ВС РФ отменил софинансирование ликвидации свалки из федерального и региональных бюджетов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 81-КГ24-14-К8

Дата: 25 марта 2025 г.

Суд: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Горшков В.В. (судья-докладчик), Петрушкин В.А.

Стороны: - Истец (истец по кассации): Прокурор г. Белово, действующий в интересах неопределённого круга лиц (орган публичной власти, защищающий публичные интересы) - Ответчик: Администрация Беловского городского округа (орган местного самоуправления) - Соответчики (привлечены апелляцией): Министерство финансов Российской Федерации (федеральный орган исполнительной власти), Министерство финансов Кузбасса (региональный орган исполнительной власти) - Кассант: Министерство финансов Кузбасса

Категория спора: Жилищно-экологический (публично-правовой), защита публичных интересов в сфере охраны окружающей среды; вопрос о возложении обязанности по ликвидации несанкционированной свалки и распределении финансового бремени между бюджетами различных уровней.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Прокурор г. Белово, действуя в интересах неопределённого круга лиц, обратился в суд с иском к администрации Беловского городского округа о возложении обязанности ликвидировать несанкционированную свалку бытовых и строительных отходов, расположенную в кадастровом квартале на землях Беловского городского округа.

Основание иска: по результатам проверки соблюдения законодательства об охране окружающей среды выявлены факты ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления обязанностей по ликвидации отходов производства и потребления. Прокурор направил представление главе администрации 23 сентября 2022 г., однако администрация ответила, что вопрос будет рассмотрен при формировании перспективного плана на 2023–2024 гг. По повторной проверке в августе 2023 г. установлено, что свалка не ликвидирована и очистка не произведена.

Решение суда первой инстанции

Беловский городской суд Кемеровской области, 12 декабря 2023 г.: Исковые требования прокурора удовлетворены. На администрацию Беловского городского округа возложена обязанность за счёт средств местного бюджета не позднее 30 июня 2024 г. осуществить ликвидацию несанкционированной свалки твёрдых бытовых отходов.

Постановление апелляционной инстанции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 16 апреля 2024 г.:

Суд апелляционной инстанции: - Перешёл к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции (ст. 327.1 ГПК РФ); - Привлёк к участию в качестве соответчиков Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Кузбасса; - Отменил решение суда первой инстанции и постановил новое решение; - Возложил обязанность по ликвидации свалки на администрацию Беловского городского округа (срок: не позднее 1 ноября 2024 г.); - Ключевое решение: Возложил обязанность софинансирования в равных долях на администрацию Беловского городского округа, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Кузбасса.

Правовое основание: позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в постановлении от 30 мая 2023 г. № 27-П, с учётом того, что земельный участок находится в границах муниципального образования на земле, собственность на которую не разграничена.

Постановление кассационной инстанции

Определение судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июля 2024 г.:

Кассационный суд согласился с выводами апелляционной инстанции и оставил апелляционное определение без изменения.

Обращение в ВС РФ

Кассант: Министерство финансов Кузбасса (восстановлен пропущенный процессуальный срок определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 5 декабря 2024 г.).

Доводы кассанта: Требование об отмене апелляционного определения и определения кассационного суда в части возложения обязанности софинансирования мероприятий по ликвидации свалки.

Определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 18 февраля 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании СКГД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между следующими интересами:

1. Публичный интерес в охране окружающей среды и ликвидации несанкционированной свалки (защищаемый прокурором в интересах неопределённого круга лиц);

2. Интерес муниципального образования в ограничении финансового бремени на местный бюджет;

3. Интерес федерального и регионального бюджетов в соблюдении принципа самостоятельности бюджетов и надлежащего распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Конфликт норм и толкований

Противоречие между: - Конституционной обязанностью (ст. 58 Конституции РФ) сохранять природу и окружающую среду, которая может быть возложена судом на органы местного самоуправления; - Принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ), согласно которому средства из одного бюджета могут предоставляться другому только в форме межбюджетных трансфертов в пределах доведённых лимитов бюджетных обязательств; - Правилами о главных распорядителях бюджетных средств (ст. 6, 38¹, 154, 158 БК РФ), которые определяют, кто имеет право распределять бюджетные ассигнования.

Категория проблемы

Межотраслевая: материально-правовая (экологическое право, бюджетное право) и процессуально-правовая (надлежащее исследование обстоятельств дела, оценка доказательств, соблюдение требований к обоснованности судебного акта).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на СКГД в связи с необходимостью: - Уточнения применения позиции Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. № 27-П в контексте бюджетного законодательства; - Установления надлежащего порядка привлечения федеральных и региональных бюджетов к софинансированию экологических мероприятий; - Определения критериев, при которых допустимо возложение финансовых обязательств на органы публичной власти различных уровней.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустимо ли возложение судом обязанности по софинансированию ликвидации несанкционированной свалки на Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Кузбасса в равных долях без учёта структуры бюджетных полномочий и принципа самостоятельности бюджетов?

2. Какие обстоятельства должны быть установлены судом для обоснованного привлечения средств федерального и регионального бюджетов к софинансированию ликвидации несанкционированной свалки?

3. Соответствует ли решение апелляционного суда требованиям ст. 198 ГПК РФ об оценке доводов сторон и принципам законности и обоснованности судебного акта?

4. Является ли установленный судом факт о том, что земельный участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, надлежащим образом подтверждённым материалами дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что апелляционное определение и определение кассационного суда в части возложения обязанности софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки на Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Кузбасса приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Суды не учли структуру бюджетных полномочий, принцип самостоятельности бюджетов, не установили необходимые юридически значимые обстоятельства и не дали надлежащей оценки доводам сторон. Софинансирование из федерального и региональных бюджетов допустимо только при наличии специальных условий, установленных Конституционным Судом РФ, и при надлежащем исследовании судом соответствующих обстоятельств.

B. Развёрнутое обоснование

1. Определение несанкционированной свалки и обязанности по охране земель

Норма: п. 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введён постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст).

Позиция ВС РФ: Несанкционированными свалками отходов признаются территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов.

Норма: Ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Позиция ВС РФ: Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

2. Принцип самостоятельности бюджетов и межбюджетные трансферты

Норма: Ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Позиция ВС РФ: Принцип самостоятельности бюджетов предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления предоставляют средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов.

Норма: Ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Позиция ВС РФ: Под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Норма: Ст. 129 Бюджетного кодекса РФ.

Позиция ВС РФ: Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведённых главному распорядителю бюджетных средств в установленном законом порядке.

3. Главный распорядитель бюджетных средств и его полномочия

Норма: Ч. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ.

Позиция ВС РФ: Интересы соответствующего публично-правового образования в суде представляет орган, осуществляющий в соответствии с бюджетным законодательством полномочия главного распорядителя средств соответствующего бюджета.

Норма: Абзацы тридцать шестой и тридцать восьмой ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

Позиция ВС РФ: Главный распорядитель бюджетных средств — это орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Только главный распорядитель имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты в порядке, установленном Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования.

Норма: Ст. 38¹ Бюджетного кодекса РФ.

Позиция ВС РФ: Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Норма: Ст. 154 Бюджетного кодекса РФ.

Позиция ВС РФ: Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

4. Определение надлежащего главного распорядителя для ликвидации несанкционированных свалок

Источник: Приложение № 12 к Федеральному закону от 27 ноября 2023 года № 540-ФЗ «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» (ведомственная структура расходов федерального бюджета).

Позиция ВС РФ: Главным распорядителем бюджетных средств, выделенных на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Главным распорядителем бюджетных средств, направляемых на предоставление соответствующих субсидий из бюджета субъекта РФ, является Министерство природных ресурсов и экологии Кузбасса.

Вывод: Министерство финансов Кузбасса не является главным распорядителем бюджетных средств, выделяемых на ликвидацию несанкционированных свалок. Возложение на него обязанности софинансирования без указания на то, что финансирование должно осуществляться за счёт бюджета субъекта РФ (через надлежащего главного распорядителя), а не за счёт средств, выделенных Министерству финансов на обеспечение его деятельности, нарушает бюджетное законодательство.

5. Позиция Конституционного Суда РФ и условия софинансирования

Источник: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 г. № 27-П.

Позиция ВС РФ (со ссылкой на КС РФ): До внесения изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесённых региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Ключевое условие: В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения, в том числе на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Позиция ВС РФ: Привлекать для софинансирования данных мероприятий средства федерального бюджета или бюджета субъекта РФ возможно только в случаях необходимости справедливого гарантированного софинансирования. Для этого судам надлежит исследовать и установить следующие обстоятельства:

• Выделялось ли ранее муниципальному органу главным распорядителем бюджетных средств финансирование на организацию мероприятий по ликвидации мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов или заключения соответствующих договоров с региональным оператором;
• Было ли возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования (установление такого обстоятельства лишает муниципальный орган права на возмещение за счёт средств федерального и регионального бюджетов).

6. Необходимые юридически значимые обстоятельства, не исследованные судами

Позиция ВС РФ: Судами не были установлены следующие юридически значимые обстоятельства:

1. Факт достаточности доведённых финансовым органом до главного распорядителя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств — не исследовался;

2. Заключение соглашений о предоставлении субсидий из федерального и регионального бюджетов и зачисление в соответствующий бюджет денежных средств — является юридически значимым обстоятельством, которое судами не исследовалось;

3. Предусмотрено ли бюджетом муниципального образования финансирование расходов, связанных с ликвидацией несанкционированных свалок;

4. Возможность пополнения муниципального бюджета за счёт доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории муниципального образования, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

7. Отсутствие подтверждения статуса земельного участка

Позиция ВС РФ: Выводы судов о том, что земельный участок, на котором расположена несанкционированная свалка, относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, материалами дела не подтверждены. Если земельный участок к такой категории земель не относится, отсутствуют и основания для софинансирования мероприятий по ликвидации свалки за счёт средств как федерального бюджета, так и бюджета субъекта РФ.

8. Нарушение требований ст. 198 ГПК РФ

Норма: Ст. 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Позиция ВС РФ: Вопреки требованиям ст. 198 ГПК РФ не получили оценки суда апелляционной инстанции доводы Министерства финансов Кузбасса о том, что имело место длительное ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления своих обязанностей, в результате чего образовалась несанкционированная свалка.

9. Нарушение требований о законности и обоснованности судебного акта

Позиция ВС РФ: При постановлении решения о возложении на администрацию Беловского городского округа, Министерство финансов РФ и Министерство финансов Кузбасса обязанности в равных долях профинансировать мероприятия по ликвидации несанкционированной свалки не были соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта. Допущенные нарушения, не исправленные кассационным судом, являются существенными и непреодолимыми в смысле ст. 390 ГПК РФ.

10. Применение ст. 390 ГПК РФ

Норма: Ст. 390 Гражданского процессуального кодекса РФ.

Позиция ВС РФ: Основаниями для отмены или изменения судебной коллегией ВС РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. Такие нарушения допущены при рассмотрении настоящего дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного суда

1. Нарушение бюджетного законодательства при определении ответчиков по финансированию: - Возложил обязанность софинансирования на Министерство финансов Кузбасса, который не является главным распорядителем бюджетных средств, выделяемых на ликвидацию несанкционированных свалок (главный распорядитель — Министерство природных ресурсов и экологии Кузбасса); - Не указал, что финансирование должно осуществляться за счёт бюджета субъекта РФ, а не за счёт средств, выделенных Министерству финансов на обеспечение его деятельности; - Нарушил принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), не обеспечив надлежащую форму межбюджетных трансфертов.

2. Неполное исследование юридически значимых обстоятельств: - Не установил факт достаточности доведённых финансовым органом лимитов бюджетных обязательств; - Не исследовал заключение соглашений о предоставлении субсидий и зачисление денежных средств в соответствующие бюджеты; - Не проверил, предусмотрено ли бюджетом муниципального образования финансирование расходов на ликвидацию свалок; - Не рассмотрел возможность пополнения муниципального бюджета за счёт доходов от аренды земельных участков с неразграниченной собственностью.

3. Отсутствие надлежащего подтверждения статуса земельного участка: - Вывод о том, что земельный участок относится к землям с неразграниченной государственной собственностью, не подтверждён материалами дела; - Это является основанием для софинансирования, поэтому его отсутствие делает решение необоснованным.

4. Нарушение требований ст. 198 ГПК РФ: - Не дал оценку доводам Министерства финансов Кузбасса о длительном ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления своих обязанностей; - Это нарушение процессуального права повлияло на исход дела.

5. Несоблюдение позиции Конституционного Суда РФ: - Хотя суд ссылался на постановление КС РФ № 27-П от 30 мая 2023 г., он не применил установленные в нём условия софинансирования; - Не исследовал, является ли софинансирование необходимым (справедливое гарантированное софинансирование); - Не установил обстоятельства, при которых допустимо привлечение федеральных и региональных бюджетов.

Ошибки кассационного суда

Кассационный суд согласился с выводами апелляционной инстанции и не исправил допущенные нарушения, что является существенным нарушением в смысле ст. 390 ГПК РФ.

Характер нарушений

Все указанные нарушения являются существенными в смысле ст. 390 ГПК РФ, поскольку: - Они нарушают нормы материального права (Бюджетный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ); - Они нарушают нормы процессуального права (ст. 198 ГПК РФ — требование оценки доводов сторон); - Они повлияли на исход дела (определили состав ответчиков и размер финансовых обязательств); - Без их устранения невозможна защита публичных интересов и восстановление нарушенных прав.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 16 апреля 2024 г. в части возложения на администрацию Беловского городского округа Кемеровской области, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство финансов Кузбасса обязанности профинансировать в равных долях мероприятия по ликвидации несанкционированной свалки; - Определение судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июля 2024 г., которым апелляционное определение в данной части оставлено без изменения.