КС РФ уточнил применение антикоррупционного законодательства к депутатам муниципалитетов

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 51-П от 26 декабря 2025 года

Заявитель: Законодательное Собрание Челябинской области (орган государственной власти субъекта Российской Федерации, наделённый правом на основании статьи 125, пункт «а» части 2 Конституции РФ обращаться в КС РФ с запросом о проверке конституционности законов)

Повод и основание к рассмотрению: Запрос Законодательного Собрания Челябинской области. Основанием явилась обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии оспариваемых законоположений Конституции Российской Федерации.

Оспариваемые нормы:

1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: - статья 10 (части 1, 2 — определение понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность»; часть 3 — круг лиц, на которых возлагается обязанность по предотвращению конфликта интересов); - части 1, 2, 4–6 статьи 11 (обязанность принимать меры по недопущению конфликта интересов, уведомлять о нём; меры предотвращения и урегулирования; последствия непринятия мер); - часть 4¹ статьи 121 (обязанность сообщать о личной заинтересованности и принимать меры по предотвращению конфликта интересов); - пункт 1 части 1 статьи 131 (увольнение в связи с утратой доверия за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов).

2. Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»: - часть 10 статьи 29 (исключение из оснований ответственности участия в коллегиальных решениях и голосовании при наличии конфликта интересов).

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу 19 июня 2025 года): - часть 1 статьи 34 (органы местного самоуправления); - статья 35 (представительный орган муниципального образования); - часть 7¹ статьи 40 (статус депутата, коллегиальный принцип функционирования).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретная ситуация и правовой конфликт

Законодательное Собрание Челябинской области обратилось в КС РФ в связи с выявившимися взаимоисключающими подходами в судебной практике к применению антикоррупционного законодательства в отношении депутатов представительных органов муниципальных образований при осуществлении ими полномочий на коллегиальной основе (голосование на заседаниях).

Суть противоречия в правоприменении

Позиция Верховного Суда РФ (ранее): Для квалификации конфликта интересов депутата необходимо установить одновременно: - наличие личной заинтересованности; - полномочия депутата единолично реализовать эту заинтересованность; - связь между получением выгоды и реализацией полномочий.

Поскольку депутат не принимает решения единолично, а участвует в коллегиальном голосовании, Верховный Суд РФ исходил из отсутствия конфликта интересов и, соответственно, отсутствия оснований для привлечения депутата к ответственности за несоблюдение требований по его предотвращению или урегулированию.

Позиция нижестоящих судов: Наличие личной заинтересованности депутата в принятии решения представительным органом само по себе достаточно для вывода о конфликте интересов и необходимости применения мер ответственности, включая досрочное прекращение полномочий.

Позиция Президиума Верховного Суда РФ (постановление от 29 октября 2025 года по делу № 6-НАД25ПР): При наличии конфликта интересов само участие депутата в голосовании является достаточным основанием для вывода о нарушении требований по урегулированию конфликта интересов вне зависимости от коллегиального характера принятия решения и влияния голоса конкретного депутата на результаты.

Позиция заявителя

Законодательное Собрание Челябинской области полагает, что:

1. Оспариваемые нормы создают неопределённость в вопросах об обязанности депутатов принимать меры по предотвращению конфликта интересов при голосовании и о возможности их привлечения к ответственности.

2. Часть 10 статьи 29 Федерального закона № 33-ФЗ непосредственно освобождает депутатов от ответственности за несоблюдение требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов при осуществлении полномочий на коллегиальной основе.

3. Это предоставляет депутатам необоснованные преимущества перед иными должностными лицами и может привести к легализации неправомерных действий.

4. Установление ограничений без применения мер ответственности подрывает работу по противодействию коррупции.

Конституционные права, которые заявитель считает нарушенными

Заявитель ссылается на нарушение статей: - статья 1, часть 1 (Россия — правовое государство); - статья 15, части 1 и 2 (верховенство Конституции и законов); - статья 19, части 1 и 2 (равенство перед законом); - статья 45, часть 1 (государственная защита прав и свобод); - статья 46, часть 1 (право на судебную защиту); - статья 55, часть 3 (ограничение прав в целях защиты конституционного строя и прав других лиц).

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта конституционных ценностей

Конституционный Суд выявил противоречие между двумя конституционно значимыми требованиями:

1. Обязанность государства противодействовать коррупции (статьи 1, 7, 15, 19, 75¹ Конституции РФ) — необходимость установления действенных механизмов борьбы с коррупцией, включая предотвращение конфликта интересов и применение мер ответственности за его неурегулирование.

2. Конституционный статус представительных органов и депутатов (статьи 3, 12, 32 Конституции РФ) — необходимость обеспечения надлежащего функционирования механизма народного представительства, учёта особенностей коллегиального принятия решений и непостоянного характера депутатской деятельности.

Почему вопрос имеет конституционное значение

1. Неопределённость в правоприменении: Взаимоисключающие подходы судов создают правовую неопределённость, нарушают принцип правовой определённости (статья 15 Конституции РФ).

2. Баланс конституционных интересов: Необходимо согласовать требования противодействия коррупции с гарантиями надлежащего функционирования представительной демократии.

3. Единство системы публичной власти: Конституционный принцип единства системы публичной власти требует установления общих антикоррупционных требований для всех уровней, но с учётом особенностей каждого уровня.

4. Доверие к государству и закону: Как отмечает КС РФ, легитимность публичной власти обусловлена доверием общества (статья 75¹ Конституции РФ). Неопределённость в применении антикоррупционного законодательства подрывает это доверие.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации взаимосвязанные статья 10, части 1, 2, 4–6 статьи 11, часть 4¹ статьи 121 и пункт 1 части 1 статьи 131 Федерального закона «О противодействии коррупции», часть 10 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», а также часть 1 статьи 34, статья 35 и часть 7¹ статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в той мере, в какой на их основании решается вопрос о последствиях неисполнения депутатами представительных органов требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов при исполнении полномочий, в том числе при участии в принятии коллегиальных решений, и о возможности применения к депутатам представительных органов муниципальных образований мер ответственности в связи с неисполнением указанных требований?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Оспариваемые нормы признаны соответствующими Конституции Российской Федерации в выявленном Судом конституционно-правовом смысле.

Взаимосвязанные положения антикоррупционного законодательства не исключают депутата представительного органа из числа лиц, замещающих публично значимые должности, к которым применяются негативные последствия несоблюдения требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Однако применение этих норм должно осуществляться с учётом конституционного статуса представительных органов, природы народного представительства и особенностей коллегиального принятия решений.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы противодействия коррупции и требования к лицам, замещающим публично значимые должности

Конституционная база: - Статья 1, часть 1 (Россия — правовое демократическое государство); - Статья 3, части 1, 2, 3 (народ — носитель суверенитета и единственный источник власти); - Статья 32, части 1, 2 (право граждан участвовать в управлении делами государства); - Статья 75¹ (поддержание и создание условий для взаимного доверия государства и общества).

Позиция КС РФ:

Конституционный Суд подчеркнул, что правовая демократия нуждается в действенных средствах охраны от злоупотреблений и криминализации публичной власти. Легитимность публичной власти во многом обусловлена доверием общества. Для поддержания этого доверия необходимо установление высоких требований к репутации лиц, замещающих публично значимые должности, включая требования объективности, беспристрастности и отсутствия личной заинтересованности при исполнении обязанностей.

Ссылаясь на постановления от 29 ноября 2016 года № 26-П, от 4 июля 2022 года № 27-П, от 1 октября 2024 года № 42-П, КС РФ подтвердил, что Россия как правовое демократическое государство обязана принимать надлежащие меры для противодействия коррупции, включая предупреждение незаконного получения выгоды лицами, осуществляющими публичные функции.

2. Принцип неотвратимости ответственности за коррупционные деяния

Конституционная база: - Статья 4, часть 2; - Статья 7, часть 1; - Статья 15, часть 2; - Статья 17, часть 3; - Статья 19, часть 1; - Статья 35, часть 1; - Статья 52; - Статья 55, часть 3; - Статья 75¹ Конституции РФ.

Позиция КС РФ:

Конституционный Суд отметил, что коррупция — особенно опасное социальное явление, и государство обязано принимать такие меры, которые делали бы любую попытку получить выгоду за счёт коррупционного поведения бессмысленной и бесперспективной. Обратное способствовало бы распространению коррупции и противоречило бы требованиям Конституции РФ.

Ссылаясь на Постановление от 31 октября 2024 года № 49-П, КС РФ подтвердил принцип неотвратимости ответственности за совершение деяний коррупционной направленности как противоречащих основам права и правового государства.

Важное уточнение: КС РФ подчеркнул, что принцип неотвратимости ответственности не означает лишение лица доступа к средствам защиты его прав, включая судебную защиту и конституционные гарантии объективного и беспристрастного рассмотрения дела (статьи 2, 45, 46 Конституции РФ). Обвинение не может базироваться на необъективных данных или гипотетических предположениях.

3. Механизм противодействия коррупции: предотвращение и урегулирование конфликта интересов

Нормативная база: - Федеральный закон «О противодействии коррупции» (статьи 3, 10, 11, 121, 131); - Указ Президента РФ от 19 мая 2008 года № 815; - Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы.

Позиция КС РФ:

Конституционный Суд отметил, что предотвращение и урегулирование конфликта интересов — это мера противодействия коррупции, которая первоначально была введена Общими принципами служебного поведения государственных служащих (Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885), а затем закреплена в качестве имеющей универсальный характер для всей системы публичной власти Федеральным законом «О противодействии коррупции».

Федеральный закон предусматривает неисчерпывающий перечень мер предотвращения или урегулирования конфликта интересов: - изменение должностного положения; - отстранение от исполнения обязанностей; - отказ от выгоды, явившейся причиной конфликта; - отвод или самоотвод (в установленных случаях).

Ключевой вывод: Непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является коррупционным правонарушением, влекущим увольнение лица, замещающего публично значимую должность (часть 6 статьи 11 Федерального закона «О противодействии коррупции»), за исключением случаев, предусмотренных законом.

4. Конституционный статус местного самоуправления и представительных органов муниципальных образований

Конституционная база: - Статья 12 (местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно); - Статья 132, часть 3 (взаимосвязь местного самоуправления с другими уровнями публичной власти в единой системе).

Позиция КС РФ:

Конституционный статус местного самоуправления основывается на двух началах: 1. Самостоятельность в пределах своих полномочий и структурная обособленность от системы органов государственной власти; 2. Неразрывная взаимосвязь с другими уровнями публичной власти в рамках единой системы.

Представительные органы муниципальных образований функционируют на основе принципа коллегиальности и определяют общие направления использования муниципальной собственности, включая средства местных бюджетов (пункты 2, 3, 5, 6 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).

Особенность депутатской деятельности: Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе (часть 11 статьи 25 Федерального закона № 33-ФЗ), без отрыва от основной профессиональной деятельности. Это означает, что депутатами могут быть руководители и работники юридических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, и они могут быть потенциально заинтересованы в инициировании и принятии решений представительным органом исключительно в своих целях, что может расцениваться как конфликт интересов.

5. Применение антикоррупционного законодательства к депутатам представительных органов муниципальных образований

Нормативная база: - Часть 1 статьи 11 и часть 4¹ статьи 121 Федерального закона «О противодействии коррупции»; - Пункт 1 части 1 статьи 131 Федерального закона «О противодействии коррупции»; - Пункт 1 части 2 статьи 25 Федерального закона № 33-ФЗ.

Позиция КС РФ:

Конституционный Суд подтвердил, что депутаты представительного органа муниципального образования относятся к лицам, замещающим муниципальные должности, и на них в полной мере распространяются положения Федерального закона «О противодействии коррупции», включая предусмотренные им негативные последствия несоблюдения антикоррупционного законодательства.

Депутаты обязаны: - сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов; - принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и его предотвращению или урегулированию.

В случае непринятия этих мер депутат подлежит освобождению от должности в связи с утратой доверия (пункт 1 части 1 статьи 131).

6. Анализ судебной практики и позиция Верховного Суда РФ

Позиция КС РФ:

Конституционный Суд проанализировал эволюцию судебной практики:

Ранее (позиция Верховного Суда РФ): Для квалификации конфликта интересов необходимо установить одновременное наличие: - личной заинтересованности; - полномочий у должностного лица реализовать личную заинтересованность; - связи между получением выгоды и реализацией полномочий.

Факторы, рассматриваемые как значимые для квалификации конфликта интересов: - осуществление полномочий на непостоянной основе; - отсутствие права единолично принимать решения; - инициирование решения другим лицом; - статус депутата; - количество членов коллегиального органа; - результат голосования и значение голоса конкретного депутата.

Позиция Президиума Верховного Суда РФ (постановление от 29 октября 2025 года по делу № 6-НАД25ПР): При наличии конфликта интересов само по себе участие депутата в заседании и голосование является достаточным основанием для вывода о нарушении требований по урегулированию конфликта интересов вне зависимости от коллегиального характера принятия решения и влияния голоса конкретного депутата на результаты.

Вывод КС РФ: Верховный Суд РФ подтвердил обязательность для депутатов требований по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

7. Конституционный принцип единства системы публичной власти и дифференциация антикоррупционных требований

Конституционная база: - Статья 1, часть 1 (единство системы публичной власти); - Статья 19, части 1, 2 (равенство перед законом и равный доступ к государственной службе).

Позиция КС РФ:

Конституционный принцип единства системы публичной власти предполагает установление общих антикоррупционных требований и ограничений для лиц, замещающих публично значимые должности, с учётом допускаемой Конституцией необходимой и обоснованной дифференциации.

КС РФ подчеркнул, что особым публичным статусом лиц, замещающих выборные муниципальные должности, предопределяется право федерального законодателя вводить для них определённые требования и ограничения, в частности аналогичные предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, и направленные на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений при осуществлении публичной власти (определения от 26 января 2017 года № 135-О и от 18 июля 2017 года № 1735-О).

Сравнительный анализ: КС РФ отметил, что требования по предотвращению или урегулированию конфликта интересов предусмотрены для: - сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы; - депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации; - депутатов представительных органов муниципальных образований.

Однако для депутатов федерального и региональных уровней законодательство не предусматривает досрочного прекращения полномочий в связи с несоблюдением требований по предотвращению конфликта интересов, предусматривая иные меры (например, часть 22 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» предусматривает: предупреждение; освобождение от занимаемой должности в органе без прекращения депутатских полномочий; запрет занимать должности в органе).

8. Конституционно-правовой смысл понятия "личная заинтересованность" в применении к депутатам представительных органов

Конституционная база: - Статья 3, части 1, 2, 3 (народное представительство); - Статья 32, часть 1 (право участвовать в управлении делами государства через представителей).

Позиция КС РФ:

Конституционный Суд выявил и установил конституционно-правовой смысл понятия "личная заинтересованность" в применении к депутатам представительных органов:

Природа народного представительства: Представительный орган публичной власти находится в устойчивой публично-правовой связи с соответствующим сообществом, подконтролен ему и перед ним ответственен. Представительный характер органов призван обеспечить наиболее полное выражение интересов населения соответствующей территории.

Статус депутата: Депутат, являясь гражданином Российской Федерации, проживая на территории соответствующего муниципального образования, является членом того же сообщества граждан, интересы которого он призван представлять. Реализация полномочий депутата неизбежно связана с интересами представляемых им избирателей.

Многообразие ситуаций: Поскольку решения представительных органов адресованы индивидуально неопределённому кругу лиц, многие решения депутат неизбежно принимает и в отношении себя самого, а также связанных с ним лиц.

Оценочный характер понятия: Понятие "личная заинтересованность" представляет собой оценочную категорию, применение которой требует конкретизации содержания с учётом сущностно значимых обстоятельств ситуации. Иное привело бы к необоснованным выводам о коррупционной направленности деяния.

Конституционно-правовой смысл: Под личной заинтересованностью депутата представительного органа при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, не должно пониматься получение (возможность получения) в результате принятого представительным органом решения доходов, преимуществ или выгод: - индивидуально (персонифицированно) неопределённой группой (категорией) лиц, к которой относится сам депутат; - либо состоящим с ним в близком родстве или свойстве лицом; - либо аффилированными с ними лицами (гражданин или организация, с которыми депутат и (или) состоящее с ним в близком родстве или свойстве лицо связаны имущественными, корпоративными или иными отношениями),

за исключением случая, если единственным либо явно преобладающим фактическим выгодоприобретателем от этого решения (в смысле получения личной прямой выгоды) является данный депутат или одно из указанных лиц либо круг таких выгодоприобретателей ограничен принимаемым решением.

Обоснование: В ином случае деятельность представительных органов, которые призваны обеспечить на основе формирования воли большинства поиск и принятие целесообразных правовых решений, была бы в значительной степени затруднена.

Важное уточнение: Указанное ограничительное понимание личной заинтересованности не распространяется на случаи принятия представительными органами персонифицированных решений (т.е. решений, адресованных конкретному лицу или узкому кругу лиц).

9. Критерии установления конфликта интересов у депутата

Позиция КС РФ:

Вывод о наличии у депутата представительного органа конфликта интересов может быть сделан только на основе полной и объективной оценки всей совокупности фактических обстоятельств, свидетельствующих: 1. о наличии у него личной заинтересованности; 2. о том, что