ВС РФ защитил право собственника на строительство дома на участке с надлежащим видом использования

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 18-КАД25-54-К4 от 10 декабря 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Капкаев Д.В. (судья-докладчик), Першутов А.Г.

Стороны: - Административный истец: Бурцева Светлана Викторовна (гражданин) - Административный ответчик: администрация муниципального образования Северский район Краснодарского края (орган публичной власти) - Заинтересованное лицо: Департамент по архитектуре и градостроительству Краснодарского края

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание ненормативных актов, решений и действий органов публичной власти)

Обжалуемые судебные акты: - Решение Северского районного суда Краснодарского края от 26 сентября 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2025 г.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Бурцева С.В., собственница земельного участка с кадастровым номером (площадь 4512 кв. м, категория — земли населённых пунктов, вид разрешённого использования — отдельно стоящие усадебные жилые дома), оспаривает уведомление администрации муниципального образования Северский район Краснодарского края от 14 марта 2024 г. № 21 о несоответствии параметров планируемого строительства установленным параметрам и недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

Истица требует: 1. Признать уведомление незаконным 2. Возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть уведомление о планируемом строительстве отдельно стоящего усадебного жилого дома

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция истца: Земельный участок расположен в функциональной зоне малоэтажной индивидуальной застройки согласно Генеральному плану Григорьевского сельского поселения (утверждён решением Совета от 13 февраля 2014 г. № 174). Согласно Правилам землепользования и застройки (утверждены решением Совета от 22 августа 2013 г. № 159), участок находится в территориальной зоне Ж-1, где предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов. Уведомление от 5 марта 2024 г. содержало все необходимые параметры (одноэтажный дом, площадь застройки 150 кв. м). Основание отказа (происхождение участка из земель сельскохозяйственного назначения) незаконно.

Позиция ответчика: Земельный участок образован из земель сельскохозяйственного назначения. Для размещения объектов индивидуального жилищного строительства необходимо разработать проект планировки территории кадастрового квартала в соответствии со статьями 41, 42 Градостроительного кодекса РФ. Отсутствуют элементы планировочной структуры и красные линии. Территория ранее относилась к землям сельскохозяйственного назначения и не предполагала размещения объектов жилищного строительства.

Решения нижестоящих судов

Первая инстанция (Северский районный суд, 26 сентября 2024 г.): Отказано в удовлетворении административного иска. Суд исходил из того, что действующее земельное и градостроительное законодательство ограничивает право собственника необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Территория ранее относилась к землям сельскохозяйственного назначения. Для формирования улично-дорожной сети необходимо определить красные линии, которые устанавливаются документацией по планировке территории, не разработанной и не утверждённой.

Апелляция (Краснодарский краевой суд, 17 декабря 2024 г.): Оставила решение первой инстанции без изменения.

Кассация (Четвёртый кассационный суд, 8 апреля 2025 г.): Оставила решение первой инстанции без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ

Бурцева С.В. обратилась в Верховный Суд РФ, ссылаясь на существенные нарушения судами норм права, и просила отменить состоявшиеся судебные акты и вынести новое решение об удовлетворении иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальный конфликт между:

1. Правом собственника на использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешённым использованием, зарегистрированными в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН)

2. Полномочиями органа публичной власти по контролю соответствия параметров строительства установленным нормативам и требованиями к планировочной структуре территории

3. Распределением обязанностей между собственником земельного участка (гражданином) и органом местного самоуправления по подготовке документации по планировке территории

Материально-правовой аспект: Толкование статей 40, 85 Земельного кодекса РФ, статей 51¹, 51¹¹ Градостроительного кодекса РФ, статей 41, 42, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ в части определения оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства.

Процессуальный аспект: Применение принципа активной роли суда (ст. 14 КАС РФ) при проверке законности административного акта; распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ) между истцом и органом публичной власти; оценка доказательств (ст. 84 КАС РФ) при установлении соответствия земельного участка требованиям градостроительного регламента.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган публичной власти отказать в выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства на основании того, что земельный участок образован из земель сельскохозяйственного назначения, если на момент подачи уведомления участок переведён в категорию земель населённых пунктов и имеет вид разрешённого использования, предусматривающий строительство усадебных жилых домов?

2. Может ли отсутствие проекта планировки территории, разработка которого является обязанностью органа местного самоуправления, служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство гражданину, соблюдшему все условия и представившему необходимую документацию?

3. Должны ли ограничения на размещение объекта индивидуального жилищного строительства действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве или могут планироваться к принятию в будущем?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и удовлетворил административный иск, установив, что администрация муниципального образования не имела законных оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство. Суд исходил из того, что на момент подачи уведомления земельный участок имел надлежащую категорию и вид разрешённого использования, соответствовал установленным параметрам, а отсутствие проекта планировки территории не может быть поставлено в вину гражданину, поскольку разработка такой документации — обязанность органа местного самоуправления, а не собственника участка.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания использования земельного участка

Верховный Суд указал, что согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 и пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка может использовать его в соответствии с предусмотренным градостроительным регламентом видом разрешённого использования для каждой территориальной зоны, а также возводить жилые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

2. Процедура уведомления о планируемом строительстве

Согласно части 1 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ застройщик вправе обратиться в уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства.

3. Ограничения на выдачу разрешения на строительство

Частью 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ предусмотрены ограничения для выдачи разрешения на строительство, при наличии которых уполномоченный орган направляет уведомление о несоответствии параметров предполагаемого к строительству объекта установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта на земельном участке.

4. Критерий временности ограничений

В силу прямого указания пункта 2 части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ ограничения, свидетельствующие о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, должны действовать на момент поступления уведомления о предстоящем строительстве, а не планироваться к принятию в будущем. Это ключевой вывод, устанавливающий, что администрация не может ссылаться на потенциальные, будущие требования.

5. Анализ категории и вида разрешённого использования земельного участка

Согласно выпискам из ЕГРН, спорный земельный участок: - относится к категории земель «земли населённых пунктов» - имеет вид разрешённого использования «отдельно стоящие усадебные дома (в том числе с местами приложения труда и возможностью ведения развитого товарного личного подсобного хозяйства, сельскохозяйственного производства, садоводства, огородничества)»

Тогда как в состав единого землепользования с участком, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», входят иные земельные участки.

6. Несостоятельность довода об историческом происхождении участка

Верховный Суд установил, что то обстоятельство, что спорный земельный участок образован из земельного участка, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», не могло служить основанием для вывода о недопустимости строительства на нём объекта индивидуального жилищного строительства. На момент подачи уведомления участок имел иную категорию и вид разрешённого использования.

7. Соответствие объекта установленным параметрам

На дату подачи уведомления о планируемом строительстве объект индивидуального жилого строительства (одноэтажный дом, площадь застройки 150 кв. м) соответствовал предельным параметрам разрешённого строительства, установленным Правилами землепользования и застройки Григорьевского сельского поселения (утверждены решением Совета от 22 августа 2013 г. № 159 с изменениями от 20 июля 2023 г. № 349).

8. Распределение обязанностей по подготовке документации по планировке территории

Верховный Суд признал, что хотя при планировании развития населённого пункта необходимо обеспечивать сбалансированное развитие территории и транспортных сетей, проектировать транспортную сеть и улично-дорожную сеть городских и сельских поселений следует в виде единой системы, решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения по инициативе указанных органов (статьи 45, 46 Градостроительного кодекса РФ). Для граждан, планирующих строительство жилого дома на соответствующей территории, такая обязанность действующим законодательством не предусмотрена.

9. Вывод о незаконности отказа

Отсутствие проекта планировки спорной территории не могло быть поставлено в вину Бурцевой С.В., которой соблюдены все условия и представлена необходимая документация, подтверждающая правомерность планируемого строительства.

10. Принцип активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Верховный Суд, руководствуясь принципом активной роли суда при рассмотрении административных дел, самостоятельно проанализировал материалы дела, выписки из ЕГРН, Генеральный план и Правила землепользования и застройки, установив, что нижестоящие суды не учли ключевые обстоятельства, влияющие на исход дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций ошибочно исходили из того, что историческое происхождение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения служит основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. Они не учли, что на момент подачи уведомления участок был переведён в категорию земель населённых пунктов и имел надлежащий вид разрешённого использования.

2. Нарушение критерия временности ограничений

Нижестоящие суды не применили норму пункта 2 части 10 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ, согласно которой ограничения должны действовать на момент поступления уведомления, а не планироваться к принятию в будущем. Суды допустили администрации ссылаться на отсутствие проекта планировки, который планировалось разработать в будущем.

3. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Суды возложили на истца бремя доказывания того, что проект планировки не требуется, вместо того чтобы требовать от администрации доказать наличие действующих на момент подачи уведомления ограничений. В публично-правовых спорах орган публичной власти должен доказать законность своих действий.

4. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не провели самостоятельного анализа выписок из ЕГРН, Генерального плана и Правил землепользования и застройки. Они пассивно восприняли доводы администрации, не выяснив, какова фактическая категория и вид разрешённого использования участка на момент подачи уведомления.

5. Нарушение принципа соразмерности

Суды не учли, что требование разработки проекта планировки территории, которое является обязанностью органа местного самоуправления, не может быть поставлено в вину гражданину, соблюдшему все условия и представившему необходимую документацию.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Отменены: - Решение Северского районного суда Краснодарского края от 26 сентября 2024 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 декабря 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 8 апреля 2025 г.

Удовлетворён административный иск Бурцевой С.В.

Признаны незаконными и отменены: Уведомление администрации муниципального образования Северский район Краснодарского края от 14 марта 2024 г. № 21 о несоответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам строительства и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

Возложена обязанность: На администрацию муниципального образования Северский район Краснодарского края повторно рассмотреть уведомление Бурцевой С.В. о планируемом строительстве отдельно стоящего усадебного жилого дома.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий собственников земельных участков в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что органы публичной власти не могут отказывать в выдаче разрешения на строительство на основании потенциальных, будущих требований или исторического происхождения земельного участка. Это существенно укрепляет позицию собственников и защищает их законные ожидания относительно использования имущества в соответствии с зарегистрированным в ЕГРН видом разрешённого использования.

2. Стандарт мотивированности административных решений об отказе

Верховный Суд установил высокий стандарт мотивированности: администрация должна ссылаться только на ограничения, действующие на момент подачи уведомления, а не на планируемые в будущем требования. Это предотвращает произвольное применение административной власти и обеспечивает предсказуемость правового режима.

3. Контроль соответствия административных актов материальному законодательству

Определение демонстрирует, что суды должны проверять соответствие административных актов не только формальным требованиям, но и материальному содержанию земельного и градостроительного законодательства. Категория и вид разрешённого использования, зарегистрированные в ЕГРН, имеют приоритет над историческим происхождением участка.

4. Правильное распределение обязанностей между гражданами и органами местного самоуправления

Определение чётко разграничивает обязанности: граждане должны соблюдать установленные параметры строительства и требования градостроительного регламента; органы местного самоуправления обязаны разрабатывать документацию по планировке территории. Граждане не могут быть наказаны за неисполнение органами власти их собственных обязанностей.

5. Связь с конституционными гарантиями

Определение опирается на конституционные принципы: - Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ): суды должны активно защищать права граждан от произвольных действий администрации - Законность (ст. 15 Конституции РФ): органы власти должны действовать в соответствии с законом, а не с потенциальными будущими требованиями - Равенство перед законом (ст. 19 Конституции РФ): все собственники земельных участков с одинаковым видом разрешённого использования должны иметь равные права - Защита собственности (ст. 35 Конституции РФ): собственник имеет право использовать имущество в соответствии с его назначением

6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция Верховного Суда имеет значение для: - Споров о выдаче разрешений на строительство (гл. 22 КАС РФ): установлен стандарт, что администрация не может ссылаться на будущие требования - Споров об оспаривании НПА (гл. 21 КАС РФ): если НПА предусматривает требования, которые не действовали на момент совершения действия, это может быть основанием для признания НПА незаконным в части его обратного действия - Споров о взыскании обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ): принцип, что требования должны действовать на момент совершения действия, применим и к налогообложению, сборам, страховым взносам - Споров о госслужбе и муниципальной службе: при оценке соответствия действий служащих установленным требованиям следует учитывать требования, действовавшие на момент совершения действия - Избирательных споров (гл. 24 КАС РФ): при проверке соответствия действий избирательных комиссий требованиям законодательства следует применять требования, действовавшие на момент совершения действия

7. Значение для толкования Градостроительного кодекса РФ

Определение уточняет толкование статей 51¹, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ: - Ограничения на размещение объектов индивидуального жилищного строительства должны быть действующими, а не планируемыми - Отсутствие проекта планировки территории не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство отдельному собственнику - Разработка документации по планировке — исключительная обязанность органов местного самоуправления

8. Принцип защиты законных ожиданий

Определение применяет принцип защиты законных ожиданий: если гражданин приобрёл земельный участок с определённым видом разрешённого использования, зарегистрированным в ЕГРН, он вправе рассчитывать на возможность использования участка в соответствии с этим видом. Администрация не может впоследствии отказать в выдаче разрешения на основании требований, которые не действовали на момент приобретения участка.

Заключение

Определение № 18-КАД25-54-К4 представляет собой важный прецедент защиты прав собственников земельных участков от произвольных действий органов публичной власти. Верховный Суд РФ установил, что органы администрации не могут отказывать в выдаче разрешения на строительство на основании исторического происхождения участка или отсутствия документации, разработка которой является их собственной обязанностью. Определение усиливает роль судов в защите прав граждан, требуя активного анализа материалов дела и применения принципа соразмерности при контроле законности административных актов.