ВС РФ отменил лишение депутата полномочий за конфликт интересов с матерью

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 60-КАД25-2-К9 от 23 апреля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец (первоначально): Заместитель прокурора Тигильского района Камчатского края (действовал в защиту интересов неопределённого круга лиц и муниципального образования) - Административный ответчик: Собрание депутатов муниципального образования «Тигильский муниципальный район» - Кассант: Костина Евгения Юрьевна (депутат, против которой было направлено исковое заявление)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления; публично-правовой спор о соответствии действий органа местного самоуправления законодательству о противодействии коррупции и об организации местного самоуправления

Судебные акты, проверяемые в кассационном порядке: - Решение Тигильского районного суда Камчатского края от 19 октября 2023 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 18 января 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными: 1. Решения Собрания депутатов муниципального района от 27 марта 2023 года № 188-р и пункта 5 решения от 26 июня 2023 года № 202-р (которыми представление прокурора об исключении нарушений законодательства о противодействии коррупции оставлено без удовлетворения) 2. Пункта 1 решения от 25 сентября 2023 года № 203-р о выводе Костиной Е.Ю. из состава Собрания депутатов 3. Бездействия Собрания депутатов, выразившегося в непринятии мер по досрочному прекращению полномочий депутата Костиной Е.Ю. в связи с утратой доверия

Прокурор также просил возложить на Собрание депутатов обязанность принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата.

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция прокурора: Депутат Костина Е.Ю. участвовала в голосовании по вопросам внесения изменений в Положение об оплате труда муниципальных служащих (12 сентября 2016 года, 14 июня и 12 декабря 2018 года, 8 апреля 2020 года), в то время как её мать (Костина З.З.) занимала должность заместителя руководителя аппарата администрации и являлась докладчиком по проектам решений на двух сессиях. Прокурор усмотрел в этом конфликт интересов, нарушение обязанности по сообщению о возникшем конфликте и неисполнение обязанности по его предотвращению или урегулированию.

Позиция Собрания депутатов: Решениями от 27 марта и 26 июня 2023 года Собрание признало, что в действиях депутата Костиной Е.Ю. не выявлено нарушений законодательства о противодействии коррупции.

Решения нижестоящих судов

Первая инстанция (Тигильский районный суд, 19 октября 2023 года): - Удовлетворил административный иск прокурора - Признал оспариваемые решения и бездействие незаконными - Возложил на Собрание депутатов обязанность рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Костиной Е.Ю. не позднее чем через 30 дней со дня вступления решения в законную силу

Апелляционная инстанция (Камчатский краевой суд, 18 января 2024 года): - Отменила решение в части возложения обязанности рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий - Самостоятельно прекратила полномочия депутата Костиной Е.Ю. в связи с утратой доверия за несоблюдение ограничений, запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - В остальной части оставила решение без изменения

Кассационная инстанция (Девятый кассационный суд, 24 июля 2024 года): - Оставила решение и апелляционное определение без изменения

Кассация в ВС РФ

Костина Е.Ю. подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить судебные акты и принять новое решение. Определением ВС РФ от 2 апреля 2025 года дело передано для рассмотрения в судебном заседании СКАД.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Публичным интересом в противодействии коррупции — необходимостью обеспечить соблюдение депутатами муниципальных органов требований законодательства о противодействии коррупции, включая обязанность сообщать о конфликте интересов и принимать меры по его предотвращению или урегулированию

2. Правами и гарантиями депутата — защитой от необоснованного лишения полномочий на основе формального применения норм о конфликте интересов без учёта фактических обстоятельств и реальной возможности влияния на принятие решения

3. Толкованием оценочных категорий — определением содержания понятия «конфликт интересов» как оценочной категории, требующей установления одновременного наличия личной заинтересованности и полномочий должностного лица реализовать эту заинтересованность

4. Процессуальными гарантиями — обязанностью судов исследовать по существу фактические обстоятельства каждого конкретного дела и не ограничиваться установлением формальных условий применения нормы (в соответствии с позициями КС РФ и принципами административного судопроизводства)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли участие депутата в голосовании по вопросам индексации окладов всех муниципальных служащих, когда её мать занимает должность муниципального служащего, конфликтом интересов в смысле Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»?

2. Достаточно ли для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов формального наличия родственной связи между депутатом и должностным лицом, затронутым решением, или необходимо установить наличие личной заинтересованности депутата и её реальное влияние на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей?

3. Имела ли депутат, как член коллегиального органа, реальную возможность единолично создать преимущество для своей матери при голосовании по вопросам, касающимся всех муниципальных служащих?

4. Нарушили ли суды нижестоящих инстанций принципы административного судопроизводства, ограничившись установлением формальных условий применения норм о конфликте интересов без исследования по существу фактических обстоятельств дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд Российской Федерации пришёл к выводу о необходимости отмены судебных актов нижестоящих инстанций и удовлетворения кассационной жалобы Костиной Е.Ю. Суд установил, что нижестоящие суды допустили существенные нарушения норм материального права, применив формальный подход к квалификации конфликта интересов без учёта фактических обстоятельств дела, в частности без анализа того, имела ли депутат реальную возможность реализовать личную заинтересованность и влиять на принятие решения в качестве члена коллегиального органа.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовое определение конфликта интересов

Верховный Суд указал на следующие нормативные основания:

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»:

• Пункт 4¹ статьи 121 устанавливает обязанность лиц, замещающих муниципальные должности, сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

• Пункт 1 части 1 статьи 13 предусматривает, что в случае непринятия названным лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов лицо, замещающее муниципальную должность, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.

• Часть 1 статьи 10 содержит определение конфликта интересов: это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

• Часть 2 статьи 10 определяет личную заинтересованность как возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) названным лицом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

• Часть 7¹ статьи 40 предусматривает досрочное прекращение полномочий депутата в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции.

• Часть 3 статьи 43 устанавливает, что решения представительного органа муниципального образования принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов.

2. Оценочный характер конфликта интересов и необходимость установления его элементов

Верховный Суд подчеркнул, что конфликт интересов является оценочной категорией. Для квалификации конкретных обстоятельств в качестве конфликта интересов необходимо установить одновременное наличие:

• личной заинтересованности;
• полномочий у должностного лица реализовать личную заинтересованность;
• связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.

Это означает, что недостаточно формального наличия родственной связи; необходимо установить реальное влияние или возможность влияния на надлежащее исполнение должностных обязанностей.

3. Анализ фактических обстоятельств дела

Верховный Суд провёл детальный анализ фактических обстоятельств:

• Решения о внесении изменений в Положение об оплате труда муниципальных служащих касались всех муниципальных служащих органов местного самоуправления Тигильского района.

• Решения принимались коллегиальным органом (Собранием депутатов в составе 14 депутатов) путём единогласного голосования.

• Депутат Костина Е.Ю. не являлась инициатором внесения изменений.

• Депутат реализовала предоставленные законом полномочия: право участвовать в заседаниях и обязанность голосовать по вопросам повестки дня.

• Статус муниципального депутата не предоставляет ему возможность единолично принимать решения, давать поручения другим депутатам.

4. Вывод об отсутствии конфликта интересов

На основе анализа фактических обстоятельств Верховный Суд пришёл к выводу:

«Следовательно, депутат Костина Е.Ю. не создавала и не имела возможности создать преимущество для матери, замещавшей должность муниципального служащего органа местного самоуправления Тигильского района Камчатского края, при голосовании по вопросам индексации окладов всех муниципальных служащих названого муниципального образования. Изложенное свидетельствует об отсутствии конфликта интересов у депутата, участие которого в сессиях представительного органа местного самоуправления в спорные даты не влияло и не могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей».

5. Процессуальные принципы административного судопроизводства

Верховный Суд ссылался на следующие процессуальные основания:

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации:

• Статья 328 устанавливает основания для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке: существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела.

• Пункт 3 статьи 6 и статья 9 КАС РФ закрепляют основные принципы административного судопроизводства — законность и справедливость, обеспечиваемые точным и соответствующим обстоятельствам дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»:

• Пункт 2 устанавливает, что решение является законным, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к данному правоотношению.

6. Позиции Конституционного Суда Российской Федерации

Верховный Суд ссылался на правовые позиции КС РФ:

«Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в ряде постановлений, следует, что при разрешении конкретных дел суды обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства каждого конкретного дела и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы. Иное приводило бы к существенному ущемлению права на судебную защиту, закрепленного статьей 46 Конституции Российской Федерации» (ссылка на постановления КС РФ от 18 июня 2019 года № 24-П, от 30 июня 2020 года № 31-П, от 30 июня 2021 года № 31-П).

Это означает, что суды не вправе применять нормы о конфликте интересов формально, ограничиваясь установлением наличия родственной связи, без исследования по существу того, имела ли должностное лицо реальную возможность реализовать личную заинтересованность.

7. Принцип активной роли суда

Хотя Верховный Суд не ссылался прямо на статью 14 КАС РФ об активной роли суда, его подход соответствует этому принципу: суд обязан исследовать по существу фактические обстоятельства дела, а не ограничиваться формальными условиями применения нормы.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона о конфликте интересов

Ошибка первой инстанции и апелляции:

Суды усмотрели конфликт интересов в самом факте участия депутата в голосовании по вопросам, касающимся должности, которую занимает её мать. Суды не учли, что конфликт интересов — это оценочная категория, требующая установления не только наличия родственной связи, но и реального влияния или возможности влияния на надлежащее исполнение должностных обязанностей.

Суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что обязанность сообщить о конфликте интересов является «безусловной и не зависит от наступления последствий в виде получения материальной или иной выгоды». Это неверное толкование: обязанность сообщить о конфликте интересов возникает только при наличии конфликта интересов, а не при формальном наличии родственной связи.

2. Игнорирование фактических обстоятельств дела

Ошибка судов:

Суды не учли следующие существенные обстоятельства:

• Решения касались всех муниципальных служащих, а не только матери депутата
• Решения принимались коллегиальным органом единогласно
• Депутат не являлась инициатором изменений
• Депутат не имела возможности единолично создать преимущество для матери
• Статус депутата не предоставляет возможность давать поручения другим депутатам или единолично принимать решения

Верховный Суд указал: «Суды однако не учли приведенные обстоятельства, а также правовые предписания, определяющие статус муниципального депутата и не предоставляющие ему возможность единолично принимать решения, давать поручения другим депутатам».

3. Нарушение принципов административного судопроизводства

Ошибка судов:

Суды ограничились установлением формальных условий применения норм о конфликте интересов (наличие родственной связи) без исследования по существу того, имела ли депутат реальную возможность реализовать личную заинтересованность и влиять на принятие решения.

Это противоречит: - Принципам законности и справедливости (ст. 6, 9 КАС РФ) - Позициям КС РФ о необходимости исследования по существу фактических обстоятельств каждого конкретного дела - Праву на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ)

4. Нарушение требований к мотивированности решения

Суды не дали развёрнутого анализа того, каким образом участие депутата в голосовании по вопросам индексации окладов всех муниципальных служащих влияло или могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение её должностных обязанностей. Они ограничились формальным установлением наличия родственной связи.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Тигильского районного суда Камчатского края от 19 октября 2023 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 18 января 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 июля 2024 года

2. Принято новое решение: - В удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Тигильского района Камчатского края отказано

3. Правовые последствия: - Оспариваемые решения Собрания депутатов муниципального района (от 27 марта 2023 года № 188-р, пункт 5 решения от 26 июня 2023 года № 202-р, пункт 1 решения от 25 сентября 2023 года № 203-р) остаются в силе - Полномочия депутата Костиной Е.Ю. восстанавливаются (в той мере, в какой они не были прекращены по иным основаниям)

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает важный стандарт защиты от необоснованного лишения полномочий на основе формального применения норм о конфликте интересов. Верховный Суд подтвердил, что публичная власть не может применять закон формально, без учёта фактических обстоятельств дела. Это особенно важно для защиты прав депутатов и иных должностных лиц от произвольного лишения полномочий.

2. Стандарт толкования оценочных категорий в публичном праве

Определение устанавливает методологию толкования оценочных категорий, таких как «конфликт интересов». Суды обязаны:

• Установить все элементы оценочной категории, а не ограничиваться одним из них
• Исследовать по существу фактические обстоятельства дела
• Установить реальное влияние или возможность влияния на надлежащее исполнение должностных обязанностей

Это применимо не только к конфликту интересов, но и к иным оценочным категориям в публичном праве (например, «надлежащее исполнение должностных обязанностей», «общественный интерес», «соразмерность» и т.д.).

3. Контроль соответствия решений органов местного самоуправления законодательству о противодействии коррупции

Определение уточняет пределы судебного контроля над решениями органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции. Суды не должны подменять органы местного самоуправления в оценке наличия конфликта интересов, но обязаны проверить, применили ли органы местного самоуправления правильное определение конфликта интересов и учли ли они все необходимые фактические обстоятельства.

4. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные гарантии:

• Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): Суды обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства дела, а не ограничиваться формальными условиями применения нормы
• Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ): Органы публичной власти обязаны применять закон правильно, с учётом его смысла и содержания
• Принцип справедливости: Решение должно быть справедливым и соответствовать фактическим обстоятельствам дела

5. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда применима к следующим категориям дел:

• Оспаривание решений органов местного самоуправления (гл. 22 КАС РФ): При оспаривании решений органов местного самоуправления суды обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства и не ограничиваться формальными условиями применения нормы

• Дела о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): При применении норм налогового права и законодательства о страховых взносах суды обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства, а не ограничиваться формальными условиями

• Дела о защите прав в сфере государственной службы: При рассмотрении дел о лишении должностного лица полномочий суды обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства, подтверждающие наличие оснований для лишения полномочий

• Дела об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ): При оспаривании НПА суды обязаны исследовать по существу соответствие НПА вышестоящим актам и конституционным принципам, а не ограничиваться формальной проверкой

6. Значение для практики противодействия коррупции

Определение не ослабляет требования законодательства о противодействии коррупции, но уточняет их применение. Оно подтверждает, что:

• Обязанность сообщить о конфликте интересов возникает только при наличии конфликта интересов, а не при формальном наличии родственной связи
• Конфликт интересов должен быть установлен на основе анализа реального влияния или возможности влияния на надлежащее исполнение должностных обязанностей
• Органы местного самоуправления и суды обязаны применять законодательство о противодействии коррупции правильно, с учётом всех фактических обстоятельств дела

Это способствует более справедливому и эффективному противодействию коррупции, исключая необоснованное применение норм о конфликте интересов.

7. Методологическое значение для судебного контроля

Определение устанавливает важный методологический стандарт для судебного контроля над решениями органов публичной власти:

• Суды обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства дела
• Суды не вправе ограничиваться установлением формаль