ВС отменил решение о ликвидации свалок без софинансирования из федбюджета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 47-КАД25-3-К6 от 18 июня 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Кузьмичева С.И., судьи Переверзевой И.Н. (судья-докладчик) и Николаевой О.В.

Стороны: - Административный истец: Гайский межрайонный прокурор (в защиту неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: администрация Райского муниципального округа Оренбургской области; муниципальное казённое учреждение «Управление сельскими территориями Гайского городского округа»; отдел жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации округа; ООО «Табынское»; Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти) — признание незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по устранению несанкционированных свалок твёрдых коммунальных отходов

Исходное дело: № 2а-977/2023 (Райский городской суд Оренбургской области)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Гайским межрайонным прокурором подано административное исковое заявление о признании незаконным бездействия администрации Райского муниципального округа, выразившегося в непринятии мер по устранению несанкционированных свалок твёрдых коммунальных отходов (ТКО), расположенных на земельных участках вблизи с. Камейкино и п. Репино площадью 1000 кв. м и 700 кв. м соответственно. Свалки обнаружены в результате проверки, проведённой 27 апреля 2023 года Гайской межрайонной прокуратурой. По мнению прокурора, размещение свалок ТКО находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения администрацией округа полномочий в сфере обращения с отходами. Требования включали: признание бездействия незаконным, обязание ликвидировать свалки, возложение на Минприроды Оренбургской области обязанности софинансировать мероприятия в размере 98 % расходов.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Прокурор: Администрация округа ненадлежащим образом исполняет полномочия в сфере обращения с отходами; свалки возникли в результате жизнедеятельности населения и требуют ликвидации; необходимо софинансирование из областного бюджета.
• Администрация округа: Свалки частично располагаются на земельном участке, предоставленном в аренду ООО «Табынское» (с ноября 2015 года); на момент заключения договора аренды свалки уже существовали; администрация не виновата в возникновении и продолжении функционирования свалок.

Решение первой инстанции (Райский городской суд, 4 декабря 2023 года):

Требования прокурора удовлетворены частично: - На администрацию округа возложена обязанность ликвидировать свалки ТКО в срок до 31 декабря 2025 года - На Минприроды Оренбургской области возложена обязанность софинансировать мероприятия в размере 98 % общего объёма расходов - В остальной части требования отклонены

Апелляционное определение (Оренбургский областной суд, 19 июня 2024 года):

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции по существу, но отменил решение в части софинансирования. Указано, что администрация округа не обращалась в Минприроды Оренбургской области с заявкой на участие в конкурсном отборе для получения субсидии, поэтому отсутствуют основания для признания бездействия Минприроды незаконным. Изменён срок исполнения с 31 декабря 2025 года на 31 декабря 2026 года.

Кассационное определение (Шестой кассационный суд общей юрисдикции, 26 ноября 2024 года):

Судебные акты нижестоящих судов оставлены без изменения.

Обращение в ВС РФ:

Администрация округа подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить принятые судебные акты и принять по делу новое решение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами и правами граждан:

1. Право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») против необходимости справедливого распределения бремени ликвидации несанкционированных свалок между уровнями публичной власти.

2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению отходами на территориях с неразграниченной государственной собственностью против отсутствия чёткого законодательного определения объёма этих полномочий и источников финансирования.

3. Бюджетные ограничения муниципальных образований против необходимости обеспечения экологической безопасности.

4. Толкование материального права: Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью.

5. Процессуальные вопросы: Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ), активная роль суда в выяснении обстоятельств (ст. 14 КАС РФ), надлежащее привлечение соответчиков, уточнение предмета доказывания.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли администрация муниципального образования нести полную ответственность за ликвидацию несанкционированных свалок ТКО, расположенных на земельных участках с неразграниченной государственной собственностью, без участия федеральных и региональных органов власти в финансировании?

2. Надлежащим ли образом суды выяснили юридически значимые обстоятельства, в частности: вину администрации в возникновении свалок, исполнение ООО «Табынское» обязанностей по охране арендованного участка, наличие достаточного количества мест накопления ТКО, предпринятые администрацией меры по минимизации риска несанкционированного размещения отходов?

3. Надлежащим ли образом определены надлежащие ответчики, в частности, должны ли быть привлечены Минприроды России и финансовые органы (Минфин России, Минфин Оренбургской области)?

4. Соответствуют ли судебные акты позициям Конституционного Суда Российской Федерации относительно распределения ответственности за ликвидацию несанкционированных свалок между уровнями публичной власти?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации пришёл к выводу, что судами при рассмотрении дела допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды не учли позицию Конституционного Суда Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не могут нести всю полноту ответственности за ликвидацию несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью без участия федеральных и региональных органов в финансировании. Кроме того, суды не выяснили юридически значимые обстоятельства и не привлекли надлежащих ответчиков.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Право на благоприятную окружающую среду и обращение с отходами

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определяет твёрдые коммунальные отходы как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие потребительские свойства. К ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях.

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения»).

1.2. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации о распределении ответственности

Конституционный Суд Российской Федерации в пунктах 3.2, 5 и 8 постановления от 30 мая 2023 года № 27-П указал следующее:

• Система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии всех трёх уровней публичной власти.
• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, обнаруженных на земельных участках, расположенных в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности.
• На органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких мест, обнаруженных на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
• Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО, собственник которых не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица.

КС РФ разъяснил, что наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель с неразграниченной государственной собственностью и возложение на них обязанности действовать от имени собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях мест несанкционированного размещения ТКО.

В силу правовых позиций КС РФ (постановления от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П), возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии: - прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или её субъектов в финансовом обеспечении, либо - закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

1.3. Переходное положение КС РФ о судебных решениях

КС РФ в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П разъяснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на землях с неразграниченной государственной собственностью.

Критически важно: В таком судебном решении должно быть указано на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Органы местного самоуправления, полностью исполнившие судебные решения за счёт бюджетов муниципальных образований, имеют право на возмещение части расходов из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица.

1.4. Охрана земель и обязанности арендаторов

Подпункт 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации возлагает на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

Согласно пунктам 5.4.1, 5.4.5 и 5.4.6 договора аренды от 9 ноября 2015 года № 55/15, ООО «Табынское» обязано использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешённым использованием, немедленно извещать администрацию округа о событиях, нанёсших или грозящих нанести вред участку или близлежащим участкам, а также не допускать действий, приводящих к ухудшению экологической обстановки.

1.5. Бюджетное законодательство и распределение ответственности

Согласно пункту 6 статьи 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исполнение судебных актов, требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определённым судебным актом.

Пункт 4 статьи 21 БК РФ устанавливает, что перечень разделов, подразделов, целевых статей, групп видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджета законом (решением) о бюджете либо сводной бюджетной росписью.

Ведомственная структура расходов бюджета — это распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов (абзац сорок девятый статьи 6 БК РФ).

Главный распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти (государственный орган), указанный в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств (абзац сорок третий статьи 6 БК РФ).

1.6. Федеральное финансирование программ по ликвидации свалок

Согласно ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов (приложение № 12 к Федеральному закону от 15 декабря 2022 года № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов»), главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология» и на реализацию государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды», является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

1.7. Национальные проекты и государственные программы

Согласно пунктам 1–3 статьи 27¹ Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», национальные проекты определяются Президентом Российской Федерации и разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения национальных целей развития. Национальные проекты включают в себя федеральные проекты, являющиеся структурными элементами государственных программ Российской Федерации.

Государственные программы Российской Федерации разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения национальных целей развития, приоритетов и целей социально-экономического развития (пункты 1–4 статьи 28 того же Закона).

Паспортом федерального проекта «Чистая страна» установлен срок окончания его реализации — 31 декабря 2024 года.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года № 1950-р срок реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» установлен с 2012 по 2030 год. Ответственным исполнителем является Минприроды России.

1.8. Региональное софинансирование

Постановлением Правительства Оренбургской области от 25 декабря 2018 года № 892-пп утверждена государственная программа Оренбургской области «Охрана окружающей среды Оренбургской области», в приложении № 4 к которой приведены Правила предоставления и распределения субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование расходов по ликвидации несанкционированных свалок.

Согласно пункту 1 Правил, субсидия предоставляется бюджетам муниципальных образований из областного бюджета, при этом источником финансового обеспечения являются в том числе средства федерального бюджета.

Главным распорядителем средств областного бюджета, до которого доведены бюджетные ассигнования на предоставление субсидии, является Минприроды Оренбургской области (пункт 2 Правил).

Отбор муниципальных образований для предоставления субсидии осуществляется Минприроды Оренбургской области ежегодно по результатам конкурса в пределах объёма бюджетных ассигнований, определённого на цели предоставления субсидии, исходя из предельного объёма, доведённого Минфином Оренбургской области (пункт 4 Правил).

Вывод СКАД: Главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных из федерального бюджета на реализацию государственной программы «Охрана окружающей среды», является Минприроды России, а получателем соответствующих доведённых бюджетных средств — Минприроды Оренбургской области. Следовательно, у судов отсутствовали основания для отказа в удовлетворении административного иска, предъявленного к Минприроды Оренбургской области, и имелись основания для привлечения к участию в деле в качестве соответчика Минприроды России.

1.9. Обязанности главного распорядителя бюджетных средств

Согласно статье 158 БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утверждёнными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (пункт 1), ведёт реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утверждённых ему лимитов (пункт 3).

2. Процессуальные нарушения

2.1. Активная роль суда и уточнение предмета доказывания

Согласно пункту 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2024 года № 41 «О подготовке административного дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции», суд опрашивает административного истца и ответчика по существу заявленных требований и возражений для уточнения предмета доказывания и определения круга доказательств, которые необходимо истребовать или представить сторонам.

Пункт 1 части 2 статьи 135 КАС РФ предусматривает, что административный ответчик вправе поставить вопрос об уточнении требований административного истца и фактических оснований этих требований.

Нарушение: Располагая информацией о том, что общая площадь свалок ТКО в границах округа составляет 55 000 кв. м, суды не предложили прокурору уточнить административные требования и рассмотрели иск только в части свалок площадью 1000 и 700 кв. м. Это нарушило активную роль суда в выяснении обстоятельств.

2.2. Выяснение юридически значимых обстоятельств

Суды не выяснили следующие обстоятельства:

• По чьей вине образовались свалки ТКО — это критически важно для применения позиции КС РФ о том, что ответственность может быть возложена на муниципальное образование только если не установлено, что возникновение вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления.

• Исполнялись ли ООО «Табынское» обязанности по охране предоставленного на праве аренды земельного участка — согласно Земельному кодексу РФ и договору аренды, арендатор обязан проводить мероприятия по защите земель от загрязнения отходами.

• Уведомляло ли ООО «Табынское» администрацию округа об имеющихся на арендованных землях несанкционированных свалках — договор аренды предусматривает обязанность немедленного уведомления.

• Осуществляла ли администрация округа полномочия по муниципальному земельному контролю в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования Гайский городской округ (утверждено решением Совета депутатов от 1 октября 2021 года № 84).

• Были ли созданы администрацией места (площадки) накопления ТКО в достаточном для населения количестве — это важно для оценки того, способствовала ли администрация минимизации риска возникновения несанкционированных свалок.

• Какие действия предпринимались администрацией для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов.

2.3. Надлежащность ответчиков и привлечение финансовых органов

Суды не привлекли в качестве соответчиков: - Минприроды России — главного распорядителя федеральных бюджетных ассигнований на ликвидацию свалок - Минфин России — органа, осуществляющего утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств (абзац восемнадцатый статьи 165 БК РФ) - Минфин Оренбургской области — органа, составляющего сводную бюджетную роспись областного бюджета и доводящего показатели до главных распорядителей (пункт 1.2 Положения о министерстве финансов Оренбургской области, утверждённого указом Губернатора от 11 августа 2014 года № 506-ук)

Вывод СКАД: С учётом норм бюджетного законодательства судам в целях разрешения вопроса о финансовом обеспечении мероприятий по ликвидации свалок ТКО следовало проверить достаточность доведённых финансовыми органами лимитов бюджетных обязательств до главного распорядителя и получателя бюджетных средств, привлечь к участию в деле финансовые органы.

2.4. Требования к судебному решению

Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ, судебное решение должно быть законным и обоснованным.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъяснил: - Судебный акт является законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими