ВС РФ: участие депутата в голосовании по назначению супруги не является конфликтом интересов

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 72-КАД24-1-К8 от 5 февраля 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Хаменков В.Б. - Судьи: Горчакова Е.В., Переверзева И.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Административный истец: Прокурор Приаргунского района Забайкальского края (действующий в интересах Российской Федерации, Приаргунского муниципального округа, неопределённого круга лиц) - Административные ответчики: - Совет Приаргунского муниципального округа Забайкальского края - Башуров Алексей Григорьевич, депутат Совета Приаргунского муниципального округа

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов власти и должностных лиц); избирательно-муниципальные споры о досрочном прекращении полномочий депутата

Обжалуемые судебные акты: - Решение Приаргунского районного суда Забайкальского края от 28 сентября 2023 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 17 января 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 июня 2024 года

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Прокурор Приаргунского района обратился в суд с административным исковым заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата Башурова А.Г. и об обязании опубликовать сообщение о принятом решении.

Фактические обстоятельства:

23 сентября 2022 года на заседании Совета Приаргунского муниципального округа рассматривался вопрос о назначении председателя контрольно-счётной палаты. Кандидатом была предложена Башурова В.А. — супруга депутата Башурова А.Г., который принимал участие в голосовании по данному вопросу. Присутствовавшие 11 депутатов единогласно проголосовали за назначение Башуровой В.А. на должность председателя контрольно-счётной палаты на пятилетний срок (решение от 23 сентября 2022 года).

Прокурор, установив эти факты в ходе проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции, направил председателю Совета представление с требованием принять меры в связи с нарушением депутатом Башуровым А.Г. предписаний Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Решением Совета от 26 декабря 2022 года представление прокурора было отклонено.

Позиции сторон в первой инстанции:

Прокурор утверждал, что участие Башурова А.Г. в голосовании по вопросу о назначении его супруги на должность председателя контрольно-счётной палаты нарушает требования законодательства о противодействии коррупции, поскольку создавало преимущества для его близкого родственника и свидетельствовало о конфликте интересов.

Ответчик (Башуров А.Г.) возражал против удовлетворения требований прокурора.

Решения судебных инстанций:

• Первая инстанция (Приаргунский районный суд, 28 сентября 2023 года): Административное исковое заявление прокурора удовлетворено, полномочия депутата Башурова А.Г. прекращены досрочно.

• Апелляция (Забайкальский краевой суд, 17 января 2024 года): Решение первой инстанции оставлено без изменения.

• Кассация (Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, 5 июня 2024 года): Судебные акты оставлены в силе.

Обращение в ВС РФ:

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело было истребовано в ВС РФ и передано для рассмотрения в судебном заседании СКАД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Публичным интересом в противодействии коррупции — необходимостью предотвращения конфликтов интересов в органах местного самоуправления и защитой от использования должностного положения в личных целях;

2. Правами и гарантиями депутата — правом участвовать в работе представительного органа, презумпцией добросовестности, правом на справедливое судебное разбирательство и недопустимостью произвольного лишения полномочий.

Материально-правовой аспект: Толкование понятия «конфликт интересов» в контексте Федерального закона «О противодействии коррупции» и определение условий, при которых участие депутата в голосовании по вопросу, затрагивающему его близкого родственника, квалифицируется как нарушение антикоррупционного законодательства.

Процессуальный аспект: Распределение бремени доказывания при установлении конфликта интересов; роль суда в активном исследовании доказательств; стандарт мотивированности судебного решения при применении оценочных категорий.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Содержит ли участие депутата в голосовании по вопросу о назначении его супруги на должность председателя контрольно-счётной палаты конфликт интересов в смысле Федерального закона «О противодействии коррупции»?

2. Является ли наличие личной заинтересованности депутата (в виде возможного преимущества для его супруги) достаточным основанием для квалификации ситуации как конфликта интересов, если депутат не наделён полномочиями единолично принимать решение и голосование было коллегиальным?

3. Правильно ли применены нижестоящими судами нормы материального права при квалификации действий депутата как нарушения антикоррупционного законодательства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу, что нижестоящие суды неправильно применили нормы материального права, квалифицировав участие депутата Башурова А.Г. в голосовании как конфликт интересов. Конфликт интересов является оценочной категорией, требующей одновременного наличия личной заинтересованности и полномочий должностного лица реализовать эту заинтересованность. Поскольку депутат, осуществляющий полномочия на непостоянной основе, не наделён правом единолично принимать решения и не мог повлиять на коллегиальное решение Совета, конфликта интересов не возникло.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база противодействия коррупции и конфликт интересов

Верховный Суд указал, что в соответствии с частью 4 статьи 12¹ Федерального закона «О противодействии коррупции» лица, замещающие муниципальные должности, обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 13¹ того же закона в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов лицо подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.

Досрочное прекращение полномочий депутата в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», предусмотрено частью 7¹ статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Определение конфликта интересов как оценочной категории

Суд подчеркнул, что понятие конфликта интересов содержится в части 1 статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции». Согласно данной норме конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Личная заинтересованность определяется в части 2 статьи 10 как возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами.

3. Структурные элементы конфликта интересов

Верховный Суд установил, что конфликт интересов является оценочной категорией, и для квалификации конкретных обстоятельств в качестве конфликта интересов необходимо установить одновременное наличие следующих элементов:

• личной заинтересованности;
• полномочий у должностного лица реализовать личную заинтересованность;
• связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.

4. Отсутствие полномочий депутата реализовать личную заинтересованность

Суд установил, что депутат Башуров А.Г., осуществляющий свои полномочия на непостоянной основе, не наделён правом: - единолично принимать решения; - давать поручения другим депутатам; - иным образом влиять на решения Совета депутатов, являющегося коллегиальным органом местного самоуправления; - влиять на исполнение председателем контрольно-счётной палаты своих должностных обязанностей.

5. Анализ нормативных требований к кандидатам на должность председателя контрольно-счётной палаты

Согласно части 3 статьи 6 Положения о контрольно-счётной палате Приаргунского муниципального округа, гражданин, замещающий должность председателя контрольно-счётной палаты, не может состоять в близком родстве или свойстве с председателем Совета, главой муниципального округа, руководителями судебных и правоохранительных органов.

Суд отметил, что Башуров А.Г., являясь супругом председателя контрольно-счётной палаты, не занимает указанные должности, следовательно, ограничение не применяется к нему как к депутату.

6. Коллегиальный характер решения и отсутствие инициативы депутата

Верховный Суд подчеркнул, что: - решение о назначении Башуровой В.А. принималось Советом депутатов коллегиально, путём открытого голосования; - решение не зависело от одного голоса депутата; - Башуров А.Г. не являлся инициатором назначения на должность председателя органа внешнего муниципального финансового контроля своей супруги; - депутат реализовал право участвовать в заседании Совета в силу закона.

7. Вывод об отсутствии конфликта интересов

На основании изложенного Верховный Суд пришёл к выводу, что данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии конфликта интересов у депутата. Участие Башурова А.Г. в заседании представительного органа местного самоуправления 23 сентября 2022 года не влияло и не могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей.

8. Процессуальное основание для отмены судебных актов

В соответствии с частью 1 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела.

Суд установил, что при рассмотрении дела судами допущены существенные нарушения норм материального права, что повлекло принятие незаконных судебных актов, без отмены которых невозможно восстановить охраняемые законом публичные интересы.

9. Полномочие СКАД ВС РФ на принятие нового решения

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 КАС РФ Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации вправе отменить судебные акты суда первой, апелляционной и кассационной инстанций и принять новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование понятия конфликта интересов

Нижестоящие суды исходили из того, что само по себе наличие личной заинтересованности депутата (возможность преимущества для его супруги) достаточно для квалификации ситуации как конфликта интересов. Однако Верховный Суд установил, что конфликт интересов требует одновременного наличия трёх элементов: личной заинтересованности, полномочий реализовать эту заинтересованность и причинной связи между ними.

2. Игнорирование коллегиального характера решения

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций не учли, что решение о назначении председателя контрольно-счётной палаты принималось коллегиально всеми депутатами, и один голос депутата Башурова А.Г. не мог определить исход голосования (11 депутатов единогласно проголосовали за назначение).

3. Неправильное применение материального права

Суды применили нормы о конфликте интересов без надлежащего анализа структурных элементов конфликта, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции». Они не установили, что депутат, осуществляющий полномочия на непостоянной основе, не наделён полномочиями единолично принимать решения или влиять на исполнение должностных обязанностей председателем контрольно-счётной палаты.

4. Нарушение принципа презумпции добросовестности

Суды не учли, что Башуров А.Г. не являлся инициатором назначения своей супруги и реализовал право участвовать в заседании Совета в силу закона, что свидетельствует об отсутствии умысла на реализацию личной заинтересованности.

5. Недостаточная мотивированность решений

Судебные акты не содержали надлежащего анализа того, каким образом участие депутата в голосовании могло повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей, что требуется для квалификации ситуации как конфликта интересов.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены судебные акты: - Решение Приаргунского районного суда Забайкальского края от 28 сентября 2023 года - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 17 января 2024 года - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 июня 2024 года

2. Принято новое решение: В удовлетворении административного искового заявления прокурора Приаргунского района Забайкальского края отказано.

3. Правовые последствия: Полномочия депутата Башурова А.Г. восстановлены; требование о досрочном прекращении его полномочий отклонено; требование об опубликовании сообщения о принятом решении не подлежит исполнению.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Уточнение стандарта конфликта интересов в муниципальном праве

Определение устанавливает, что конфликт интересов — это не просто наличие личной заинтересованности, а оценочная категория, требующая установления трёх взаимосвязанных элементов: личной заинтересованности, полномочий реализовать её и причинной связи. Это существенно ограничивает произвольное применение антикоррупционного законодательства и защищает депутатов от необоснованного лишения полномочий.

2. Защита коллегиального принятия решений

Суд подтвердил, что участие в коллегиальном голосовании, где один голос не определяет исход, не может квалифицироваться как реализация личной заинтересованности. Это важно для функционирования представительных органов власти, где депутаты должны иметь право участвовать в обсуждении и голосовании по всем вопросам, включая те, которые косвенно затрагивают их интересы.

3. Соотношение между личной заинтересованностью и конфликтом интересов

Определение чётко разграничивает эти понятия: личная заинтересованность — это объективное состояние (возможность получения выгоды), а конфликт интересов — это ситуация, когда эта заинтересованность влияет или может повлиять на исполнение должностных обязанностей. Это разграничение критически важно для правильного применения Федерального закона «О противодействии коррупции».

4. Гарантии против произвольного лишения полномочий депутатов

Определение усиливает гарантии депутатов против произвольного лишения полномочий. Для досрочного прекращения полномочий требуется не просто наличие личной заинтересованности, а доказанный конфликт интересов, который влияет на исполнение должностных обязанностей. Это соответствует конституционному праву на справедливое судебное разбирательство и принципу презумпции добросовестности.

5. Применение к смежным категориям публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда применима к: - спорам о конфликте интересов в органах государственной власти (федеральных, региональных); - спорам о соответствии решений органов власти антикоррупционному законодательству; - спорам о досрочном прекращении полномочий должностных лиц; - спорам о привлечении к дисциплинарной ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства.

6. Связь с конституционными гарантиями

Определение укрепляет конституционные гарантии: - право на справедливое судебное разбирательство (ст. 46 Конституции РФ); - принцип законности (ст. 15 Конституции РФ); - принцип равенства перед законом (ст. 19 Конституции РФ); - право на защиту своих прав и законных интересов (ст. 45 Конституции РФ).

7. Стандарт мотивированности судебных решений

Определение подчёркивает необходимость надлежащей мотивированности судебных решений при применении оценочных категорий, таких как конфликт интересов. Суды должны не просто констатировать наличие личной заинтересованности, но доказать, что эта заинтересованность влияет или может повлиять на исполнение должностных обязанностей.

8. Роль активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Хотя в определении не упоминается ст. 14 КАС РФ об активной роли суда, позиция Верховного Суда предполагает, что суд должен активно исследовать доказательства, устанавливая все элементы конфликта интересов, а не ограничиваться доказательствами, представленными сторонами. Суд должен проверить, действительно ли депутат имел полномочия реализовать личную заинтересованность.

9. Распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Определение подтверждает, что при оспаривании решений органов власти по основаниям нарушения антикоррупционного законодательства бремя доказывания лежит на истце (прокуроре). Истец должен доказать не просто наличие личной заинтересованности, но все элементы конфликта интересов.

10. Значение для практики местного самоуправления

Определение имеет важное значение для практики местного самоуправления, поскольку устанавливает, что депутаты имеют право участвовать в голосовании по вопросам, которые косвенно затрагивают их интересы или интересы их близких родственников, если они не наделены полномочиями единолично принимать решения и не являются инициаторами решения. Это необходимо для нормального функционирования представительных органов власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Кассационное определение Верховного Суда РФ № 72-КАД24-1-К8 от 5 февраля 2025 года представляет собой важный прецедент в толковании антикоррупционного законодательства в контексте деятельности органов местного самоуправления. Суд установил, что конфликт интересов требует одновременного наличия личной заинтересованности, полномочий реализовать эту заинтересованность и причинной связи между ними. Простое наличие личной заинтересованности недостаточно для квалификации ситуации как конфликта интересов и основания для досрочного прекращения полномочий депутата. Это решение укрепляет гарантии депутатов против произвольного лишения полномочий и способствует нормальному функционированию представительных органов власти.