ВС РФ: новое строительство должно соответствовать действующему градостроительному регламенту

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 11-КАД25-6-К6 от 6 августа 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам (СКАД) Верховного Суда Российской Федерации

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д. (докладчик) и Николаева О.В.

Стороны: - Административный истец: Модина Александра Олеговна (гражданин) - Административные ответчики: Исполнительный комитет муниципального образования город Казань; муниципальное казенное учреждение «Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани»; заместитель начальника МКУ Хафизов И.М. (должностное лицо)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ (оспаривание решений и действий органов публичной власти) — оспаривание ненормативного административного акта (уведомления о несоответствии параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным требованиям)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Модина А.О., став собственником земельного участка (кадастровый номер не указан в открытой части) по договору купли-продажи от 28 июня 2024 г., обратилась 23 июля 2024 г. в МКУ «Управление градостроительных разрешений» с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства (ИЖС) на земельном участке, расположенном в городе Казани.

Земельный участок имел следующие характеристики: - Категория земель: земли населённого пункта - Вид разрешённого использования (по ЕГРН): для ведения личного подсобного хозяйства - Статус в градостроительном зонировании: расположен в территориальной зоне «Ф» (зона фактического использования территорий) согласно Правилам землепользования и застройки г. Казани, утверждённым решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 г. № 5-8

31 июля 2024 г. МКУ вынесло уведомление № ИЖС 1/0/7819 о несоответствии параметров планируемого объекта ИЖС установленным требованиям и недопустимости размещения объекта на данном земельном участке. Основание: в соответствии с Правилами землепользования и застройки в зоне «Ф» не предусмотрена возможность размещения новых объектов капитального строительства.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец (Модина А.О.): Требовала признать уведомление незаконным и обязать ответчика выдать надлежащее уведомление, позволяющее приступить к строительству. Аргументировала тем, что вид разрешённого использования земельного участка (личное подсобное хозяйство) позволяет возведение жилого дома, и участок был поставлен на кадастровый учёт до принятия новых Правил землепользования и застройки (16 августа 2021 г.).

• Ответчики: Настаивали на законности уведомления, ссылаясь на действующий градостроительный регламент зоны «Ф», который не предусматривает новое строительство.

Решения нижестоящих судов:

1. Советский районный суд г. Казани (9 сентября 2024 г.): Удовлетворил иск частично. Признал уведомление от 31 июля 2024 г. № ИЖС 1/0/7819 незаконным. Возложил на МКУ обязанность устранить нарушения путём повторного рассмотрения уведомления о планируемом строительстве от 23 июля 2024 г. № 271069. Отказал в требовании о выдаче надлежащего уведомления.

2. Апелляционное определение Верховного Суда Республики Татарстан (13 декабря 2024 г.): Оставило решение районного суда без изменения. Принято дополнительное решение об отказе в удовлетворении требований о возложении обязанности выдать надлежащее уведомление.

3. Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции (19 февраля 2025 г.): Оставило без изменения решение районного суда и апелляционное определение.

Правовая позиция нижестоящих судов:

Суды исходили из того, что земельные участки, виды разрешённого использования которых не соответствуют изменённому градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения в соответствие, если такое использование не опасно для жизни, здоровья, окружающей среды и объектов культурного наследия. Поскольку участок был поставлен на кадастровый учёт до принятия новых Правил (16 августа 2021 г.), суды признали уведомление неправомерным.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

МКУ, Исполнительный комитет и Хафизов И.М. обратились в СКАД ВС РФ, полагая, что судами допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права. Просили отменить судебные акты и принять новое решение об отказе в удовлетворении иска.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Конфликт между публичным интересом и правами гражданина:

Спор отражает фундаментальное противоречие между:

1. Правом частной собственности — правом собственника земельного участка возводить жилые здания в соответствии с видом разрешённого использования, зарегистрированным в ЕГРН на момент приобретения участка;

2. Публичным интересом в упорядочении градостроительной деятельности — необходимостью соблюдения действующих на момент подачи уведомления о строительстве градостроительных регламентов, установленных в целях рационального использования территории, защиты окружающей среды и безопасности.

Толкование материальных норм публичного права:

Центральный вопрос — соотношение двух групп норм:

• Нормы о переходном режиме (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, п. 3 ст. 85 ЗК РФ): позволяют продолжать использование земельных участков и объектов, не соответствующих новому регламенту, без установления сроков приведения в соответствие (если использование не опасно);

• Нормы о строительстве новых объектов (ст. 51 ГрК РФ, п. 4 ст. 85 ЗК РФ, п. 2 ст. 40 ЗК РФ): требуют соответствия строительства действующему на момент подачи уведомления градостроительному регламенту.

Нижестоящие суды ошибочно применили переходные нормы к новому строительству, не различив использование существующих объектов и возведение новых.

Процессуальные особенности:

В соответствии со ст. 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания в административных делах) административный ответчик (орган публичной власти) обязан доказать законность своих решений и действий. Однако в данном деле суды должны были применить активную роль суда (ст. 14 КАС РФ) для правильного толкования комплексного земельного и градостроительного законодательства, что они не сделали надлежащим образом.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Применимы ли нормы о переходном режиме использования земельных участков (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, п. 3 ст. 85 ЗК РФ) к случаям возведения новых объектов капитального строительства на земельных участках, виды разрешённого использования которых не соответствуют действующему градостроительному регламенту?

2. Может ли собственник земельного участка, вид разрешённого использования которого зарегистрирован в ЕГРН до принятия новых Правил землепользования и застройки, возводить новые объекты капитального строительства в нарушение действующего на момент подачи уведомления о строительстве градостроительного регламента?

3. Правомерно ли МКУ отказало в выдаче разрешения на строительство ИЖС на земельном участке, расположенном в зоне «Ф», где новое строительство не предусмотрено?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ пришла к выводу, что нормы о переходном режиме (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, п. 3 ст. 85 ЗК РФ) применяются исключительно к продолжающемуся использованию ранее возведённых объектов недвижимости и не регулируют отношения по строительству новых объектов капитального строительства. Возможность возведения новых объектов связана с установлением в градостроительном регламенте видов разрешённого использования, предусматривающих такое строительство в соответствующей территориальной зоне. Поскольку на земельном участке отсутствовал какой-либо объект капитального строительства, переходные нормы неприменимы, и уведомление МКУ было законным.

B. Развёрнутое обоснование

1. Комплексный, межотраслевой характер градостроительных отношений

Согласно ч. 1 и 4 ст. 3 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса, других федеральных законов и нормативных актов РФ, а также законов субъектов РФ. Муниципальные правовые акты (в том числе Правила землепользования и застройки) не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и актам субъектов РФ.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды и объектов культурного наследия (ч. 3 ст. 4 ГрК РФ). Таким образом, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер.

2. Принцип деления земель по целевому назначению и категориям

Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

3. Градостроительное зонирование и регламенты

Градостроительное зонирование регламентируется ГрК РФ (пункты 6, 7 ст. 1) и определяется как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения в Правилах землепользования и застройки территориальных зон и установления для них градостроительных регламентов.

Согласно ст. 37 ГрК РФ, разрешённое использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: - основные виды разрешённого использования; - условно разрешённые виды использования; - вспомогательные виды разрешённого использования.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешённого использования (ч. 1, 2 ст. 37 ГрК РФ).

Виды разрешённого использования указываются в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (ч. 6 ст. 30 ГрК РФ).

4. Предельные параметры разрешённого строительства

В градостроительном регламенте указываются предельные параметры разрешённого строительства и реконструкции объектов капитального строительства, включая: - минимальные отступы от границ земельных участков; - предельное количество этажей или высоту зданий; - максимальный процент застройки (п. 2 ч. 6 ст. 30, ч. 1 ст. 38 ГрК РФ).

Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков и всего, что находится над и под их поверхностью (ч. 1 ст. 36 ГрК РФ).

5. Право собственника на возведение зданий и обязанность соблюдения регламентов

Подпункт 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ устанавливает, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные и иные здания в соответствии с целевым назначением участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических и иных правил.

Статья 42 ЗК РФ закрепляет обязанность собственников соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов и осуществлять строительство в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Пункт 4 ст. 85 ЗК РФ устанавливает, что строительство новых объектов недвижимости может осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Вывод: Земельное и градостроительное законодательство содержат императивное требование о соблюдении градостроительных регламентов при осуществлении строительства.

6. Позиция Конституционного Суда РФ

В Постановлении от 14 ноября 2019 г. № 35-П КС РФ указал, что законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в ГрК РФ и ЗК РФ понятие территориальной зоны, для которой в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий виды разрешённого использования земельных участков.

Такие регламенты создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами (пункты 2 и 3 ст. 85 ЗК РФ).

Обязанность собственника использовать земельный участок в соответствии с нормативно установленным целевым назначением и разрешённым использованием, в том числе при возведении строений с определёнными характеристиками (п. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ), является допустимым ограничением права частной собственности и согласуется с ст. 9 (ч. 1) и 36 (ч. 2, 3) Конституции РФ.

Несоблюдение указанной обязанности является правонарушением — самовольным строительством, неблагоприятные имущественные последствия которого регламентированы ст. 222 ГК РФ (определение КС РФ от 23 ноября 2017 г. № 2634-0).

7. Критика позиции нижестоящих судов

СКАД ВС РФ не согласилась с доводами судов о том, что поскольку сведения о виде разрешённого использования земельного участка (для ведения личного подсобного хозяйства) внесены в ЕГРН и данный вид разрешённого использования позволяет строительство жилого дома, то собственник вправе его использовать. Суды применили неправильное толкование норм права.

8. Различие между использованием земельного участка и возведением новых объектов

Часть 8 ст. 36 ГрК РФ и п. 3 ст. 85 ЗК РФ предусматривают, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешённого использования, предельные размеры и параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения в соответствие, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов опасно для жизни, здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Однако данные нормы не регулируют отношения по строительству новых объектов капитального строительства. Это вытекает из анализа положений ст. 40 ЗК РФ, где разделены: - вопросы использования земельного участка (п. 1); - вопросы возведения жилых и иных зданий (п. 2).

Кроме того, существуют специальные нормы в отношении строительства объектов капитального строительства (ст. 42, п. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. 1 ст. 36 ГрК РФ).

9. Назначение переходных норм

Положения ч. 8 ст. 36 ГрК РФ призваны на основе необходимого баланса частных и публичных интересов обеспечить стабильность ранее сложившихся земельных и имущественных отношений и применимы к случаям продолжающегося использования ранее возведённых объектов недвижимости (определение КС РФ от 24 декабря 2020 г. № 2963-0).

В данном случае на земельном участке какой-либо объект капитального строительства отсутствует, что не позволяет применить названную норму.

10. Разрешённое использование как определение видов деятельности

Анализ приведённых законоположений в их взаимной связи позволяет сделать вывод о том, что разрешённое использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.

При этом возможность возведения объектов капитального строительства, в том числе индивидуального жилого дома, закон связывает с фактом установления в градостроительном регламенте для земельного участка видов разрешённого использования, предусматривающих такое строительство в соответствующей территориальной зоне.

11. Процедура уведомления о планируемом строительстве ИЖС

Вопросы строительства объекта ИЖС урегулированы ст. 51 ГрК РФ. Согласно ч. 1 названной статьи, в целях строительства или реконструкции объекта ИЖС или садового дома застройщик подаёт в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления уведомление о планируемых строительстве или реконструкции.

В соответствии с п. 1 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ уполномоченный орган проводит проверку соответствия указанных в уведомлении параметров объекта ИЖС: - предельным параметрам разрешённого строительства, установленным Правилами землепользования и застройки и документацией по планировке территории; - обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным ГрК РФ, другими федеральными законами; - допустимости размещения объекта ИЖС в соответствии с разрешённым использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

Уведомление о несоответствии направляется застройщику только в случае, если (пункты 1 и 2 ч. 10 ст. 51.1 ГрК РФ): - указанные параметры не соответствуют предельным параметрам разрешённого строительства, установленным Правилами, документацией по планировке или обязательным требованиям; - размещение объекта ИЖС не допускается в соответствии с видами разрешённого использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Вывод: Уполномоченный орган осуществляет проверку допустимости размещения объекта ИЖС и параметров строительства с учётом градостроительного зонирования и градостроительного регламента, действующего на момент подачи уведомления о планируемом строительстве.

12. Применение к фактическим обстоятельствам дела

На момент подачи Модиной А.О. уведомления о планируемом строительстве (23 июля 2024 г.) действовали Правила землепользования и застройки г. Казани, утверждённые решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 г. № 5-8.

Согласно названным Правилам, земельный участок расположен в территориальной зоне «Ф» — зоне фактического использования территорий.

В статье 40 Правил («Градостроительный регламент территориальной зоны фактического использования территорий (зона «Ф»)») в качестве основных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются их фактические виды использования, то есть те виды разрешённого использования, сведения о которых содержатся в ЕГРН и чьё описание приведено в соответствие с единым федеральным классификатором видов разрешённого использования (п. 1).

В качестве предельных параметров разрешённого строительства и реконструкции объектов капитального строительства устанавливаются параметры объектов капитального строительства, здания, сооружения, сведения о которых содержатся в ЕГРН и техническом плане, а именно: площадь, количество этажей, положение объекта; на основании положения объекта устанавливаются значения переднего, боковых, заднего отступов от границ земельного участка (подпункт 1 п. 3 ст. 40 Правил).

В случае отсутствия в ЕГРН сведений о параметрах объектов капитального строительства все параметры принимаются равными нулю. В случае реконструкции объекта разрешено изменение всех параметров, кроме нулевых, не более чем на 10 % относительно существующих на момент утверждения Правил и (или) момент установления зоны «Ф» (подпункты 2 и 3 п. 3 ст. 40 Правил).

Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства в территориальной зоне «Ф» запрещено (п. 4 ст. 40 Правил).

Таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны «Ф» не предусматривает возможности возведения новых объектов капитального строительства.

Как следует из материалов дела, в ЕГРН отсутствуют сведения о расположении объекта капитального строительства на земельном участке и его параметрах, поэтому у суда не имелось правовых оснований для признания незаконным оспариваемого уведомления о несоответствии параметров объекта ИЖС установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды допустили фундаментальную ошибку в толковании норм земельного и градостроительного законодательства. Они применили нормы о переходном режиме использования земельных участков (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, п. 3 ст. 85 ЗК РФ) к случаю возведения новых объектов капитального строительства, хотя эти нормы регулируют исключительно продолжающееся использование ранее возведённых объектов.

Суды не различили два самостоятельных правовых режима: - использование земельного участка (ведение личного подсобного хозяйства) — может продолжаться без приведения в соответствие с новым регламентом; - возведение новых объектов капитального строительства — должно соответствовать действующему на момент подачи уведомления градостроительному регламенту.

2. Неправильное применение принципа защиты законных ожиданий

Суды исходили из того, что собственник, приобретший участок с видом разрешённого использования «личное подсобное хозяйство» до принятия новых Правил землепользования и застройки, имеет право на возведение жилого дома. Однако это игнорирует принцип, установленный КС РФ: градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками и применяются на момент осуществления строительства, а не на момент приобретения участка.

3. Игнорирование активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды не провели надлежащего анализа комплексного, межотраслевого характера градостроительных отношений. Они не исследовали в полной мере взаимосвязь норм ст. 40, 42 ЗК РФ, ст. 36, 37, 51 ГрК РФ, которая позволяет сделать вывод о различии между использованием земельного участка и возведением новых объектов.

4. Неправильное распределение бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Хотя административный ответчик (МКУ) обязан доказывать законность своих решений, суды должны были активно применить норму ст. 62 КАС РФ в контексте правильного толкования материального права. Суды не провели надлежащей проверки соответствия