ВС отменил досрочное прекращение полномочий депутата за конфликт интересов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 48-КАД25-5-К7 от 30 июля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец (первая инстанция): Прокурор города Миасса Челябинской области - Административные ответчики (первая инстанция): Собрание депутатов Миасского городского округа Челябинской области, депутаты Захарова А.Т., Ефименко Ю.В., Шматков И.Г. - Кассационная жалоба подана: Захарова А.Т. (депутат, административный ответчик первой инстанции)

Категория спора по КАС РФ: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц; в материально-правовом аспекте — применение законодательства о противодействии коррупции и о местном самоуправлении

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Прокурор города Миасса обратился в суд с административным иском о досрочном прекращении полномочий трёх депутатов Собрания депутатов Миасского городского округа (Захаровой А.Т., Ефименко Ю.В., Шматкова И.Г.) в связи с утратой доверия.

Основание иска: при принятии решения о присвоении звания «Почетный гражданин города Миасса» гражданину Субачеву В.Е. названные депутаты не приняли меры по урегулированию конфликта интересов или недопущению его возникновения.

Конкретные обстоятельства конфликта интересов: - Субачев В.Е. является дедом несовершеннолетним детям депутата Захаровой А.Т. (семейные отношения) - Субачев В.Е. и Захарова А.Т. занимают руководящие должности в ООО «Завод СпецАгрегат» - Указанное общество обратилось в Собрание депутатов с ходатайством о присвоении Субачеву В.Е. почетного звания - Захарова А.Т. подготовила сопроводительное письмо и представление для ходатайства - Захарова А.Т. участвовала в тайном голосовании по вопросу присвоения звания (решение от 3 ноября 2023 года № 1)

Прокурор направил представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции от 7 декабря 2023 года. Собрание депутатов 15 февраля 2024 года проголосовало против досрочного прекращения полномочий депутатов.

Решения судебных инстанций

Миасский городской суд (28 мая 2024 года): - Административный иск удовлетворен частично - Досрочно прекращены полномочия депутата Захаровой А.Т. - В удовлетворении иска в остальной части (в отношении Ефименко Ю.В. и Шматкова И.Г.) отказано

Суд первой инстанции установил: - Наличие конфликта интересов в действиях Захаровой А.Т. - Наличие у депутата полномочий для реализации личной заинтересованности - Неисполнение обязанности направить уведомление о возникновении личной заинтересованности - Неисполнение обязанности принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов

Апелляционная коллегия Челябинского областного суда (16 сентября 2024 года): - Решение оставлено без изменения

Кассационная коллегия Седьмого кассационного суда общей юрисдикции (3 декабря 2024 года): - Решение оставлено без изменения

Кассационная жалоба в ВС РФ

Захарова А.Т. просит отменить судебные акты в части удовлетворения требований о досрочном прекращении её полномочий и направить дело на новое рассмотрение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом в противодействии коррупции — необходимостью обеспечить надлежащее исполнение должностных обязанностей муниципальными депутатами, исключить использование служебного положения в личных целях, защитить доверие граждан к органам местного самоуправления

2. Правами и интересами депутата — защитой от необоснованного отстранения от должности, правом участвовать в деятельности представительного органа, презумпцией добросовестности

Ключевая материально-правовая проблема: Какие критерии необходимо применять для квалификации конкретных обстоятельств в качестве конфликта интересов, достаточного для досрочного прекращения полномочий депутата? Достаточно ли наличия семейных отношений и работы в одной организации, или требуется установить реальную возможность получения выгоды и влияния на решение?

Процессуальная проблема: Надлежащим ли образом суды применили нормы о распределении бремени доказывания и активной роли суда при установлении фактических обстоятельств конфликта интересов? Учли ли суды все релевантные обстоятельства, включая коллегиальный характер принятия решения, тайное голосование, соответствие кандидата установленным критериям?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие критерии и условия необходимо установить для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов в смысле Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»?

2. Является ли наличие семейных отношений и совместной работы в одной организации достаточным основанием для вывода о конфликте интересов, если депутат не инициировал ходатайство, не подписывал документы и голосовал в составе коллегиального органа посредством тайного голосования?

3. Повлияло ли голосование депутата Захаровой А.Т. на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение ею должностных обязанностей, если её голос не был решающим и не мог повлиять на результат голосования?

4. Допустили ли суды нижестоящих инстанций ошибку в применении и толковании норм материального права, не учитывая коллегиальный характер принятия решения представительным органом и соответствие кандидата установленным критериям для присвоения почетного звания?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что суды нижестоящих инстанций допустили существенную ошибку в применении и толковании норм материального права, квалифицировав действия депутата Захаровой А.Т. как конфликт интересов. Конфликт интересов — это оценочная категория, требующая установления одновременного наличия личной заинтересованности, полномочий депутата реализовать эту заинтересованность и причинной связи между получением выгоды и реализацией полномочий. В данном деле суды не установили, что участие Захаровой А.Т. в голосовании влияло или могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение ею должностных обязанностей.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания: определение конфликта интересов

Верховный Суд РФ исходит из положений части 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции):

Конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Суд подчеркивает, что конфликт интересов является оценочной категорией. Для квалификации конкретных обстоятельств в качестве конфликта интересов необходимо установить одновременное наличие трёх элементов:

• личной заинтересованности (в смысле части 2 статьи 10 Закона о противодействии коррупции — возможность получения доходов, имущества, услуг, выгод названным лицом и/или состоящими с ним в близком родстве лицами);
• полномочий у должностного лица реализовать личную заинтересованность;
• причинной связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.

Отсутствие хотя бы одного из этих элементов исключает квалификацию ситуации как конфликта интересов.

2. Материально-правовые основания: обязанности при конфликте интересов

В соответствии с пункт 4 статьи 121 Закона о противодействии коррупции, лица, замещающие муниципальные должности, обязаны: - сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов; - принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

При непринятии мер по предотвращению и/или урегулированию конфликта интересов лицо подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия (пункт 1 части 1 статьи 13 Закона о противодействии коррупции).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 7.1 статьи 40) предусматривает досрочное прекращение полномочий депутата в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции.

3. Анализ фактических обстоятельств дела

Верховный Суд РФ установил следующие факты:

Относительно личной заинтересованности: - Захарова А.Т. работает директором по персоналу ООО «Завод СпецАгрегат» - Субачев В.Е. является советником генерального директора того же общества - Субачев В.Е. — дед несовершеннолетних детей Захаровой А.Т. - Таким образом, наличие личной заинтересованности в смысле закона подтверждается

Относительно инициирования и подготовки ходатайства: - Трудовой коллектив ООО «Завод СпецАгрегат» по рекомендации первого заместителя генерального директора решил ходатайствовать о выдвижении Субачева В.Е. - Захарова А.Т. не являлась инициатором направления ходатайства - Представление и сопроводительное письмо составлены Захаровой А.Т. как директором по персоналу, но подписаны первым заместителем генерального директора - Захарова А.Т. не подписывала документы от имени общества

Относительно соответствия кандидата критериям: - Субачев В.Е. более 30 лет работает на предприятиях города Миасса - Ему присвоено почетное звание «Заслуженный конструктор Российской Федерации» - Он неоднократно отмечен благодарственными письмами и грамотами - Кандидатура соответствовала всем критериям и требованиям, установленным в Положении о звании «Почетный гражданин города Миасса» - Кандидатура могла быть выдвинута независимо от осуществления Захаровой А.Т. полномочий депутата

Относительно процедуры принятия решения: - Решение о присвоении звания принималось коллегиальным органом — Собранием депутатов - Голосование было тайным - В голосовании участвовало 23 депутата из 26 - По результатам голосования звание присвоено трём кандидатам, включая Субачева В.Е. - Голос Захаровой А.Т. не был решающим и не мог повлиять на результаты голосования

4. Вывод о наличии/отсутствии конфликта интересов

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что обстоятельства, при которых Захарова А.Т. создавала или имела возможность создать преимущество для Субачева В.Е., судами не установлены.

Участие Захаровой А.Т. в сессии Собрания депутатов и голосование по вопросу присвоения почетного звания не влияло и не могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение ею должностных обязанностей по следующим причинам:

• Захарова А.Т. не инициировала ходатайство
• Она не подписывала документы от имени общества
• Кандидат соответствовал всем установленным критериям независимо от её участия
• Решение принималось коллегиальным органом посредством тайного голосования
• Её голос не был решающим

Таким образом, третий элемент конфликта интересов — причинная связь между получением выгоды и реализацией полномочий — не установлен.

5. Процессуальные основания: требования к законности и обоснованности судебного акта

Верховный Суд РФ ссылается на пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»:

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Суды нижестоящих инстанций не учли приведённые обстоятельства и правовые предписания, определяющие статус муниципального депутата и не предоставляющие ему возможность единолично принимать решения, давать поручения другим депутатам.

6. Основания для отмены судебных актов

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела.

При рассмотрении административного дела судами допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, что повлекло принятие незаконных в части судебных актов, без отмены которых невозможно восстановить охраняемые законом публичные интересы.

7. Полномочия СКАД ВС РФ на принятие нового решения

В соответствии с пункт 5 части 1 статьи 329 КАС РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации вправе отменить судебные акты суда первой, апелляционной и кассационной инстанций и принять новое решение, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

Поскольку ошибка состояла в неправильном толковании норм Закона о противодействии коррупции и неправильной квалификации фактических обстоятельств, Верховный Суд РФ вправе принять новое решение об отказе в удовлетворении иска без передачи дела на новое рассмотрение.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Ошибка в толковании материального права: неправильное определение конфликта интересов

Суть ошибки: Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций квалифицировали действия Захаровой А.Т. как конфликт интересов исключительно на основании наличия семейных отношений (дедушка внуков) и совместной работы в одной организации, не установив при этом, что её участие в голосовании влияло или могло повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей.

Критика Верховного Суда: Суды не применили трёхэлементный тест, установленный Законом о противодействии коррупции: - Хотя личная заинтересованность была налицо, суды не установили наличие полномочий Захаровой А.Т. реализовать эту заинтересованность в условиях коллегиального принятия решения посредством тайного голосования - Суды не установили причинную связь между возможным получением выгоды и реализацией полномочий

Правовое значение: Конфликт интересов — это не просто наличие личной заинтересованности, а ситуация, при которой эта заинтересованность влияет или может повлиять на исполнение должностных обязанностей. Семейные отношения и совместная работа сами по себе не создают конфликт интересов, если должностное лицо не может реализовать свою заинтересованность через осуществление полномочий.

2. Ошибка в оценке фактических обстоятельств

Суть ошибки: Суды не учли следующие релевантные обстоятельства:

• Захарова А.Т. не инициировала ходатайство — инициатива исходила от трудового коллектива общества по рекомендации первого заместителя генерального директора
• Она не подписывала документы — представление и письмо подписаны первым заместителем генерального директора
• Кандидат соответствовал критериям независимо от её участия — Субачев В.Е. имел более 30 лет опыта работы, почетное звание, благодарности и грамоты
• Решение принималось коллегиально — Собранием депутатов из 26 человек, голосовало 23 депутата
• Голосование было тайным — исключало прямое давление или влияние
• Голос Захаровой А.Т. не был решающим — звание присвоено по результатам голосования большинства, её голос не мог повлиять на исход

Критика Верховного Суда: Суды не установили обстоятельств, при которых Захарова А.Т. создавала или имела возможность создать преимущество для Субачева В.Е. Это нарушило требование обоснованности судебного акта (пункт 3 Постановления Пленума № 23).

3. Ошибка в применении норм о коллегиальном принятии решений

Суть ошибки: Суды не учли, что депутат Собрания депутатов — это член коллегиального органа, который не может единолично принимать решения, давать поручения другим депутатам или гарантировать результат голосования.

Правовое основание: Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, решения представительного органа муниципального образования принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов. Согласно статье 26 Устава Миасского городского округа, Собрание депутатов состоит из 26 депутатов.

Критика Верховного Суда: Суды не учли правовой статус муниципального депутата, который предполагает участие в коллегиальном органе, где решения принимаются большинством голосов. Это исключает возможность единолично реализовать личную заинтересованность.

4. Ошибка в применении норм о распределении бремени доказывания

Суть ошибки: Хотя в административном судопроизводстве действует специальное распределение бремени доказывания (статья 62 КАС РФ), суды не установили фактических обстоятельств, свидетельствующих о том, что участие Захаровой А.Т. в голосовании влияло или могло повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей.

Правовое значение: Прокурор, как истец, должен был доказать наличие конфликта интересов во всех его элементах. Суды приняли решение на основе предположений, а не установленных фактов.

5. Ошибка в применении активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Суть ошибки: Суды не использовали полномочия активной роли суда для установления всех релевантных обстоятельств дела, в частности: - не выяснили, кто инициировал ходатайство - не установили, кто подписал документы от имени общества - не проанализировали соответствие кандидата установленным критериям - не учли коллегиальный характер принятия решения и результаты голосования

Правовое значение: Статья 14 КАС РФ предусматривает активную роль суда в установлении фактических обстоятельств дела. Суды должны были самостоятельно выяснить все обстоятельства, влияющие на квалификацию ситуации как конфликта интересов.

6. Ошибка в применении принципа презумпции добросовестности

Суть ошибки: Суды исходили из предположения о наличии конфликта интересов, не установив фактических оснований для этого. Они не применили принцип презумпции добросовестности должностного лица.

Правовое значение: В публичном праве действует презумпция добросовестности должностных лиц. Обвинение в конфликте интересов должно быть подтверждено конкретными фактами, а не предположениями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов в части удовлетворения требований о досрочном прекращении полномочий депутата Захаровой А.Т. и принял новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Ключевые правовые выводы:

1. Конфликт интересов требует установления трёх элементов: личной заинтересованности, полномочий реализовать эту заинтересованность и причинной связи между получением выгоды и реализацией полномочий

2. Семейные отношения и совместная работа сами по себе не создают конфликт интересов, если должностное лицо не может реализовать свою заинтересованность через осуществление полномочий

3. Коллегиальный характер принятия решения исключает возможность единолично реализовать личную заинтересованность — депутат не может гарантировать результат голосования большинства

4. Суды должны установить все релевантные фактические обстоятельства, включая инициирование ходатайства, подписание документов, соответствие кандидата критериям, коллегиальность решения и результаты голосования

5. Ошибка в толковании норм материального права является основанием для отмены судебных актов и принятия нового решения без передачи дела на новое рассмотрение (статья 329 КАС РФ)