта предоставления бюджету Юрьянского района субсидии на ликвидацию свалки является юридически значимым обстоятельством для правильного разрешения вопроса финансового обеспечения мероприятий и влияет на исход дела - Для установления этого обстоятельства требовалось определить срок функционирования несанкционированной свалки отходов и выяснить, предоставлялась ли администрации субсидия на её ликвидацию