ВС отменил решение о признании разрешения на строительство недействительным из-за формального подхода судов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 20-КАД24-8-К5 от 22 января 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Николаева О.В. (судья-докладчик), Абакумова И.Д.

Стороны: - Административный истец по встречному иску: Абдурахманов Далгат Магомедович (гражданин, собственник земельного участка, застройщик) - Административный ответчик по встречному иску: Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан (орган публичной власти) - Административный истец по основному иску: Минстрой Республики Дагестан - Административные ответчики по основному иску: администрация городского округа с внутригородским делением «Город Махачкала», муниципальное казенное учреждение «Управление архитектуры и градостроительства администрации ГОсВД «Город Махачкала»

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ (оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий органов публичной власти)

Номер дела в нижестоящих инстанциях: № 2а-798/2023

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Спор касается законности двух взаимосвязанных ненормативных актов органов местного самоуправления: 1. Градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) от 12 мая 2017 г. № 05-308:000-1330 2. Разрешения на строительство от 15 мая 2017 г. № 05-308-120-2017 на строительство 12-этажного одноподъездного многоквартирного жилого дома

Основной иск поднял вопрос о соответствии этих актов требованиям Правил землепользования и застройки г. Махачкалы (ПЗЗ), в частности о превышении допустимой этажности и коэффициента застройки.

Предыстория

• 30 августа 2011 г. — постановлением главы г. Махачкалы № 2504 Абдурахманову Д.М. предоставлен в собственность земельный участок площадью 1 169 кв. м под строительство многоквартирного одноподъездного жилого дома на условии заключения предварительного возмездного договора предоставления жилья между застройщиком и муниципалитетом.

• 12 декабря 2016 г. — ООО «Дагэкспертиза» выдало положительное заключение экспертизы проектной документации № 05-2-1-3-0041-16, подтвердившее соответствие проектной документации требованиям нормативных технических документов.

• 12 мая 2017 г. — выдан ГПЗУ.

• 15 мая 2017 г. — выдано разрешение на строительство.

• 28 октября 2022 г. — Минстрой Республики Дагестан провел внеплановую документарную проверку и выявил нарушения требований статьи 38 ПЗЗ г. Махачкалы и статьи 11 Земельного кодекса РФ: земельный участок располагается в зоне «Ж5Б» с максимальной этажностью 4–7 этажей и коэффициентом застройки 60 %, а проектируемый дом имеет 12 этажей и коэффициент застройки 64,17 %.

• 31 октября 2022 г. — выдано предписание об устранении нарушений.

Позиции сторон в первой инстанции

Минстрой Республики Дагестан (основной истец): - Требовал признания ГПЗУ и разрешения на строительство недействительными - Просил возложить на ответчиков обязанность выдать новые документы

Абдурахманов Д.М. (встречный истец): - Требовал признания незаконными акта проверки от 28 октября 2022 г. № 01-22 и предписания от 31 октября 2022 г. № 1 - Ссылался на то, что основания и порядок выдачи ГПЗУ и разрешения неоднократно проверялись судами и признавались законными - Указывал на постановление главы администрации 2011 г., которое не оспорено и не признано незаконным - Подчеркивал, что уже понес затраты более 80 млн руб. - Ссылался на выводы повторной экспертизы от 20 июля 2019 г., согласно которым строительство соответствует нормативам плотности застройки

Решения нижестоящих инстанций

Советский районный суд г. Махачкалы (4 августа 2023 г.): - Удовлетворил иск Минстроя Республики Дагестан частично - Признал недействительными ГПЗУ от 12 мая 2017 г. и разрешение на строительство от 15 мая 2017 г. - Отказал в удовлетворении встречных исковых требований Абдурахманова Д.М. - Указал, что проверка была проведена в соответствии со статьей 81 Градостроительного кодекса РФ и что акт проверки не является ненормативным правовым актом, подлежащим самостоятельному оспариванию

Апелляционная коллегия ВС Республики Дагестан (9 ноября 2023 г.): - Оставила решение без изменения

Кассационная коллегия Пятого кассационного суда общей юрисдикции (21 февраля 2024 г.): - Оставила решение без изменения

Кассационная жалоба в ВС РФ

Абдурахманов Д.М. обратился в СКАД ВС РФ с просьбой об отмене состоявшихся судебных актов.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом — контролем органов публичной власти за соблюдением правил землепользования и застройки, защитой законности в градостроительной деятельности

2. Правами и законными ожиданиями гражданина — защитой инвестиций, доверия к решениям органов власти, принципом добросовестности и недопустимости злоупотребления правом

Ключевая процессуальная проблема: Суды ограничились формальной проверкой соответствия оспариваемых актов требованиям ПЗЗ, не исследуя и не оценивая все имеющие значение фактические обстоятельства, включая: - Предыдущие судебные решения, признавшие выдачу ГПЗУ и разрешения законными - Выводы экспертиз о соответствии проекта нормативам - Принцип недопустимости злоупотребления правом органами публичной власти - Принцип защиты законных ожиданий застройщика

Материально-правовая проблема: Толкование оснований для признания ГПЗУ и разрешения на строительство недействительными — должно ли оно ограничиваться формальным несоответствием ПЗЗ или требует комплексной оценки всех обстоятельств, включая соразмерность, добросовестность и защиту законных ожиданий?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допускается ли признание ГПЗУ и разрешения на строительство недействительными исключительно на основе формального несоответствия требованиям ПЗЗ, без учета всех имеющих значение фактических обстоятельств, включая предыдущие судебные решения, экспертные выводы и принцип защиты законных ожиданий?

2. Должны ли суды при разрешении вопроса о законности ненормативных актов органов публичной власти исследовать и оценивать выводы экспертиз, в том числе повторных, о соответствии проектной документации нормативам?

3. Нарушает ли принцип недопустимости злоупотребления правом (ст. 17, 18 Конституции РФ) признание недействительными ГПЗУ и разрешения на строительство, выданных органом публичной власти, если это приводит к значительному ущемлению прав застройщика, понесшего значительные затраты, при наличии устранимых нарушений, допущенных самим органом власти?

4. Является ли акт проверки органа публичной власти, выявивший нарушения, надлежащим основанием для признания ненормативных актов недействительными без проверки обоснованности выводов этого акта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что суды нижестоящих инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, ограничившись формальной проверкой соответствия оспариваемых актов требованиям ПЗЗ без исследования и оценки всех имеющих значение фактических обстоятельств. Законность ненормативных актов органов публичной власти не может рассматриваться лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм; суды обязаны учитывать принципы приоритета прав и свобод человека, недопустимости злоупотребления правом, защиты законных ожиданий и соразмерности.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

Градостроительный кодекс РФ — правовая природа ГПЗУ и разрешения на строительство:

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство — это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки и межевания территории, а также допустимость размещения объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными земельным и иным законодательством.

Часть 7 статьи 51 Кодекса определяет перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения, включая правоустанавливающие документы на земельный участок, ГПЗУ (выданный не ранее чем за три года до подачи заявления), результаты инженерных изысканий, материалы проектной документации и положительное заключение экспертизы проектной документации.

Согласно части 1 статьи 573 Кодекса, ГПЗУ выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования. По своей правовой природе ГПЗУ носит исключительно информационный характер, поскольку в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования и ПЗЗ.

Часть 2 статьи 57 Кодекса указывает, что ПЗЗ входят в число источников информации для подготовки ГПЗУ.

Часть 11 статьи 51 Кодекса устанавливает, что уполномоченные органы при получении заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводят проверку наличия необходимых документов; 2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения ГПЗУ; 3) выдают разрешение или отказывают в выдаче с указанием причин.

Часть 13 статьи 51 Кодекса предусматривает основания для отказа в выдаче разрешения, включая несоответствие документов требованиям к строительству, установленным на дату выдачи ГПЗУ.

Ключевой момент: Требования к строительству определяются на дату выдачи ГПЗУ, а не на дату проверки органом публичной власти спустя годы.

2. Процессуальные основания (КАС РФ)

Статья 328 КАС РФ — основания для отмены судебных актов в кассационном порядке:

Основаниями для отмены или изменения судебных актов являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Статья 14 КАС РФ — активная роль суда:

Суд обязан активно участвовать в разбирательстве, способствовать всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств дела. Суд не ограничивается доказательствами, представленными сторонами, а может истребовать доказательства по собственной инициативе.

Статья 62 КАС РФ — распределение бремени доказывания:

Каждая сторона должна доказать обстоятельства, на которые она ссылается. Однако в делах об оспаривании ненормативных актов органов публичной власти на орган публичной власти возлагается обязанность доказать законность оспариваемого акта.

Статья 84 КАС РФ — оценка доказательств:

Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном рассмотрении доказательств в их совокупности.

3. Постановления Пленумов ВС РФ

Постановление Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ»:

В пункте 17 разъяснено, что законность оспариваемых решений и действий нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1, 3 статьи 17 и статья 18 Конституции РФ) следует, что органам публичной власти и их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении прав лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение может быть принято без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

4. Позиции Конституционного Суда РФ

СКАД ссылается на позицию КС РФ, неоднократно высказанную в постановлениях и определениях:

• Постановление КС РФ от 28 октября 1999 г. № 14-П
• Определение КС РФ от 18 апреля 2006 г. № 87-О
• Определение КС РФ от 17 июня 2008 г. № 498-О-О

Суть позиции: суды не должны ограничиваться только установлением формальных условий применения правовых норм без исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела фактических обстоятельств. В противном случае судебная защита прав и законных интересов не может быть обеспечена.

5. Конституционные принципы

Статья 17 Конституции РФ (части 1 и 3): - Часть 1: Права и свободы человека и гражданина признаются высшей ценностью - Часть 3: Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц

Статья 18 Конституции РФ: Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Принцип недопустимости злоупотребления правом: Органам публичной власти запрещается обременять граждан и организации обязанностями или отказывать в правах лишь с целью удовлетворения формальных требований.

6. Анализ конкретных обстоятельств дела

СКАД выявила следующие существенные обстоятельства, которые суды нижестоящих инстанций оставили без внимания:

а) Предыдущие судебные решения:

Из приобщенных к делу судебных актов Советского районного суда г. Махачкалы от 15 августа 2019 г., 14 декабря 2020 г., 3 ноября 2022 г. следует, что при разрешении требований о признании недействительными ГПЗУ и разрешения на строительство суды установили: - Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении застройщиком порядка обращения в уполномоченный орган - Документы, предусмотренные частями 7 и 9 статьи 51 Кодекса, проверенные в установленном порядке, соответствуют требованиям к строительству, установленным на дату выдачи разрешения - Администрация города действовала в пределах своих полномочий и исходя из принципов законности и обоснованности (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ)

б) Постановление главы администрации 2011 г.:

Постановление главы администрации г. Махачкалы от 30 августа 2011 г. № 2504 о разрешении строительства 12-этажного многоквартирного жилого дома: - Не оспорено - Не признано незаконным - Содержало условие заключения предварительного возмездного договора предоставления жилья

Лишение застройщика права на строительство после выполнения условий постановления 2011 г. при наличии устранимых нарушений, допущенных самим органом местного самоуправления, приводит к значительному ущемлению прав застройщика.

в) Инвестиции застройщика:

Застройщик уже понес затраты в размере более 80 млн руб.

г) Выводы экспертиз:

При разрешении вопроса о том, влечет ли превышение допустимой этажности и площади застройки признание актов недействительными, суду необходимо было учесть выводы повторной экспертизы от 20 июля 2019 г., проведенной по делу № 2-515/2019:

• Начатое строительство 12-этажного одноподъездного многоквартирного жилого дома соответствует нормативам плотности застройки в силу пункта 7.6 свода правил СП 42.13330.2016 (Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*)
• Для городских поселений коэффициент застройки участков многоквартирными многоэтажными жилыми домами не должен превышать 0,4 (40 %)
• В данном случае коэффициент застройки превышает нормативный на 30 %, что допускается в условиях реконструкции существующей застройки по пункту 7.6 свода правил СП 42.13330.2016
• В условиях реконструкции плотность застройки допускается повышать, но не более чем на 30 % при соблюдении санитарно-гигиенических и противопожарных норм
• Строительство дома осуществляется в соответствии с ГПЗУ, в котором указываются минимальные отступы от границ земельного участка, на основании принятого органом местного самоуправления градостроительного регламента
• По материалам проектной документации проект 12-этажного дома соответствует требованиям СП 54.13330.2016 «Здания жилые многоквартирные»

д) Позиция суда по делу № 2-515/2019:

При отказе в удовлетворении иска прокурора суд отметил, что факт строительства 12-этажного дома на территории, предусматривающей строительство построек до 7 этажей, не может служить самостоятельным основанием для вывода о создании угрозы для жизни и здоровья населения, так как утверждение ПЗЗ находилось в ведении органа местного самоуправления, который разрешил строительство 12-этажного дома.

Допущенные в разрешении на строительство нарушения не могут служить основанием для ограничения прав застройщика, возникших на основании постановления главы администрации 2011 г., и являются устранимыми.

7. Вывод СКАД о нарушениях

Указанные обстоятельства, касающиеся выдачи ГПЗУ и разрешения на строительство, подлежали оценке при разрешении дела, однако суды ограничились проверкой формального соответствия оспариваемых ненормативных актов требованиям правовых норм.

Судами апелляционной и кассационной инстанций, проверявшими законность решения суда, допущенные районным судом нарушения устранены не были.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Ошибка: Суды истолковали требования Градостроительного кодекса РФ как требующие формального соответствия ГПЗУ и разрешения на строительство ПЗЗ на момент проверки (2022 г.), а не на момент выдачи этих документов (2017 г.).

Правильное толкование: Согласно части 11 статьи 51 Кодекса, проверка соответствия проектной документации требованиям к строительству проводится по требованиям, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения ГПЗУ. Требования не могут быть переоценены спустя годы на основе проверки, проведенной органом публичной власти.

2. Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Ошибка: Суды не истребовали и не оценили по собственной инициативе: - Выводы повторной экспертизы от 20 июля 2019 г. - Предыдущие судебные решения, признавшие выдачу ГПЗУ и разрешения законными - Постановление главы администрации 2011 г. и его правовое значение - Соответствие проекта нормативам плотности застройки согласно СП 42.13330.2016

Требование закона: Суд обязан активно участвовать в разбирательстве, способствовать всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств дела.

3. Неправильное распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ)

Ошибка: Суды возложили на Абдурахманова Д.М. бремя доказывания законности ГПЗУ и разрешения на строительство, хотя в делах об оспаривании ненормативных актов органов публичной власти на сам орган возлагается обязанность доказать законность акта.

Правильное распределение: Минстрой Республики Дагестан, как истец, обязан был доказать незаконность оспариваемых актов, учитывая все имеющие значение обстоятельства, включая экспертные выводы и предыдущие судебные решения.

4. Игнорирование принципа недопустимости злоупотребления правом

Ошибка: Суды не учли, что признание ГПЗУ и разрешения на строительство недействительными при наличии: - Постановления главы администрации 2011 г., не оспоренного и не признанного незаконным - Инвестиций застройщика более 80 млн руб. - Устранимых нарушений, допущенных самим органом власти - Выводов экспертиз о соответствии проекта нормативам

приводит к значительному ущемлению прав застройщика и нарушает принцип недопустимости злоупотребления правом органами публичной власти.

5. Формальный подход к проверке законности

Ошибка: Суды ограничились формальной проверкой соответствия оспариваемых актов требованиям ПЗЗ без исследования и оценки всех имеющих значение фактических обстоятельств.

Требование Пленума ВС РФ № 21: Законность оспариваемых решений и действий нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

6. Игнорирование позиции КС РФ

Ошибка: Суды не учли позицию КС РФ о том, что суды не должны ограничиваться только установлением формальных условий применения правовых норм без исследования и оценки всех имеющих значение фактических обстоятельств.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам ВС Республики Дагестан от 9 ноября 2023 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2024 г.

2. Направлено на новое рассмотрение: - Административное дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей

3. Не отменено: - Решение Советского районного суда г. Махачкалы от 4 августа 2023 г. формально не отменено, но фактически подлежит пересмотру в апелляционной инстанции в ином составе

**Правовые последств