ВС отменил решение о ликвидации свалок без учёта позиции Конституционного Суда

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-7-К8 от 4 июня 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Прокурор Марьяновского района Омской области (действующий в защиту неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: - Администрация Марьяновского муниципального района Омской области - Министерство финансов Российской Федерации - Министерство финансов Омской области - Заинтересованные лица: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Министерство природных ресурсов и экологии Омской области

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий, в данном случае — бездействия органов публичной власти)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор Марьяновского района обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия администрации Марьяновского муниципального района, выразившегося в непринятии мер по устранению несанкционированных свалок твёрдых коммунальных отходов (ТКО) и отходов разведения крупного рогатого скота (навоза). Свалки расположены на шести земельных участках в Грибановском сельском поселении (площадью 4500, 7350, 7400, 24800, 57200 и 2295 кв. м) на землях, государственная собственность на которые не разграничена. Свалки образовались стихийно более 20 лет назад в результате жизнедеятельности жителей поселения.

20 апреля 2023 года прокуратура вынесла представление об устранении нарушений законодательства об обращении с отходами, которое 12 мая 2023 года было рассмотрено главой муниципального образования, однако нарушения не устранены.

Прокурор требовал возложить на администрацию обязанность ликвидировать свалки в течение шести месяцев со дня поступления софинансирования из федерального и областного бюджетов.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Прокурор: Размещение свалок находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения администрацией полномочий в сфере обращения с отходами; администрация обязана ликвидировать свалки.
• Финансовые органы (Минфин России и Минфин Омской области): Возражали против возложения на них обязанности софинансирования, ссылаясь на отсутствие соответствующих полномочий и финансовых обязательств.

Решения нижестоящих судов:

1. Решение Марьяновского районного суда от 15 апреля 2024 года: Требования прокурора удовлетворены. На администрацию возложена обязанность: - В течение трёх месяцев направить в Минфин России и Минфин Омской области документы о предстоящих расходах на ликвидацию свалок; - В течение шести месяцев со дня поступления софинансирования принять меры по ликвидации свалок.

На финансовые органы возложена обязанность софинансирования в размере 95% в равных долях (по 47,5% каждому), на администрацию — 5%.

1. Апелляционное определение Омского областного суда от 3 июля 2024 года: Оставило решение без изменения.

2. Кассационное определение Восьмого кассационного суда от 2 октября 2024 года: Признало судебные акты законными.

Кассационные жалобы в ВС РФ:

• Минфин России просил отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
• Минфин Омской области просил отменить судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — защитой окружающей среды и здоровья населения от загрязнения несанкционированными свалками отходов;

2. Распределением полномочий и ответственности между уровнями публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный) при отсутствии чёткого правового регулирования;

3. Финансовыми возможностями муниципального образования с низким уровнем доходов бюджета;

4. Конституционными гарантиями — соответствием нормативного регулирования Конституции РФ в части распределения полномочий и финансовых обязательств.

Ключевая проблема: действующее правовое регулирование не определяет чётко, какой уровень публичной власти обязан ликвидировать несанкционированные свалки на землях, государственная собственность на которые не разграничена, и как должно быть организовано финансирование таких работ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли суд возложить на орган местного самоуправления обязанность ликвидировать несанкционированные свалки ТКО, расположенные на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П?

2. Какие обстоятельства должны быть установлены судом при разрешении вопроса о финансовом обеспечении ликвидации таких свалок, в том числе о наличии или отсутствии умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления?

3. Может ли суд возложить на администрацию обязанность ликвидировать отходы разведения крупного рогатого скота (навоза), которые не являются твёрдыми коммунальными отходами?

4. Надлежащим ли образом судами первой и апелляционной инстанций были установлены юридически значимые обстоятельства, касающиеся исполнения администрацией полномочий в области обращения с ТКО?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал судебные акты нижестоящих судов незаконными, поскольку они были приняты без надлежащего учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П и без полного установления юридически значимых обстоятельств. Суды не исследовали в полном объёме причины образования свалок, характер деятельности администрации по исполнению полномочий в сфере обращения с ТКО, наличие или отсутствие умышленных неправомерных действий органа местного самоуправления, а также не учли, что отходы крупного рогатого скота не являются ТКО и подлежат иному правовому регулированию.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая позиция Конституционного Суда РФ как основание для отмены судебных актов

Конституционный Суд РФ в Постановлении № 27-П от 30 мая 2023 года признал не соответствующими Конституции РФ положения федерального законодательства (статья 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», отдельные нормы Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», статьи 10 и 51 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункт 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункты 1 и 2 статьи 13 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и пункты 16–18 Правил обращения с ТКО) в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления обязанности по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО за счёт средств местного бюджета, если такие места расположены на земельных участках, находящихся в государственной собственности или на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

Конституционный Суд указал на отсутствие в федеральном законодательстве нормы о полномочиях органов местного самоуправления по ликвидации таких мест, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов РФ в финансовом обеспечении, а также на отсутствие закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей финансовых ресурсов.

Критическое условие: возложение обязанности на орган местного самоуправления допускается только при условии, что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица муниципального образования.

2. Условия финансового обеспечения согласно Постановлению № 27-П

Конституционный Суд РФ определил (пункт 2 резолютивной части Постановления № 27-П), что до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО, при условии указания в судебном решении на условия финансового обеспечения, в том числе на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Конституционный Суд прямо указал (абзацы пятый и шестой пункта 2 резолютивной части), что если места несанкционированного размещения ТКО находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, возмещение расходов производится из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в равных долях, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица.

3. Система обращения с отходами как многоуровневая система

Конституционный Суд подчеркнул, что система обращения с отходами в РФ построена на взаимодействии всех трёх уровней публичной власти. Действующее правовое регулирование чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но не находятся в их собственности.

4. Роль органов местного самоуправления в предотвращении образования свалок

Конституционный Суд РФ признал, что органы местного самоуправления — как наиболее приближённые к источникам образования отходов органы публичной власти — в рамках предоставленных им полномочий по муниципальному земельному контролю имеют объективную возможность:

• Максимально оперативно выявлять места несанкционированного размещения ТКО на начальном этапе их формирования;
• Устанавливать лиц, в результате деятельности которых образуются отходы;
• Предъявлять требования об освобождении земельных участков от несанкционированных свалок;
• Обязаны устранять причины образования новых свалок путём своевременного создания мест (площадок) накопления ТКО, их рационального размещения, организации общественных мероприятий по формированию экологической культуры.

5. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с ТКО

Согласно пункту 4 статьи 8 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», органы местного самоуправления обязаны:

• Создавать и содержать места (площадки) накопления ТКО;
• Определять схему размещения мест (площадок) накопления таких отходов и вести реестр мест их накопления;
• Организовывать экологическое воспитание и формирование экологической культуры в области обращения с ТКО.

Верховный Суд указал, что суды первой и апелляционной инстанций не установили, осуществляла ли администрация Марьяновского района эти полномочия надлежащим образом, в частности:

• Были ли созданы места (площадки) накопления ТКО в достаточном для населения количестве;
• Какие действия предпринимались для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов;
• Осуществлялись ли полномочия в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле.

6. Отходы животноводства как отдельная категория

Верховный Суд РФ установил, что отходы разведения крупного рогатого скота (навоз) не являются твёрдыми коммунальными отходами. Согласно Федеральному классификационному каталогу отходов (приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 года № 242), навоз крупного рогатого скота включён в группу отходов животноводства (отходов сельского хозяйства) и относится к IV и V классам опасности.

Ветеринарные правила содержания крупного рогатого скота (приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 21 октября 2020 года № 622) предусматривают, что в хозяйствах и предприятиях, содержащих крупный рогатый скот, должны быть созданы условия для обеззараживания навоза биотермическим, химическим или физическим способами.

Следовательно, установление собственника, содержащего крупный рогатый скот, по вине которого возникли свалки отходов КРС, является юридически значимым обстоятельством для решения вопроса о том, кто обязан ликвидировать такую свалку.

7. Государственная программа «Охрана окружающей среды» и механизмы финансирования

Верховный Суд отметил, что Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 326 утверждена государственная программа «Охрана окружающей среды», в рамках которой реализуется федеральный проект «Чистая страна» (входящий в национальный проект «Экология»), предусматривающий ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде.

Данная программа финансируется из федерального бюджета (подтверждается ведомственной структурой расходов федерального бюджета на 2023 год и плановый период 2024–2025 годов, приложение № 12 к Федеральному закону от 5 декабря 2022 года № 466-ФЗ).

Согласно Правилам предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на ликвидацию несанкционированных свалок (приложение № 6 к государственной программе), субсидия предоставляется на основании соглашения между высшим исполнительным органом субъекта РФ и Минприроды России при условии наличия государственной программы субъекта РФ, предусматривающей перечень мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок.

Однако судами первой и апелляционной инстанций не исследовался вопрос участия Омской области и Марьяновского района в государственной программе.

8. Объекты накопленного вреда окружающей среде

Согласно Федеральному закону № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (глава XIV¹, статьи 80¹–80³), ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах, включённых в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

С 1 октября 2023 года (вступление в силу Федерального закона от 4 августа 2023 года № 449-ФЗ) выявление объектов накопленного вреда и организация ликвидации применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления; применительно к иным территориям — органами государственной власти субъектов РФ.

В материалах дела отсутствуют сведения о том, что свалки отходов КРС оценивались как объекты накопленного вреда окружающей среде.

9. Требования к судебному решению

Согласно части 1 статьи 176 КАС РФ, судебное решение должно быть законным и обоснованным. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъяснил, что судебный акт является законным, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению.

Обжалуемые судебные акты не соответствуют требованиям процессуального закона, содержащиеся в них выводы являются преждевременными ввиду неправильного применения норм материального права, повлёкшего неполное установление юридически значимых для дела обстоятельств.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Ошибка: Суды первой и апелляционной инстанций применили нормы материального права без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П, которая имеет обязательное значение для всех органов публичной власти, включая суды.

Последствие: Судебные акты были приняты на основе устаревшего понимания распределения полномочий между уровнями публичной власти, не учитывая конституционные требования к справедливому распределению финансовых обязательств.

2. Неполное установление юридически значимых обстоятельств

Ошибка: Суды не исследовали в полном объёме следующие обстоятельства:

• Причины образования свалок и их размер на момент вынесения судебного акта;
• Осуществляла ли администрация района полномочия по муниципальному земельному контролю в соответствии с Положением о муниципальном земельном контроле;
• Были ли созданы места (площадки) накопления ТКО в достаточном для населения количестве;
• Какие действия предпринимались администрацией для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов;
• Участвуют ли Омская область и Марьяновский район в государственной программе «Охрана окружающей среды»;
• Вызвано ли возникновение или продолжение функционирования свалок умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица.

Последствие: Без установления этих обстоятельств невозможно правильно применить правовую позицию Конституционного Суда РФ и определить условия финансового обеспечения ликвидации свалок.

3. Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды не использовали предоставленные им полномочия по активному выяснению обстоятельств дела. Статья 14 КАС РФ предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела обязан содействовать сторонам в представлении доказательств и выяснении обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

Последствие: Суды не запросили необходимые документы о деятельности администрации в области обращения с ТКО, о наличии или отсутствии мест накопления ТКО, о участии в государственной программе.

4. Неправильное разграничение категорий отходов

Ошибка: Суды возложили на администрацию обязанность ликвидировать отходы разведения крупного рогатого скота (навоз), которые не являются твёрдыми коммунальными отходами, а относятся к отходам животноводства (сельского хозяйства).

Последствие: Нарушено разграничение полномочий между органами местного самоуправления (ответственными за ТКО) и иными органами публичной власти (ответственными за отходы животноводства).

5. Игнорирование условия об отсутствии умышленных неправомерных действий

Ошибка: Суды не проверили, вызвано ли возникновение или продолжение функционирования свалок умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица, хотя это является критическим условием для возложения обязанности на орган местного самоуправления согласно Постановлению № 27-П.

Последствие: Суды возложили обязанность на администрацию без надлежащего анализа её вины в образовании свалок.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации:

1. Отменены: - Решение Марьяновского районного суда Омской области от 15 апреля 2024 года; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Омского областного суда от 3 июля 2024 года; - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 2 октября 2024 года.

2. Направлено: Административное дело на новое рассмотрение в Марьяновский районный суд Омской области.

Основание для отмены: Существенные нарушения норм материального права (неправильное применение норм материального права без учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ), повлиявшие на исход дела и неполное установление юридически значимых обстоятельств.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий органов местного самоуправления в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы местного самоуправления не могут быть возложены обязанности по ликвидации несанкционированных свалок на землях, государственная собственность на которые не разграничена, без справедливого распределения финансовых обязательств между уровнями публичной власти. Это защищает муниципальные образования от непосильного финансового бремени и обеспечивает соответствие судебных решений конституционным принципам.

2. Стандарт полноты исследования обстоятельств в публично-правовых спорах

Определение устанавливает высокий стандарт полноты исследования судами юридически значимых обстоятельств в делах об оспаривании бездействия органов публичной власти. Суды обязаны выяснять:

• Характер и объём полномочий органа публичной власти;
• Надлежащее ли исполнение этих полномочий;
• Наличие или отсутствие вины органа в возникновении спорной ситуации;
• Возможность применения альтернативных механизмов финансирования (государственные программы, субсидии).

3. Обязательность учёта позиций Конституционного Суда РФ в судебном правоприменении

Определение подчеркивает, что все суды обязаны применять нормы материального права с учётом правовых позиций Конституционного Суда РФ. Игнорирование таких позиций является существенным нарушением норм материального права, влекущим отмену судебных актов.

4. Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере охраны окружающей среды

Определение уточняет распределение полномочий:

• Органы местного самоуправления: Обязаны создавать и содержать места накопления ТКО, определять схему их размещения, организовывать экологическое воспитание, осуществлять муниципальный земельный контроль для выявления и предотвращения образования несанкционированных свалок.

• Органы государственной власти субъектов РФ: Ответственны за выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде на землях, государственная собственность на которые не разграничена (в соответствии с новой редакцией главы XIV¹ Федерального закона № 7-ФЗ).

• Федеральная власть: Обеспечивает финансирование ликвидации несанкционированных свалок через государственные программы и субсидии бюджетам субъектов РФ.

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда РФ имеет значение для разрешения аналогичных споров, касающихся:

• Ликвидации других объектов накопленного вреда окружающей среде;
• Распределения финансовых обязательств между уровнями публичной власти в сфере охраны окружающей среды;
• Оспаривания безд