ВС РФ: при выдаче разрешения на строительство применяются ограничения, действующие на дату подачи заявления, а не ГПЗУ

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А32-53202/2023; Определение ВС РФ № 308-ЭС24-20719

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 3 апреля 2025 г.; полный текст изготовлен 17 апреля 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Грачева И.Л. - Судьи: Попова Г.Г., Хатыпова Р.А.

Стороны спора: - Истец (кассант): Администрация муниципального образования городской округ «Город-курорт Сочи» (уполномоченный орган в сфере градостроительства) - Ответчик: Общество с ограниченной ответственностью «Дельта-Стройсервис» (застройщик, арендатор земельного участка)

Категория спора: Административно-хозяйственный спор в сфере градостроительной деятельности; оспаривание решения органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешения на строительство

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

ООО «Дельта-Стройсервис» 5 апреля 2019 г. заключило договор аренды земельного участка площадью 6284 кв. м (кадастровый номер 23:49:0205005:54) в г. Сочи для строительства многоквартирного жилого дома с блоком обслуживания и закрытой автостоянкой сроком до 6 мая 2027 г. (с учётом дополнительного соглашения от 27 октября 2020 г.). 13 июня 2019 г. Обществу выдан градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), указывающий на расположение участка в территориальной зоне «Ж-4» (многоквартирная жилая застройка высотой до 36 метров). 28 ноября 2022 г. Общество обратилось с заявлением о выдаче разрешения на строительство. Администрация письмом от 17 июля 2023 г. отказала в выдаче разрешения, ссылаясь на решение Городского Собрания Сочи от 28 июля 2021 г. № 83, которым в Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) Сочи введён пункт 12.1.2, запрещающий строительство объектов капитального строительства жилого назначения вне процедуры комплексного развития территории. Администрация также указала на несоответствие проекта Генеральному плану города (функциональная зона малоэтажной жилой застройки до 5 этажей).

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд Краснодарского края (решение от 28 декабря 2023 г.): Удовлетворил требования Общества. Суд исходил из того, что правоотношения между застройщиком и органом местного самоуправления возникли с момента выдачи ГПЗУ (13 июня 2019 г.), который не содержал сведений о необходимости комплексного развития территории; на Общество не может быть возложена обязанность соблюдать положения муниципального правового акта, принятого через два года после получения полной информации о градостроительных регламентах; положения ПЗЗ Сочи не подлежат применению к начавшимся до их вступления в силу правоотношениям.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд (постановление от 5 апреля 2024 г.): Согласился с выводами суда первой инстанции, оставил решение без изменения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа (постановление от 11 сентября 2024 г.): Согласился с выводами нижестоящих судов, оставил решение и постановление апелляционного суда без изменения.

Основание передачи в коллегию

Администрация подала кассационную жалобу в Верховный Суд РФ, ссылаясь на нарушение судами трёх инстанций норм материального и процессуального права. Определением от 12 марта 2025 г. судьи ВС РФ жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор возник между частным интересом застройщика (реализация инвестиционного проекта на основе выданного ГПЗУ и заключённого договора аренды) и публичным интересом муниципального образования (обеспечение комфортной городской среды, соблюдение нормативов градостроительного проектирования, предотвращение точечного строительства без надлежащей социальной и инженерной инфраструктуры).

Конфликт норм и подходов: - Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций применили темпоральный (временной) критерий: поскольку ГПЗУ выдан до вступления в силу решения № 83 (28 июля 2021 г.), ограничения на строительство многоквартирных домов не должны применяться к заявлению, поданному в 2022 г. - Администрация и ВС РФ настаивают на субстанциальном подходе: проверка соответствия проектной документации требованиям градостроительного законодательства, действующим на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство (28 ноября 2022 г.), а не на дату выдачи ГПЗУ.

Принципиальное значение: Дело касается баланса между защитой инвестиционных ожиданий застройщика и правом органов местного самоуправления на изменение градостроительной политики в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения. Вопрос имеет значение для практики применения статьи 57.3 ГрК РФ (трёхлетний срок использования информации ГПЗУ) и понимания момента, на который должны проверяться требования градостроительного законодательства при выдаче разрешения на строительство.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Основной вопрос: На какую дату должны проверяться соответствие проектной документации требованиям градостроительного законодательства и допустимость размещения объекта капитального строительства — на дату выдачи ГПЗУ или на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство?

2. Производный вопрос: Распространяются ли ограничения на строительство многоквартирных домов, введённые решением муниципального образования после выдачи ГПЗУ, на заявления о выдаче разрешения на строительство, поданные после вступления в силу этих ограничений, несмотря на наличие трёхлетнего срока использования информации ГПЗУ (пункт 10 статьи 57.3 ГрК РФ)?

3. Третий вопрос: Как должны балансироваться частные интересы застройщика и публичные интересы муниципального образования при разрешении спора о выдаче разрешения на строительство в условиях изменения градостроительного регулирования?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Разрешение на строительство должно выдаваться на основе проверки соответствия проектной документации требованиям градостроительного законодательства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, но с учётом ограничений, установленных земельным и иным законодательством Российской Федерации, действующих на дату выдачи разрешения на строительство. Иными словами, временной критерий (дата ГПЗУ) применяется только к техническим требованиям проектирования, но не к публично-правовым ограничениям на строительство, введённым после выдачи ГПЗУ. Застройщик, являясь профессиональным участником рынка недвижимости, должен учитывать изменения в нормативном регулировании строительства при подготовке проектной документации и подаче заявления о выдаче разрешения.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база выдачи разрешения на строительство и критерии проверки

Суд указал, что согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий: - соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории; - допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Часть 11 статьи 51 ГрК РФ устанавливает, что уполномоченный орган проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ, а также проверку допустимости размещения объекта в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (без указания на дату ГПЗУ).

Часть 13 статьи 51 ГрК РФ определяет основания для отказа в выдаче разрешения на строительство, включая несоответствие представленных документов требованиям, установленным на дату выдачи ГПЗУ, а также разрешённому использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство (курсив добавлен судом).

Вывод суда: По смыслу пунктов 4, 6 статьи 2 и части 1 статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации на момент выдачи разрешения, а не на момент выдачи ГПЗУ.

2. Принципы градостроительного законодательства и их иерархия

Суд подчеркнул, что статья 2 ГрК РФ закрепляет принципы, на которых основывается законодательство о градостроительной деятельности: - обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1); - обеспечение сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (пункт 4); - осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 6); - ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Эти принципы имеют приоритет над временным критерием использования информации ГПЗУ.

3. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительного зонирования

Суд отметил, что согласно статьям 7 и 8 ГрК РФ органы местного самоуправления поселений имеют полномочия по подготовке и утверждению документов территориального планирования, утверждению правил землепользования и застройки.

Статья 30 ГрК РФ устанавливает, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: - создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований; - сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; - обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц; - создания условий для привлечения инвестиций.

Суд подчеркнул, что эти цели должны достигаться путём принятия органами публичной власти решений по комплексному социально-экономическому развитию соответствующих территорий.

4. Региональное и местное нормативное регулирование

Суд указал, что Закон Краснодарского края от 21 июля 2008 г. № 1540-КЗ (ГрК Краснодарского края) определяет виды документов территориального планирования и порядок разработки правил землепользования и застройки муниципальных образований.

Часть 5 статьи 27 ГрК Краснодарского края (в редакции, действующей с июня 2021 г.) установила, что на территориях ряда муниципальных образований Краснодарского края, включая город-курорт Сочи, при подготовке правил землепользования и застройки считать приоритетным: - осуществление строительства объектов санаторно-курортного назначения и гостиниц; - ограничение нового строительства объектов капитального строительства жилого назначения (за исключением реконструкции без увеличения этажности).

Это региональное регулирование отражает специальный статус города-курорта Сочи как особо охраняемой территории федерального значения, предназначенной для организации санаторно-курортного лечения и медицинской реабилитации.

5. Нормативы градостроительного проектирования и их обязательность

Суд отметил, что согласно части 4 статьи 29.2 ГрК РФ нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчётных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения и максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения.

Решением Городского Собрания Сочи от 28 декабря 2020 г. № 94 утверждены местные нормативы градостроительного проектирования, устанавливающие совокупность расчётных показателей, указанных в статье 29.2 ГрК РФ.

Вывод: Нормативы градостроительного проектирования должны учитываться всеми субъектами, осуществляющими градостроительную деятельность на территории соответствующего региона, независимо от даты выдачи ГПЗУ.

6. Обоснование решения № 83 и его соответствие целям градостроительного законодательства

Суд признал, что решение Городского Собрания Сочи от 28 июля 2021 г. № 83, дополнившее ПЗЗ Сочи пунктом 12.1.2, было принято в целях: - обеспечения решения вопросов местного значения; - формирования комфортной городской среды; - запрета точечного строительства многоквартирных домов, которые не могут быть обеспечены объектами социального и бытового назначения.

Решение № 83 предусматривает реализацию жилищного строительства через проекты комплексного развития территории, согласно которым застройщики должны осуществить строительство не только жилого фонда, но и объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры.

Вывод: На застройщика, имеющего намерение осуществлять строительство многоквартирного жилого дома, возложена обязанность соблюдения действующих требований градостроительного законодательства, государственных стандартов, строительных норм и правил, соответствующих градостроительных нормативов, правил застройки города.

7. Баланс частных и публичных интересов

Суд подчеркнул, что одной из главных задач судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Однако данная задача правосудия не может достигаться путём нарушения публичных прав и законных интересов других лиц.

При соблюдении баланса частных и публичных интересов в вопросе осуществления строительства в Сочи необходимо учитывать: - статус города-курорта федерального значения, относящегося к особо охраняемым территориям; - высокую плотность населения при остром дефиците объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры; - право граждан на комфортные и безопасные условия проживания, гарантированное статьей 42 Конституции Российской Федерации.

Вывод: Выдача разрешения на строительство многоквартирного девятиэтажного дома в отсутствие надлежащего обеспечения объектами социальной и инженерной инфраструктуры повлечёт нарушение публичных интересов и прав неопределённого круга лиц, включая будущих жильцов дома.

8. Позиция Конституционного Суда РФ и её применение

Суд ссылался на постановление КС РФ от 12 ноября 2020 г. № 46-П и определения КС РФ от 6 октября 2015 г. № 2317-О, от 17 декабря 2020 г. № 2861-О, от 27 декабря 2023 г. № 3536-О, в которых указано, что регулирование отношений по использованию земельных участков в границах населённых пунктов связано с решениями органов публичной власти в градостроительной сфере, предназначенными обеспечить комфортную окружающую среду, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры и т.д.

Также суд ссылался на определение КС РФ от 28 января 2025 г. № 276-О, в котором подчеркнуто, что генеральный план и правила землепользования и застройки, утверждённые муниципальными правовыми актами, должны соответствовать документам территориального планирования (включая схемы территориального планирования Российской Федерации), которые являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений.

9. Критика вывода судов нижестоящих инстанций

Суд отметил, что вывод судов о том, что ограничения на строительство многоквартирных домов, предусмотренные пунктом 12.1.2 ПЗЗ Сочи, не применяются при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство по заявлению от 28 ноября 2022 г., сделан без учёта приведённых норм и принципов градостроительного законодательства, а также оснований, в связи с которыми данные ограничения введены.

Суды, признавая незаконным отказ Администрации, в нарушение требований статьи 71 АПК РФ (обязанность суда исследовать обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора) не учли приведённое градостроительное регулирование, не дали оценку доводам Администрации о наличии введённых в 2021 г. ограничений строительства многоквартирных домов вне процедуры комплексного освоения территории.

10. Обязанность застройщика как профессионального участника рынка

Суд подчеркнул, что Общество, являясь профессиональным участником рынка недвижимости, действуя разумно и предусмотрительно при планировании и реализации своих строительных проектов, должно было учитывать изменение правил осуществления строительства, в том числе в сфере его нормативного регулирования. На момент подготовки проектной документации в 2022 году и подачи заявления о выдаче разрешения на строительство Общество должно было знать о введённых в 2021 году на территории города-курорта Сочи изменениях относительно строительства новых объектов капитального жилищного строительства и их направленности.

11. Правовой режим убытков при изменении градостроительного регулирования

Суд указал, что по общему правилу в случае принятия нормативных правовых актов, регламентирующих градостроительную деятельность, влекущих невозможность строительства объекта, для возведения которого публичный участок был предоставлен в пользование, правообладатель участка вправе защитить права, которые он считает нарушенными, в установленном гражданским законодательством порядке, в том числе путём предъявления требования о взыскании убытков.

Это означает, что Общество имеет альтернативный способ защиты своих интересов, не связанный с принуждением органа местного самоуправления к выдаче разрешения на строительство.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий, применённый к данному делу

Суд установил, что при проверке соответствия проектной документации требованиям градостроительного законодательства должны применяться ограничения, установленные земельным и иным законодательством Российской Федерации, действующие на дату выдачи разрешения на строительство (28 ноября 2022 г. — дата подачи заявления, или 17 июля 2023 г. — дата принятия решения об отказе), а не на дату выдачи ГПЗУ (13 июня 2019 г.).

Таким образом, пункт 12.1.2 ПЗЗ Сочи, введённый решением № 83 от 28 июля 2021 г., подлежит применению при рассмотрении заявления Общества о выдаче разрешения на строительство, поданного 28 ноября 2022 г., несмотря на наличие трёхлетнего срока использования информации ГПЗУ, предусмотренного пунктом 10 статьи 57.3 ГрК РФ.

Указания нижестоящему суду

При новом рассмотрении дела в Арбитражном суде Краснодарского края суду надлежит:

1. Учесть изложенные правовые позиции о применении ограничений на строительство, действующих на дату выдачи разрешения на строительство, а не на дату выдачи ГПЗУ.

2. Исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, включая: - соответствие проектной документации требованиям градостроительного законодательства, действующим на дату подачи заявления о выдаче разрешения на строительство; - наличие или отсутствие установленных законодательством обстоятельств, ограничивающих строительство (в соответствии со статьями 198, 200, 201 АПК РФ); - соответствие проекта нормативам градостроительного проектирования, утверждённым решением Городского Собрания Сочи от 28 декабря 2020 г. № 94; - соответствие проекта требованиям решения № 83 о комплексном развитии территории; - соответствие проекта Генеральному плану города-курорта Сочи и функциональной зоне малоэтажной жилой застройки.

3. Дать оценку доводам лиц, участвующих в деле, в том числе доводам Администрации о наличии введённых в 2021 г. ограничений строительства многоквартирных домов вне процедуры комплексного освоения территории.

4. Правильно применить нормы материального и процессуального права, в частности: - статьи 2, 7, 8, 30, 51, 57.3 ГрК РФ; - статьи 198, 200, 201, 71 АПК РФ; - ПЗЗ Сочи, включая пункт 12.1.2; - местные нормативы градостроительного проектирования; - Генеральный план города-курорта Сочи.

5. Разрешить спор на основе полного исследования обстоятельств и правильного применения норм права.

Распределение обязанностей

Суд не возложил на Администрацию или Общество специальных обязанностей, выходящих за рамки обычного судебного разбирательства. Однако суд подчеркнул, что:

• Администрация должна проверить соответствие проектной документации требованиям градостроительного законодательства, действующим на дату выдачи разрешения на строительство, включая ограничения, установленные решением № 83.

• Общество должно либо привести свой проект в соответствие с требованиями решения № 83 (путём участия в процедуре комплексного развития территории), либо обратиться в суд с требованием о взыскании убытков, если считает, что изменение градостроительного регулирования нарушило его права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации ОПРЕДЕЛИЛА:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28 декабря 2023 г.; - Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2024 г.; - Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 сентября 2024 г.

2. Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС осуществляет принципиальный сдвиг в методологии применения градостроительного законодательства. Суды нижестоящих инстанций применили формальный (темпоральный) подход, основ