ВС отменил решение о софинансировании свалки без анализа бюджетного законодательства

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 50-КАД25-1-К8 от 4 июня 2025 года (УИД № 55RS0037-01-2023-000243-26)

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Хаменков В.Б., судьи Горчакова Е.В. и Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Прокурор Усть-Ишимского района Омской области (в защиту интересов неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: - Администрация Усть-Ишимского района Омской области - Министерство финансов Российской Федерации - Министерство финансов Омской области - Министерство природы и экологии Омской области - Заинтересованное лицо: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти); публичный интерес в сфере охраны окружающей среды и обращения с отходами

Номер дела в первой инстанции: № 2а-6/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор Усть-Ишимского района обратился в суд с административным исковым заявлением о: 1. Признании незаконным бездействия администрации Усть-Ишимского района, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки твёрдых коммунальных отходов (ТКО); 2. Возложении на администрацию обязанности ликвидировать свалку ТКО; 3. Возложении обязанности на администрацию принять участие в софинансировании мероприятий по ликвидации совместно с Минфином России, Минфином Омской области и Минприроды Омской области.

Фактические обстоятельства

На земельном участке площадью 6 га вблизи села Никольска Усть-Ишимского района находилась несанкционированная свалка ТКО объёмом 24 000 куб. м (пластиковая тара, полиэтиленовая плёнка, битое стекло, гниющие отходы, резинотехнические изделия, вышедшая из потребления мебель). Земельный участок находился в государственной собственности, государственная собственность на которую не разграничена.

Прокуратурой Усть-Ишимского района проведена проверка соблюдения законодательства об отходах. По результатам проверки 16 марта 2023 года внесено представление главе администрации об устранении нарушений федерального законодательства. Представление рассмотрено 12 апреля 2023 года, но нарушения не устранены.

Решения нижестоящих судов

Решение Усть-Ишимского районного суда от 6 февраля 2024 года (оставлено без изменения апелляционным определением Омского областного суда от 7 мая 2024 года): - Признано незаконным бездействие администрации Усть-Ишимского района - На администрацию возложена обязанность в течение 3 месяцев направить в Минфин России и Минфин Омской области документы о расходах на ликвидацию свалки - На администрацию возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня поступления софинансирования принять меры к ликвидации свалки - На Минфин России и Минфин Омской области возложена обязанность софинансировать мероприятия в размере 90% в равных долях (по 45% каждому) - На администрацию возложена обязанность софинансировать в размере 10%

Дополнительное решение от 1 марта 2024 года: Отказано в удовлетворении требований к Минприроды Омской области

Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 25 сентября 2024 года: Судебные акты нижестоящих судов признаны законными

Кассационные жалобы в ВС РФ

• Минфин России: Просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение
• Минфин Омской области: Просит отменить судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — защитой окружающей среды и здоровья граждан от загрязнения несанкционированными свалками отходов (право каждого на благоприятную окружающую среду, закреплённое в ст. 10, п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды»);

2. Распределением полномочий и ответственности между уровнями публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный) в сфере обращения с отходами;

3. Принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) и процедурой выделения межбюджетных трансфертов, которая требует участия главных распорядителей бюджетных средств и соблюдения установленных лимитов бюджетных обязательств;

4. Правами и обязанностями органов местного самоуправления в отношении земель, находящихся в государственной собственности, государственная собственность на которые не разграничена;

5. Справедливым распределением финансового бремени между бюджетами разных уровней при ликвидации накопленного экологического вреда.

Ключевая проблема: нижестоящие суды возложили на муниципальное образование (обладающее низким уровнем доходов бюджета) основное финансовое бремя (90% расходов) по ликвидации свалки на земле, находящейся в государственной собственности, государственная собственность на которую не разграничена, без надлежащего анализа федерального и регионального законодательства о распределении полномочий и финансировании таких мероприятий.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган местного самоуправления нести полную ответственность за ликвидацию несанкционированной свалки ТКО, расположенной на земельном участке в государственной собственности, государственная собственность на которую не разграничена, если собственник отходов не установлен?

2. Каков надлежащий порядок распределения финансового бремени между бюджетами разных уровней при ликвидации таких свалок в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и процедурой выделения межбюджетных трансфертов?

3. Какие обстоятельства должны быть установлены судом при разрешении вопроса о финансовом обеспечении мероприятий по ликвидации свалки, включая наличие предоставленных субсидий, участие регионального оператора и причины образования свалки?

4. Какие процессуальные действия необходимо совершить суду для полного исследования обстоятельств дела, имеющих существенное значение для установления незаконного бездействия органа местного самоуправления?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о необходимости отмены судебных актов нижестоящих судов и направления дела на новое рассмотрение в связи с существенными нарушениями норм материального и процессуального права. Суды неправильно применили нормы бюджетного законодательства, не учли позицию Конституционного Суда РФ о распределении полномочий и ответственности между уровнями публичной власти в сфере ликвидации несанкционированных свалок, не исследовали юридически значимые обстоятельства дела и не привлекли необходимых участников процесса.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Нормы об охране окружающей среды и обращении с отходами

Верховный Суд подтвердил, что согласно ст. 10, п. 1 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и её защиту от негативного воздействия. Твёрдые коммунальные отходы определены в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» как отходы, образующиеся в жилых помещениях и в процессе деятельности юридических лиц, подобные по составу отходам жилых помещений.

Несанкционированные свалки отходов признаются территориями, используемыми, но не предназначенными для размещения отходов (п. 4.13 ГОСТ 30772-2001).

1.2. Земельное законодательство

Статья 42 Земельного кодекса РФ предусматривает, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв.

1.3. Позиция Конституционного Суда РФ — ключевой элемент обоснования

Верховный Суд РФ опирался на постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 2023 года № 27-П (пункты 3, 5, 8), в котором КС РФ установил следующие правовые позиции:

• Система обращения с отходами построена на взаимодействии всех трёх уровней публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный);

• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО, обнаруженных на земельных участках, находящихся в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности;

• На органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких мест на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена;

• Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО, собственник которых не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица;

• Возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии:

• прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или её субъектов в финансовом обеспечении, либо

• закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;

• Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО только в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором. В таком судебном решении должно быть указано на минимально допустимый объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование;

• Органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счёт бюджетов муниципальных образований судебные решения, имеют право на возмещение части расходов из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

2. Бюджетное законодательство и процедура выделения межбюджетных трансфертов

2.1. Принцип самостоятельности бюджетов

Статья 31 БК РФ устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления предоставляют средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами, исключительно в форме межбюджетных трансфертов.

2.2. Межбюджетные трансферты и их виды

Согласно ст. 6 БК РФ, межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету. Статья 129 БК РФ предусматривает, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.

2.3. Ведомственная структура расходов бюджета и главные распорядители

Согласно п. 4 ст. 21 БК РФ, перечень разделов, подразделов, целевых статей, групп видов расходов бюджета утверждается в составе ведомственной структуры расходов бюджета законом о бюджете либо сводной бюджетной росписью.

Ведомственная структура расходов бюджета — это распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов (абзац 49 ст. 6 БК РФ).

Главный распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти, указанный в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств (абзац 43 ст. 6 БК РФ).

Вывод Верховного Суда: Согласно ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2023 год и плановый период 2024–2025 годов (приложение № 12 к Федеральному закону от 15 декабря 2022 года № 466-ФЗ), главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на ликвидацию несанкционированных свалок в рамках федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология» и на финансовое обеспечение государственной программы РФ «Охрана окружающей среды», является Минприроды России.

2.4. Национальные проекты и государственные программы

Согласно пп. 1–3 ст. 27' Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: - Национальные проекты определяются Президентом РФ и разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения национальных целей развития; - Национальные проекты включают в себя федеральные проекты, являющиеся структурными элементами государственных программ РФ; - Государственные программы РФ разрабатываются для достижения национальных целей развития, приоритетов и целей социально-экономического развития (пп. 1–4 ст. 28).

Вывод Верховного Суда: Паспортом федерального проекта «Чистая страна» установлен срок окончания его реализации — 31 декабря 2024 года. Распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р установлен срок реализации государственной программы РФ «Охрана окружающей среды» (2012–2030 годы), ответственным исполнителем которой является Минприроды России.

2.5. Условия предоставления межбюджетных трансфертов

Согласно постановлению Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 326 «Об утверждении государственной программы РФ «Охрана окружающей среды», реализация программы в части мероприятий, осуществляемых совместно с субъектами РФ, предполагает предоставление целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (местным бюджетам) в целях софинансирования расходных обязательств на условиях достижения установленных показателей и определения объёмов финансового обеспечения региональных программ с учётом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом региональные программы должны соответствовать целям и задачам государственной программы РФ «Охрана окружающей среды» (раздел 2 постановления).

2.6. Лимиты бюджетных обязательств и полномочия Минфина России

Согласно п. 6 ст. 215* БК РФ, исполнение судебных актов, требующих выделения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году, осуществляется в пределах ассигнований, предусмотренных законом о бюджете по статьям расходов, соответствующим целям, определённым судебным актом.

Утверждение (изменение), доведение (отзыв) лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета отнесено к бюджетным полномочиям Минфина России (абзац 18 ст. 165 БК РФ).

2.7. Процедура перечисления межбюджетных трансфертов

Согласно п. 6 ст. 130 БК РФ, перечисление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта РФ в форме субсидий, субвенций и иных целевых межбюджетных трансфертов осуществляется в порядке, установленном Федеральным казначейством, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта РФ при исполнении расходных обязательств субъекта РФ.

Полномочия по перечислению межбюджетных трансфертов осуществляются территориальными органами Федерального казначейства в порядке, установленном Федеральным казначейством (п. 6 ст. 130 БК РФ).

Согласно приказу Казначейства России от 25 февраля 2020 года № Юн (Порядок № Юн), территориальные органы Федерального казначейства осуществляют полномочия получателя средств федерального бюджета по перечислению межбюджетных трансфертов на основании решений главных распорядителей средств федерального бюджета, которым доведены лимиты бюджетных обязательств и предельные объёмы финансирования (пп. 1–2 Порядка № Юн).

Главный распорядитель бюджетных средств не позднее двух рабочих дней со дня доведения лимитов бюджетных обязательств направляет решение в территориальный орган Федерального казначейства и в финансовый орган субъекта РФ (п. 3 Порядка № Юн).

Вывод Верховного Суда: Из анализа приведённых норм бюджетного законодательства следует, что межбюджетные трансферты предоставляются в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведённых главному распорядителю бюджетных средств в установленном законом порядке. Суды при разрешении вопроса финансового обеспечения не учли эти нормы.

2.8. Финансовые органы и главные распорядители в Омской области

На основании подпункта 2 пункта 1.1 Положения о министерстве финансов Омской области (Указ Губернатора Омской области от 24 февраля 2004 года № 36) финансовым органом субъекта РФ является Минфин Омской области.

Согласно ведомственной структуре расходов областного бюджета на 2024 год и плановый период 2025–2026 годов (приложение № 7 к Закону Омской области от 21 декабря 2023 года № 2650-03) главным распорядителем бюджетных ассигнований, выделенных на финансовое обеспечение реализации региональной программы Омской области «Охрана окружающей среды», является Минприроды Омской области.

3. Региональное законодательство Омской области о софинансировании

3.1. Государственная программа Омской области «Охрана окружающей среды» (2013–2023 годы)

В январе 2014 года вступила в силу государственная программа Омской области, утверждённая постановлением Правительства Омской области от 15 октября 2013 года № 255-п. В приложении № 5.1 содержался Порядок предоставления и распределения субсидий на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований (Порядок № 1).

Условием предоставления субсидии на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО являлось их расположение, в том числе на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена (абзац 5 подпункта 4 пункта 7 Порядка № 1).

3.2. Государственная программа Омской области «Охрана окружающей среды» (2024–2030 годы)

В январе 2024 года вступила в силу обновлённая государственная программа Омской области, утверждённая постановлением Правительства Омской области от 28 октября 2023 года № 584-п. В приложении № 16 приведён обновлённый Порядок предоставления и распределения субсидий (Порядок № 2).

Постановлением Правительства Омской области от 26 февраля 2024 года № 98-п в Порядок № 2 внесены изменения, предусматривающие предоставление субсидий на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО только в случае их расположения на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности (абзац 4 подпункта 3 пункта 7 Порядка № 2).

Вывод Верховного Суда: Региональное законодательство Омской области прямо предусматривало правовые основания для получения муниципальными образованиями субсидий на ликвидацию несанкционированных свалок, расположенных на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, как минимум до февраля 2024 года.

3.3. Региональный проект «Чистое Прииртышье»

В структуру государственной программы Омской области «Охрана окружающей среды» включён региональный проект «Чистое Прииртышье», реализуемый вне рамок национальных проектов. Одним из мероприятий является предоставление субсидий местным бюджетам на ликвидацию мест несанкционированного размещения ТКО.

Финансовое обеспечение регионального проекта осуществляется за счёт бюджета Омской области (налоговые и неналоговые поступления), при этом общий объём бюджетных ассигнований на период реализации (2024–2030 годы) составляет 256 194 974,94 руб. (приложение № 7 к государственной программе).

Субсидии предоставляются с соблюдением следующей очерёдности: - места несанкционированного размещения ТКО, расположенные на земельных участках категории «земли населённых пунктов», в отношении которых имеются неисполненные судебные решения; - места несанкционированного размещения ТКО, в отношении которых имеются неисполненные судебные решения (кроме земель сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов); - места несанкционированного размещения ТКО, в отношении которых имеются неисполненные судебные решения и которые расположены на земельных участках категории «земли особо охраняемых территорий и объектов» (п. 10 Порядка № 2).

Вывод Верховного Суда: Нормы регионального законодательства предусматривают возможность финансового обеспечения мероприятий по ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО в рамках регионального проекта «Чистое Прииртышье». Однако суды при принятии решения об отказе в удовлетворении требований к Минприроды Омской области эти нормы не проанализировали и возможность финансового обеспечения за счёт областного бюджета не проверили.

4. Юридически значимые обстоятельства, не исследованные судами

4.1. Предоставление субсидий бюджету Усть-Ишимского района

Установление факта предоставления бюджету Усть-Ишимского района субсидии на ликвидацию св