ВС отменил решение о ликвидации свалок на памятнике природы за счёт муниципального бюджета

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 77-КАД25-1-К1 от 22 октября 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Переверзева И.Н. (судья-докладчик), Горчакова Е.В.

Стороны: - Административный истец: Липецкий межрайонный природоохранный прокурор (действующий в защиту неопределённого круга лиц) - Административный ответчик: Департамент дорожного хозяйства и благоустройства администрации города Липецка - Заинтересованные лица: муниципальное бюджетное учреждение «Управление благоустройства города Липецка», Донское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов, администрация города Липецка

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий, в данном случае — бездействия органа публичной власти)

Номер дела первой инстанции: № 2а-3953/2024

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Липецкий межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Департамента дорожного хозяйства и благоустройства администрации города Липецка, выразившегося в непринятии мер по устранению загрязнения земельного участка, расположенного на особо охраняемой природной территории (памятник природы регионального значения «Низовья Каменного лога») вблизи водного объекта (река Липовка), а также на землях, собственность на которые не разграничена (вблизи улицы Вермишева). Требовалось возложить на Департамент обязанность устранить места несанкционированного размещения отходов производства и потребления 4 и 5 классов опасности.

Фактические обстоятельства:

23 апреля 2024 года Управлением экологии и природных ресурсов Липецкой области по запросу прокуратуры проведено обследование территории города Липецка. Выявлены места несанкционированного размещения отходов производства и потребления: - в русле и акватории реки Липовки, на прилегающей территории в границах памятника природы «Низовья Каменного лога» (координаты 52.610234, 39.578422); - на землях неразграниченной собственности вблизи улицы Вермишева (координаты 52.603957, 39.530599; 52.604330, 39.530934; 52.603390, 39.530790).

Прокурор полагал, что размещение отходов находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения Департаментом полномочий по благоустройству территории города.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Прокурор: требовал полного признания бездействия Департамента незаконным и возложения обязанности ликвидировать все выявленные места загрязнения за счёт местного бюджета.
• Департамент: возражал против требований, оспаривая наличие его обязанности по ликвидации отходов на указанных территориях.

В ходе судебного разбирательства помощник прокурора пояснил, что выявленные загрязнения устранены частично, но от заявленных требований в указанной части не отказался.

Решение первой инстанции (Советский районный суд города Липецка, 7 августа 2024 года):

Административные требования прокурора удовлетворены частично. На Департамент возложена обязанность ликвидировать места несанкционированного размещения отходов 4 и 5 классов опасности: - в границах памятника природы «Низовья Каменного лога» на территории, прилегающей к реке Липовке (координаты 52.610234, 39.578422); - на землях неразграниченной собственности вблизи улицы Вермишева (три указанные координаты).

Срок исполнения: до 1 декабря 2024 года.

Источник финансирования: за счёт средств местного бюджета.

Обоснование суда первой инстанции: Суд исходил из того, что на Департамент возложена обязанность по уборке территории города (на основании Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Положения о Департаменте). Отходы возникли в результате жизнедеятельности населения и ненадлежащего исполнения Департаментом полномочий в области обращения с отходами, поэтому финансирование должно осуществляться из бюджета города.

Апелляционное определение (Липецкий областной суд, 29 октября 2024 года):

Решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Кассационное определение (Первый кассационный суд общей юрисдикции, 23 декабря 2024 года):

Судебные акты признаны законными.

Обращение в ВС РФ:

Департамент подал кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить судебные акты в части удовлетворения требований и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между несколькими публичными интересами и правами граждан:

1. Право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 11 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») и защита особо охраняемых природных территорий (памятников природы регионального значения).

2. Распределение полномочий и ответственности между тремя уровнями публичной власти (федеральный, региональный, муниципальный) в области обращения с отходами и охраны окружающей среды.

3. Определение субъекта, обязанного финансировать ликвидацию несанкционированных свалок на различных категориях земель: - на землях, входящих в состав памятников природы регионального значения; - на землях, находящихся в границах водного объекта федеральной собственности; - на землях, государственная собственность на которые не разграничена.

4. Толкование материального права в области охраны окружающей среды, водного законодательства и земельного права в контексте полномочий органов местного самоуправления.

5. Процессуальные вопросы: надлежащее исследование судом существенных обстоятельств, мотивированность судебного решения, распределение бремени доказывания в публично-правовых спорах.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Входит ли загрязнённый участок с координатами 52.610234, 39.578422 в границы водного объекта (реки Липовки), и если да, то какие органы власти несут ответственность за его охрану в соответствии с водным законодательством?

2. Кто является лицом, принявшим на себя охранное обязательство по обеспечению режима особой охраны памятника природы регионального значения «Низовья Каменного лога», и были ли ему доведены соответствующие бюджетные ассигнования на финансирование мероприятий по охране?

3. Возложена ли на органы местного самоуправления (Департамент) прямая обязанность по ликвидации мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов на землях, государственная собственность на которые не разграничена, и если да, то при каких условиях и с каким финансовым участием других уровней власти?

4. Надлежащим ли образом суд первой инстанции исследовал существенные обстоятельства дела (причины образования свалок, их объём и площадь, наличие площадок накопления отходов, действия администрации по минимизации риска возникновения несанкционированных свалок)?

5. Соответствуют ли судебные акты требованиям законности и обоснованности, установленным ст. 176 КАС РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации пришёл к выводу о том, что судами первой, апелляционной и кассационной инстанций допущены существенные нарушения норм материального права и норм процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды не провели надлежащего исследования существенных обстоятельств, не учли сложное распределение полномочий между уровнями власти в области охраны окружающей среды и обращения с отходами, не применили правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации о пределах ответственности органов местного самоуправления за ликвидацию несанкционированных свалок на землях неразграниченной собственности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания охраны окружающей среды и особо охраняемых природных территорий

Верховный Суд указал на следующие нормативные основания:

Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: - Пункт 1 статьи 11: каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Федеральный закон № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»: - Абзац второй статьи 1: определение отходов производства и потребления как веществ или предметов, образованных в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. - ГОСТ 30772-2001: несанкционированные свалки — это территории, используемые, но не предназначенные для размещения отходов.

Федеральный закон № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»: - Статья 25, пункт 1: памятники природы — это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы. - Статья 25, пункт 2: памятники природы могут быть федерального и регионального значения. - Статья 26, пункт 2: природные объекты объявляются памятниками природы регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. - Статья 27, пункт 2: собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны. - Статья 27, пункт 3: расходы собственников, владельцев и пользователей земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы регионального значения возмещаются за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов. - Статья 26, пункт 3: передача памятников природы и их территорий под охрану лиц сопровождается оформлением охранного обязательства, паспорта и других документов.

Положение о министерстве природных ресурсов и экологии Липецкой области (постановление Правительства Липецкой области от 8 февраля 2024 года № 107): - Пункт 2.6.1: Минприроды Липецкой области ведёт государственный кадастр особо охраняемых природных территорий областного и местного значения. - Пункт 2.6.2: Минприроды оформляет и направляет паспорта и охранные обязательства землевладельцам и иным лицам, взявшим на себя обязательства по охране памятника природы.

Закон Липецкой области № 61-03 от 21 июля 2003 года «Об особо охраняемых природных территориях Липецкой области»: - Часть 2 статьи 9: объём финансирования мероприятий по обеспечению охраны особо охраняемых природных территорий областного значения ежегодно определяется в законе Липецкой области об областном бюджете.

Вывод СКАД: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не исследовали охранные обязательства и паспорта памятника природы, не установили, кто принял на себя обязательство по его охране, не привлекли Минприроды Липецкой области к участию в деле. Кроме того, суды не учли, что расходы на охрану памятника природы регионального значения должны возмещаться за счёт бюджета субъекта Российской Федерации, а не муниципального бюджета. Это является существенным нарушением норм материального права.

2. Водное законодательство и полномочия органов власти по охране водных объектов

Водный кодекс Российской Федерации: - Пункт 4 статьи 1: водный объект — это в том числе водоток, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. - Пункт 2 части 2, часть 3 статьи 5: реки относятся к поверхностным водным объектам, состоящим из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. - Пункт 1 статьи 24: владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, является полномочием органов государственной власти Российской Федерации. - Пункт 2 части 1 статьи 26: полномочие по осуществлению мероприятий по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правила установления границ водоохранных зон (постановление Правительства РФ от 31 октября 2024 года № 1459): - Подпункт «а» пункта 3: органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по охране водных объектов устанавливают границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных полос.

Положение о Минприроды Липецкой области: - Пункт 2.3.6: осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Липецкой области, отнесено к полномочиям Минприроды Липецкой области.

Данные о реке Липовке: Из ответа Донского бассейнового водного управления следует, что река Липовка расположена в границах водохозяйственного участка (код 05.01.01.005) «Воронеж от истока до города Липецк без реки Матыра», внесена в государственный водный реестр под номером 05010100512107000003044 и относится к федеральной собственности.

Вывод СКАД: Суд не выяснил, входит ли загрязнённый участок с координатами 52.610234, 39.578422 в границы водного объекта (реки Липовки). Это юридически значимо, поскольку водное законодательство возлагает полномочие по охране поверхностных вод реки Липовки и покрытых ими земель в пределах береговой линии, водоохранных зон и прибрежных защитных полос на Минприроды Липецкой области, а не на муниципальный Департамент. Суду требовалось выяснить, входит ли загрязнённый участок в границы водного объекта, передавались ли полномочия по его охране лицу, принявшему охранное обязательство, и разрешить требования с учётом водного законодательства.

3. Полномочия органов местного самоуправления по ликвидации несанкционированных свалок на землях неразграниченной собственности: позиция Конституционного Суда Российской Федерации

Верховный Суд привёл развёрнутую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную в постановлении от 30 мая 2023 года № 27-П, которая имеет принципиальное значение для разрешения спора:

Основная правовая позиция КС РФ (пункты 3.2, 5 и 8 постановления № 27-П):

• Система обращения с отходами в Российской Федерации построена на взаимодействии и участии всех трёх уровней публичной власти.
• Федеральный закон № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» чётко не определяет принадлежность и объём полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, обнаруженных на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности.
• На органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Ограничение ответственности органов местного самоуправления:

КС РФ указал, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, собственник которых не установлен, если: - такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности; - при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Условия возложения ответственности на органы местного самоуправления:

На основании правовых позиций КС РФ, сформулированных в постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии: 1. Прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или её субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий; либо 2. Закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.

Переходное положение КС РФ (постановление № 27-П):

КС РФ разъяснил, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления обязанность по ликвидации за счёт средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов в случае, когда: - орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором; - такие места находятся в границах муниципального образования на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Требования к такому судебному решению: - Должно быть указано на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объём софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Право на возмещение расходов: - Органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счёт бюджетов муниципальных образований после вынесения постановления № 27-П соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесённых ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов, из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях), если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. - Такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твёрдых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Вывод СКАД: Суд первой инстанции, рассматривая требования в части ликвидации мест несанкционированного размещения отходов на землях неразграниченной собственности вблизи улицы Вермишева, пришёл к преждевременным выводам о наличии незаконного бездействия Департамента, поскольку всесторонне не исследовал и не оценил существенные обстоятельства, влияющие на исход дела. Суд не выяснил: - по каким причинам образовались свалки; - каковы были их объём и площадь на момент принятия решения; - осуществляла ли администрация города Липецка предусмотренные пункт 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации полномочия; - были ли созданы ею места (площадки) накопления отходов в достаточном для населения количестве; - какие действия Департамент предпринимал для минимизации риска возникновения мест несанкционированного размещения отходов.

4. Процессуальные нормы КАС РФ: требования к законности и обоснованности судебного решения

Статья 62, часть 3 КАС РФ: Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

Статья 176, часть 1 КАС РФ: Решение суда должно быть законным и обоснованным.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»: - Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. - Судебный акт является обоснованным тогда, когда: - имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости; - он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Вывод СКАД: Судебные акты нижестоящих инстанций не соответствуют указанным процессуальным требованиям. Вывод суда о загрязнении берега реки Липовки не мотивирован и не согласуется с материалами дела, в частности с объяснениями административного ответчика, который пояснил, что отходы находятся в русле реки Липовки. Суд не исследовал существенные обстоятельства, необходимые для правильного применения норм материального права.

5. Статья 328 КАС РФ: основания для отмены судебных актов в кассационном порядке

Часть 1 статьи 328 КАС РФ: Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права в области охраны особо охраняемых природных территорий

Ошибка: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не учли положения статьи 27, пункт 3 Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», согласно которому расходы на обеспечение режима особой охраны памятников природы регионального значения возмещаются за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также внебюджетных фондов.

Последствие: Суды необоснованно возложили финансовое бремя по ликвидации загрязнения на памятнике природы на муниципальный бюджет, вместо того чтобы определить источник финансирования в соответствии с федеральным законодательством.

2. Неверное толкование водного законодательства и игнорирование полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Ошибка: Суды