ВС отменил решения о софинансировании ликвидации свалки из федерального бюджета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 51-КАД24-7-К8 от 28 мая 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Нефедов О.Н., судьи Горчакова Е.В. и Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Прокурор Угловского района Алтайского края, действующий в защиту неопределённого круга лиц - Административные ответчики: - Администрация Угловского района Алтайского края (основной ответчик) - Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) - Министерство финансов Алтайского края (Минфин Алтайского края) - Правительство Алтайского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий, в том числе бездействия органов публичной власти)

Исходное дело: Административное дело № 2а-315/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор Угловского района Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации Угловского района, выразившегося в непринятии мер по устранению несанкционированной свалки твердых коммунальных отходов (ТКО), расположенной на земельном участке без кадастрового номера в границах муниципального образования Угловский сельсовет, на котором государственная собственность не разграничена. Площадь свалки составляла 77 000 кв. м.

Требование: возложить на администрацию обязанность ликвидировать свалку путём сбора и вывоза отходов на полигон.

Процессуальная история

Первая инстанция (Угловский районный суд, 28 декабря 2023 года): - Решением суда требования прокурора удовлетворены в отношении администрации Угловского района - Признано незаконным бездействие администрации по ликвидации свалки ТКО - На администрацию возложена обязанность ликвидировать свалку в течение 12 месяцев со дня вступления решения в законную силу - В удовлетворении требований к Минфину России, Правительству Алтайского края и Минфину Алтайского края отказано (признаны ненадлежащими ответчиками)

Апелляционная инстанция (Алтайский краевой суд, 19 июня 2024 года): - Апелляционное определение изменило решение в части финансового обеспечения - Возложила обязанность профинансировать мероприятия по ликвидации свалки на администрацию Угловского района, Минфин России и Минфин Алтайского края в равных долях - Остальная часть решения оставлена без изменения

Кассационная инстанция (Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, 9 октября 2024 года): - Кассационным определением судебные акты нижестоящих судов признаны законными

Верховный Суд РФ (28 мая 2025 года): - Минфин России и Минфин Алтайского края подали кассационные жалобы с просьбой исключить из резолютивной части обязанность по софинансированию - СКАД ВС РФ отменила все три судебных акта и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами:

1. Защита окружающей среды и здоровья населения — право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 11 ФЗ № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»)

2. Распределение ответственности между уровнями публичной власти — вопрос о том, на какой уровень власти (муниципальный, региональный, федеральный) должна быть возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью

3. Бюджетное законодательство и принцип самостоятельности бюджетов — вопрос о том, могут ли финансовые органы (Минфин России и Минфин Алтайского края) быть привлечены в качестве административных ответчиков и обязаны ли они софинансировать ликвидацию свалок

4. Процессуальные нарушения — суды не исследовали ключевые обстоятельства, необходимые для правильного разрешения дела (наличие соглашений о предоставлении субсидий, достаточность лимитов бюджетных обязательств, вину администрации в образовании свалки)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Могут ли Минфин России и Минфин Алтайского края быть привлечены в качестве административных ответчиков по делам о ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью?

2. Какова роль главного распорядителя бюджетных средств (Минприроды России и Минприроды Алтайского края) в финансировании ликвидации несанкционированных свалок в соответствии с бюджетным законодательством?

3. Какие обстоятельства должны быть установлены судом для правильного разрешения спора о распределении финансовой ответственности между муниципальным образованием, субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией?

4. Какие процессуальные требования должны соблюдаться судом при рассмотрении дел о ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что судами допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды неверно применили нормы бюджетного законодательства, не исследовали юридически значимые обстоятельства, необходимые для правильного разрешения спора, и не учли правовые позиции Конституционного Суда РФ о распределении ответственности между уровнями публичной власти при ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Право на благоприятную окружающую среду и обязанности по охране земель

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Статьёй 42 Земельного кодекса РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

1.2. Определение твёрдых коммунальных отходов и несанкционированных свалок

В соответствии с абзацем двадцать первым пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» твёрдые коммунальные отходы — это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства.

Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов (пункт 4.13 ГОСТ 30772-2001, введённого постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст).

1.3. Бюджетное законодательство и принцип самостоятельности бюджетов

Статьёй 31 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов, в соответствии с которым органы государственной власти и органы местного самоуправления предоставляют средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами, исключительно в форме межбюджетных трансфертов.

Под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету (статья 6 БК РФ).

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов (статья 129 БК РФ).

Критическое значение: Межбюджетные трансферты предоставляются в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведённых главному распорядителю бюджетных средств в установленном законом порядке.

1.4. Главные распорядители бюджетных средств

Согласно ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2023 год и плановый период 2024–2025 годов (приложение № 12 к ФЗ от 15 декабря 2022 года № 466-ФЗ), главным распорядителем бюджетных средств, выделенных на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

Аналогично, главным распорядителем бюджетных средств, направляемых на предоставление субсидий из краевого бюджета, является Минприроды Алтайского края.

Вывод СКАД: Судам следовало рассмотреть вопрос о возможности привлечения Минприроды России и Минприроды Алтайского края в качестве административных ответчиков, а не заинтересованных лиц.

1.5. Роль финансовых органов

Согласно абзацу восемнадцатому статьи 165 БК РФ, утверждение (изменение), доведение (отзыв) лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета отнесены к бюджетным полномочиям Минфина России.

Важное уточнение: В правоприменительной практике имеются случаи, когда исчерпание доведённых лимитов бюджетных обязательств служит основанием для отказа в предоставлении денежных средств в форме межбюджетных трансфертов (постановление КС РФ от 16 июля 2018 года № 32-П).

Поэтому привлечение Минфина России и Минфина Алтайского края в качестве административных ответчиков не лишено правовых оснований, но только в случае, если достаточность лимитов бюджетных обязательств не гарантирована.

Критическое замечание СКАД: Судами факт достаточности доведённых финансовым органом лимитов бюджетных обязательств не устанавливался.

1.6. Государственные программы и субсидии

Согласно пункту 4 статьи 179 БК РФ, государственными программами РФ может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на реализацию государственных программ субъектов РФ, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам РФ. Порядки предоставления и распределения указанных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета на ликвидацию несанкционированных свалок приведены в приложении № 6 к государственной программе РФ «Охрана окружающей среды» (постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 326).

В соответствии с пункт 6 Правил: субсидия предоставляется на основании соглашения, заключаемого между высшим исполнительным органом субъекта РФ и Минприроды России в соответствии с типовой формой, утверждённой Минфином России.

Аналогично, условием предоставления субсидии бюджету муниципального образования является заключение соглашения о предоставлении из бюджета субъекта РФ субсидии (абзац третий пункта 3 статьи 139 БК РФ).

Юридически значимые обстоятельства: Установление факта заключения соглашений о предоставлении субсидий из федерального и регионального бюджетов, равно как и зачисления в соответствующий бюджет денежных средств, является юридически значимым обстоятельством для правильного разрешения дела.

Вывод СКАД: Данные обстоятельства судами не исследовались.

2. Позиции Конституционного Суда РФ о распределении ответственности

2.1. Постановление КС РФ от 30 мая 2023 года № 27-П

Конституционный Суд РФ в пунктах 3.2, 5 и 8 указал, что система обращения с отходами в РФ построена на взаимодействии и участии в ней всех трёх уровней публичной власти.

2.2. Отсутствие чёткого определения полномочий

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» четко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, обнаруженных на земельных участках, расположенных в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности.

Соответственно, на органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

2.3. Ограничение ответственности органов местного самоуправления

КС РФ отметил, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО, собственник которых не установлен, если такие места обнаружены на земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

2.4. Недостаточность наделения полномочиями

Наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель с неразграниченной государственной собственностью и возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях мест несанкционированного размещения ТКО.

2.5. Условия возложения ответственности на органы местного самоуправления

В силу правовых позиций КС РФ (постановления от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П), возложение данной ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии:

• прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия РФ или её субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо
• закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

2.6. Переходное положение КС РФ

КС РФ в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П разъяснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО в случае, когда орган местного самоуправления:

• не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно, или
• не заключил соответствующий договор с региональным оператором,

если такие места находятся в границах муниципального образования на землях с неразграниченной государственной собственностью.

Требование к судебному решению: В таком решении должно быть указано на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

2.7. Право на возмещение расходов

Органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счёт бюджетов муниципальных образований после вынесения указанного постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесённых ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (в равных долях), если такие места находятся на землях с неразграниченной государственной собственностью.

Условие: Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

3. Процессуальные нарушения

3.1. Требование к законности и обоснованности судебного решения

Кодексом административного судопроизводства РФ установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 КАС РФ).

Пленум ВС РФ в постановлении от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъяснил:

• Судебный акт является законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению
• Судебный акт является обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов

3.2. Неисследованные судами обстоятельства

При рассмотрении дела суды не выяснили:

1. По чьей вине образовалась свалка ТКО
2. Осуществляла ли администрация Угловского района полномочия, предусмотренные пунктом 1 статьи 72 Земельного кодекса РФ, в соответствии с Положением о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования Угловский район (утверждено решением Угловского районного Совета депутатов от 4 октября 2016 года № 46)
3. Были ли созданы администрацией места (площадки) накопления ТКО в достаточном для населения количестве
4. Какие действия администрацией предпринимались для минимизации возникновения мест несанкционированного размещения отходов

3.3. Необоснованное отклонение доводов ответчика

Администрация Угловского района ссылалась на ненадлежащее исполнение оператором по обращению с отходами ООО «ВторГеоРесурс» своих обязательств, что привело к образованию свалки ТКО. В подтверждение позиции администрации в материалы дела представлена переписка, в которой оператор обязуется вывезти ТКО в объёме 15 500 куб. м до 15 апреля 2023 года.

Вывод СКАД: Суды указанные обстоятельства не проверили и оценку приведённым доводам не дали, ООО «ВторГеоРесурс» к участию в деле не привлекли.

3.4. Неправильное определение надлежащих ответчиков

Суды признали Минфина России, Минфина Алтайского края и Правительство Алтайского края ненадлежащими ответчиками, однако:

• Согласно бюджетному законодательству, главными распорядителями бюджетных средств на ликвидацию свалок являются Минприроды России и Минприроды Алтайского края, а не финансовые органы
• Привлечение финансовых органов в качестве ответчиков имеет правовые основания в случае, если достаточность лимитов бюджетных обязательств не гарантирована
• Суды не исследовали факт заключения соглашений о предоставлении субсидий и зачисления денежных средств в бюджеты

4. Основание для отмены судебных актов

Согласно части 1 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела.

Вывод СКАД: Допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права повлияли на исход административного дела, что привело к вынесению незаконных судебных актов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Ошибки в применении материального права

1.1. Неверное толкование бюджетного законодательства

Суды апелляционной и кассационной инстанций возложили обязанность по софинансированию ликвидации свалки на Минфина России и Минфина Алтайского края в равных долях, не учитывая, что:

• Согласно статье 31 БК РФ, межбюджетные трансферты предоставляются исключительно в форме межбюджетных трансфертов, а не путём прямого возложения обязанности на финансовые органы
• Главными распорядителями бюджетных средств на ликвидацию свалок являются Минприроды России и Минприроды Алтайского края, а не финансовые органы
• Финансовые органы могут быть привлечены в качестве ответчиков только при условии, что достаточность лимитов бюджетных обязательств не гарантирована, что судами не было установлено

1.2. Игнорирование правовых позиций Конституционного Суда РФ

Суд кассационной инстанции основал свой вывод о невозможности возложения обязанности по софинансированию на ответственного исполнителя государственной программы исключительно на позицию КС РФ о том, что федеральные программы рассчитаны главным образом на ликвидацию крупных свалок, не учитывая при этом:

• Позицию КС РФ о том, что система обращения с отходами построена на взаимодействии всех трёх уровней публичной власти
• Требование КС РФ о необходимости установления факта заключения соглашений о предоставлении субсидий и достаточности финансирования
• Переходное положение КС РФ о возможности возложения ответственности на органы местного самоуправления с указанием минимально допустимого объёма софинансирования из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ

1.3. Неправильное определение надлежащих ответчиков

Суды признали Минфина России, Минфина Алтайского края и Правительство Алтайского края ненадлежащими ответчиками, однако:

• Минприроды России и Минприроды Алтайского края как главные распорядители бюджетных средств должны были быть привлечены в качестве административных ответчиков
• Минфина России и Минфина Алтайского края как финансовые органы могли быть привлечены в качестве ответчиков при условии, что достаточность лимитов бюджетных обязательств не гарантирована

2. Процессуальные нарушения

2.1. Нарушение требования об обоснованности судебного решения

Суды не исследовали ключевые обстоятельства, необходимые для правильного разрешения дела:

• Факт заключения соглашений о предоставлении субсидий из федерального и регионального бюджетов
• Факт зачисления денежных средств в соответствующие бюджеты
• Достаточность доведённых финансовым органом лимитов бюджетных обязательств
• По чьей вине образовалась свалка ТКО
• Осуществление администрацией полномочий по муниципальному земельному контролю
• Наличие достаточного количества мест накопления ТКО
• Действия администрации по предотвращению образования свалок
• Ненадлежащее исполнение оператором по обращению с отходами