ВС отменил запрет на эксплуатацию жилого дома как гостевого из-за ошибочного применения современного законодательства

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-84-К4; Определение СКГД ВС РФ от 10 июня 2025 г. (внутрисудебный номер 23RS0011-01-2023-000747-13)

Состав СКГД: Председательствующий Марьина А.Н., судьи Киселёва А.П. и Петрушкина В.А. (судья-докладчик Петрушкина В.А.)

Стороны: - Истец (истец по кассации): Администрация муниципального образования город-курорт Геленджик (орган публичной власти, орган местного самоуправления) - Ответчики (кассанты): Жданов Константин Михайловичу и Кащеева Валентина Андреевна (граждане, долевые собственники земельного участка и жилого дома)

Категория спора: Жилищно-земельный спор с элементами градостроительного права; спор о запрете эксплуатации объекта капитального строительства; спор о соответствии использования земельного участка разрешённому виду использования

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация муниципального образования город-курорт Геленджик предъявила иск к Жданову К.М. и Кащеевой В.А. о запрете эксплуатации объекта капитального строительства — жилого дома (4-этажный, 1996 года постройки, площадь 470,2 кв.м) с кадастровым номером, расположенного на земельном участке площадью 249 кв.м с видом разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства».

Правовое основание иска: Администрация указала, что ответчики эксплуатируют жилой дом в качестве гостевого дома («гостиничного дома») с номерным фондом в 9 номеров, что нарушает разрешённое использование земельного участка. Разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию строения гостиничного типа администрацией не выдавалось.

Требуемые условия для прекращения запрета: - изменение вида разрешённого использования земельного участка на «гостиничное обслуживание»; - оформление права собственности на объект в качестве гостиницы в установленном порядке; - получение коммунальных услуг и выполнение технических условий; - оборудование парковочных мест в соответствии с градостроительными нормативами; - получение заключения специализированной экспертной организации о соответствии строительным, пожарным, санитарно-эпидемиологическим нормам и отсутствии угрозы жизни и здоровью; - обеспечение соответствия пожарным нормам и требованиям пожарной безопасности.

Санкция: Судебная неустойка в размере 5 000 рублей за каждый день неисполнения решения суда.

Решение первой инстанции

Геленджикский городский суд Краснодарского края (6 марта 2024 г.): Исковые требования администрации удовлетворены.

Мотивы: Суд первой инстанции, руководствуясь ст. 42 Земельного кодекса РФ, ст. 51, 55.24 Градостроительного кодекса РФ, исходил из того, что спорный объект капитального строительства не был введён в эксплуатацию в установленном порядке в качестве гостиницы либо гостевого дома в отсутствии заключения уполномоченных государственных органов, подтверждающего соответствие градостроительным, противопожарным нормам и правилам, требованиям охраны окружающей среды, энергетической эффективности и оснащённости приборами учёта, иным обязательным нормам и правилам, выданным техническим условиям на подключение к сетям инженерного обеспечения.

Постановление апелляции

Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда (30 июля 2024 г.): Решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановление кассации

Судебная коллегия по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции (7 ноября 2024 г.): Состоявшиеся по делу судебные постановления оставлены без изменения, кассационная жалоба Жданова К.М. и Кащеевой В.А. без удовлетворения.

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба Жданова К.М.: Ставился вопрос об отмене указанных судебных актов как незаконных. Представитель ответчиков (Романов Д.Т. по доверенностям от 10 апреля 2023 г. и 3 апреля 2023 г.) поддержал доводы кассационной жалобы.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конфликт возник между: - интересом органа публичной власти (администрации муниципального образования) в обеспечении соответствия использования земельных участков установленному градостроительному регламенту и защите публичных интересов (безопасность, охрана окружающей среды); - интересом собственников (граждан Жданова и Кащеевой) в праве беспрепятственного пользования принадлежащим им на праве собственности жилым домом, возведённым в 1996 году в соответствии с действовавшим тогда законодательством.

Спор касается применимости современного градостроительного законодательства (Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ) к объекту, возведённому в 1996 году, в период действия иного нормативного регулирования (Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации»).

Дополнительно спор касается квалификации функционального использования жилого дома: является ли его использование в качестве гостевого дома нарушением разрешённого использования земельного участка или допустимым использованием жилого дома, и какие требования должны быть соблюдены для такого использования.

Категория проблемы

Материально-правовая (применение норм земельного и градостроительного права, норм о самовольной постройке, норм об ответственности за причинение вреда) с элементами процессуально-правовой (распределение бремени доказывания, исследование обстоятельств, необходимых для применения норм материального права).

Почему дело передано на коллегию

Дело передано на СКГД ВС РФ в кассационном порядке на основании ст. 390 ГПК РФ в связи с выявлением существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Вопрос о применимости современного градостроительного законодательства к объектам, возведённым в период действия иного нормативного регулирования, имеет принципиальное значение для судебной практики.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли администрация муниципального образования требовать запрета эксплуатации жилого дома, возведённого в 1996 году в соответствии с действовавшим тогда законодательством, на основании норм Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г., если при возведении объекта были соблюдены требования земельного и градостроительного законодательства того периода?

2. Является ли использование жилого дома в качестве гостевого дома нарушением разрешённого использования земельного участка, и какие требования должны быть установлены судом для определения наличия угрозы жизни и здоровью граждан в соответствии с п. 1 и 2 ст. 1065 ГК РФ?

3. Какие обстоятельства должны быть исследованы судом при рассмотрении иска органа публичной власти о запрете эксплуатации объекта капитального строительства, и какова роль доказывания наличия угрозы причинения вреда?

4. Применимы ли нормы о самовольной постройке (ст. 222 ГК РФ) к жилому дому, возведённому в 1996 году на принадлежащем собственникам земельном участке с соблюдением земельного и градостроительного законодательства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов, найдя, что суды допустили существенные нарушения норм материального права, ошибочно применив положения современного Градостроительного кодекса РФ (ст. 48, 49, 51) к объекту, возведённому в 1996 году в период действия иного нормативного регулирования. Суды не исследовали необходимые обстоятельства о наличии угрозы жизни и здоровью граждан и не учли, что жилой дом может быть использован для предоставления услуг гостевых домов. Требуется новое рассмотрение дела с надлежащей оценкой всех обстоятельств.

B. Развёрнутое обоснование

1. Понятие и признаки самовольной постройки; неприменимость к спорному объекту

Применённые нормы материального права:

• Статья 222 ГК РФ, п. 1: Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешённое использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.

Применённое постановление Пленума ВС РФ:

• Постановление Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», п. 2: Разъяснено, что самовольной признается постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков:
• возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке;
• возведение (создание) на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки;
• возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки;
• возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату её выявления.

Перечень признаков является исчерпывающим.

Вывод СКГД: Индивидуальный жилой дом возведён в 1996 году на принадлежащем на праве долевой собственности земельном участке с соблюдением земельного и градостроительного законодательства. Таким образом, объект не является самовольной постройкой, и к нему не могут быть применены нормы о самовольной постройке.

2. Ошибочное применение современного градостроительного законодательства к объекту, возведённому в период действия иного нормативного регулирования

Применённые нормы материального права:

• Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (пункт 5): Нормы, действовавшие на дату возведения объекта в 1996 году.

• Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, ст. 48, 49, 51: Современное законодательство, ошибочно применённое судом первой инстанции к объекту, возведённому в 1996 году.

Вывод СКГД: Суд первой инстанции ошибочно применил положения ст. 48, 49, 51 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ к объекту, возведённому в 1996 г., в период действия градостроительных нормативов, разработанных органами государственной власти (пункт 5 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1).

3. Материально-правовая цель иска и полномочия органов местного самоуправления

Применённые нормы материального права:

• Градостроительный кодекс РФ, ст. 8, ч. 1, п. 7: К полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надёжности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных Кодексом.

Вывод СКГД: При разрешении спора суду необходимо было учитывать преследуемую органом публично-правового образования материально-правовую цель, направленную исключительно на запрет эксплуатации индивидуального жилого дома в качестве гостевого дома. Администрация, предъявляя иск, просит запретить гражданам эксплуатировать принадлежащий им на праве собственности жилой дом в качестве гостевого дома до момента переоформления такого объекта в установленном законом порядке.

4. Требования технического регламента и условия для приостановления эксплуатации

Применённые нормы материального права:

• Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», п. 2 ст. 3: Закон распространяется на все этапы жизненного цикла здания или сооружения и устанавливает минимально необходимые требования к зданиям (сооружениям), процессам, осуществляемым на всех этапах их жизненного цикла, включая требования механической и пожарной безопасности, безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях, имеющих соответствующий уровень ответственности (повышенный, нормальный, пониженный).

• Градостроительный кодекс РФ, ст. 55.26, п. 1: Если иное не предусмотрено федеральным законом, в случаях нарушения при эксплуатации зданий, сооружений требований технических регламентов, проектной документации эксплуатация зданий, сооружений может приостанавливаться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Критическое замечание СКГД: Судебные инстанции при разрешении спора, удовлетворяя иск, не установили нарушений требований технического регламента при эксплуатации здания.

5. Иск о запрете деятельности как средство предупреждения опасности причинения вреда

Применённые нормы материального права:

• Гражданский кодекс РФ, ст. 1065, п. 1 и 2: Нормы об ответственности за причинение вреда и о праве требовать прекращения деятельности, создающей опасность причинения вреда.

Вывод СКГД: Указанные нормы предоставляют уполномоченному органу право обратиться в суд с иском о запрете деятельности, в результате которой был причинён вред или создаётся опасность причинения такого вреда в будущем. Такой иск направлен на предупреждение опасности причинения вреда и обеспечение охраны прав и интересов иных лиц.

Однако: Судебные инстанции для цели применения п. 1 и 2 ст. 1065 ГК РФ не исследовали обстоятельства о том, что эксплуатация объекта в качестве гостевого дома создаёт угрозу жизни и здоровья граждан в связи с несоответствием строения техническим и градостроительным регламентам.

6. Функциональное использование жилого дома и оценка соответствия градостроительному регламенту

Применённые нормы материального права:

• Земельный кодекс РФ, ст. 85, п. 4, абз. 5: В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: К вопросам местного значения отнесены выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, осуществление муниципального земельного контроля, осуществление осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений, направление уведомления о соответствии (несоответствии) указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметров и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

Вывод СКГД: При правовой квалификации функционального использования индивидуального жилого дома судебные инстанции не учли, что такой тип строения может быть использован для предоставления услуг гостевых домов, в связи с чем доводы уполномоченного органа относительно использования объекта с нарушением градостроительного регламента земельного участка и прочно связанных с ним объектов подлежали оценке на соответствие требованиям земельного и градостроительного законодательства.

7. Существенность допущенных нарушений

Применённые нормы процессуального права:

• Гражданский процессуальный кодекс РФ, ст. 390: Основаниями для отмены или изменения судебной коллегией ВС РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Вывод СКГД: Допущенные судами апелляционной и кассационной инстанций нарушения норм права являются существенными, они повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибка первая: Ошибочное применение современного градостроительного законодательства к объекту, возведённому в период действия иного нормативного регулирования

Суть ошибки: Суд первой инстанции применил положения ст. 48, 49, 51 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. к жилому дому, возведённому в 1996 году в период действия Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации».

Почему это существенное нарушение: Применение норм, не действовавших на дату возведения объекта, нарушает принцип обратной силы закона и создаёт невозможность для собственников соответствовать требованиям, которые не существовали на момент строительства. Это нарушение норм материального права, предусмотренное ст. 390 ГПК РФ.

Ошибка вторая: Неисследование обстоятельств о наличии угрозы жизни и здоровью граждан

Суть ошибки: Судебные инстанции удовлетворили иск о запрете эксплуатации объекта, не установив нарушений требований технического регламента при эксплуатации здания и не исследовав обстоятельства о том, что эксплуатация объекта в качестве гостевого дома создаёт угрозу жизни и здоровья граждан.

Почему это существенное нарушение: Согласно ст. 1065 ГК РФ, иск о запрете деятельности должен быть основан на наличии угрозы причинения вреда. Суды не исследовали необходимые обстоятельства, что нарушает нормы материального права (ст. 1065 ГК РФ) и процессуального права (обязанность суда исследовать обстоятельства, имеющие значение для дела). Это нарушение повлияло на исход дела, так как без установления угрозы вреда иск не может быть удовлетворен.

Ошибка третья: Неучёт возможности использования жилого дома для предоставления услуг гостевых домов

Суть ошибки: При правовой квалификации функционального использования индивидуального жилого дома судебные инстанции не учли, что такой тип строения может быть использован для предоставления услуг гостевых домов, и не провели надлежащую оценку соответствия использования требованиям земельного и градостроительного законодательства.

Почему это существенное нарушение: Неполное исследование фактических обстоятельств и неправильная правовая квалификация функционального использования объекта нарушают нормы процессуального права (обязанность суда исследовать все обстоятельства дела) и норм материального права (ст. 85 ЗК РФ, ст. 8 Градостроительного кодекса РФ). Это нарушение повлияло на исход дела, так как правильная оценка функционального использования может привести к иному выводу о наличии нарушения разрешённого использования.

Характер нарушений в смысле ст. 387, 390.14 ГПК РФ

Все три ошибки являются существенными нарушениями норм материального права, которые: - повлияли на исход дела (суды удовлетворили иск, который при надлежащем применении норм материального права и исследовании обстоятельств мог быть отклонен); - без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав собственников (ответчиков).

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ от 10 июня 2025 г.:

1. Отменены: - Решение Геленджикского городского суда Краснодарского края от 6 марта 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 30 июля 2024 г. - Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 7 ноября 2024 г.

2. Направлено: Дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (Геленджикский городской суд Краснодарского края).

Правовое основание: Статьи 390.14–390.16 ГПК РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД устанавливает принципиально важный стандарт для рассмотрения исков органов публичной власти о запрете эксплуатации объектов капитального строительства:

• Запрет на ретроактивное применение современного законодательства к объектам, возведённым в период действия иного нормативного регулирования. Суды должны применять нормы, действовавшие на дату возведения объекта, при оценке соответствия объекта требованиям законодательства.

• Обязательность исследования обстоятельств о наличии угрозы вреда при рассмотрении исков о запрете деятельности. Суды не могут удовлетворить такой иск без установления конкретной угрозы жизни, здоровью или имущественным интересам.

• Необходимость надлежащей правовой квалификации функционального использования объектов с учётом возможности использования жилых домов для предоставления услуг гостевых домов и других целей, не противоречащих их конструктивным характеристикам.

2. Защита какой стороны усиливается

Определение усиливает защиту собственников недвижимого имущества (в данном случае граждан Жданова К.М. и Кащеевой В.А.):

- Защита от ретроактивного применения современного законодательства, которое не действовало на дату возведения объекта.