ВС отменил снос четырёхэтажного дома: суды не учли изменения в градостроительном законодательстве

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определения: Дело № 18-КГ24-370-К4; Определение СКГД ВС РФ от 4 марта 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Горшков В.В. и Марьина А.Н. (судья-докладчик)

Стороны: - Истец: администрация муниципального образования город-курорт Анапа (орган публичной власти) - Ответчик: Солдатова Людмила Александровна (гражданин, собственник недвижимого имущества)

Категория спора: Жилищно-строительный спор; признание постройки самовольной и требование о её сносе; взыскание судебной неустойки

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Администрация г. Анапы обратилась в суд с исками: 1. О признании четырёхэтажного жилого дома (кадастровый номер не указан в открытой части) с общей площадью 528 кв.м, расположенного на земельном участке площадью 300 кв.м, самовольной постройкой 2. О сносе этого объекта в течение 30 дней со дня вступления решения в законную силу 3. О взыскании судебной неустойки в размере 30 000 рублей в день за неисполнение решения

Правовое основание: Статья 222 ГК РФ (признание и последствия самовольной постройки)

Доводы истца: Возведение и реконструкция здания без необходимой разрешительной документации; использование объекта в качестве гостевого дома (коммерческое использование), что свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка, предоставленного под жилую застройку индивидуальную.

Возражения ответчика

Солдатова Л.А. оспаривала признание постройки самовольной, ссылаясь на: - Пропуск истцом срока исковой давности (постройка выявлена в 2022 г., а нарушения допущены в 2008–2011 гг.) - Наличие разрешительной документации на строительство (разрешение от 19 февраля 2008 г., градостроительный план от 28 января 2008 г.) - Соответствие объекта параметрам индивидуального жилого дома

Решение суда первой инстанции

Решение Анапского городского суда от 23 октября 2023 г.: - Иск удовлетворён полностью - Постройка признана самовольной - Возложена обязанность на ответчика снести здание в течение 30 дней - Взыскана судебная неустойка в размере 30 000 рублей в день

Ключевые мотивы суда первой инстанции: - Установлены существенные нарушения требований градостроительного и земельного законодательства - Нарушен правовой режим земельного участка (превышение процента застройки, нарушение отступов от границ) - После реконструкции объект утратил статус жилого дома и стал гостевым домом, к которому предъявляются более строгие требования - Ответчик не получила разрешительную документацию на строительство гостевого дома - Срок исковой давности не пропущен, так как постройка выявлена в результате планового осмотра 4 мая 2022 г.

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 14 марта 2024 г.: - Решение суда первой инстанции оставлено без изменения - Дополнительно указано, что временное отсутствие мебели в помещениях не опровергает выводы об использовании объекта в качестве гостевого дома

Постановление кассации

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 4 июля 2024 г.: - Решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения

Кассационная жалоба в ВС РФ

Кто обратился: Солдатова Л.А. (через представителя Евдокимову Л.А. по доверенности от 29 февраля 2024 г.)

Доводы жалобы: Оспаривание законности всех судебных постановлений как незаконных (конкретные доводы в определении не раскрыты)

Передача в коллегию: Определением судьи ВС РФ Марьина А.Н. от 20 января 2025 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между публичным интересом администрации муниципального образования в соблюдении градостроительного и земельного законодательства и частным интересом собственника в сохранении принадлежащего ей недвижимого имущества.

Ключевые противоречия: 1. Квалификация объекта: является ли спорный объект индивидуальным жилым домом (не требующим разрешения на строительство) или гостевым домом коммерческого назначения (требующим разрешения)? 2. Применимость норм о разрешениях: действуют ли требования о получении разрешения на строительство, учитывая изменения в законодательстве (Федеральный закон № 340-ФЗ от 3 августа 2018 г.)? 3. Срок исковой давности: когда начинает исчисляться срок исковой давности для требования о сносе самовольной постройки? 4. Принцип пропорциональности: является ли снос объекта пропорциональным и соразмерным допущенным нарушениям?

Категория проблемы

Материально-правовая (применение норм ГК РФ о самовольной постройке, земельного и градостроительного законодательства) с элементами процессуально-правовой (оценка доказательств, распределение бремени доказывания, применение принципа пропорциональности).

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит вопросы принципиального значения для судебной практики: - Толкование понятия «объект индивидуального жилищного строительства» в контексте Федерального закона № 340-ФЗ - Применение разъяснений Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. о самовольной постройке - Соотношение публичного интереса и принципа пропорциональности при решении вопроса о сносе объекта - Исчисление срока исковой давности для требований о сносе самовольной постройки

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли спорный четырёхэтажный объект капитального строительства (три надземных этажа и один подземный) объектом индивидуального жилищного строительства в смысле пункта 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, не требующим разрешения на строительство?

2. Допускалось ли правовым регулированием Краснодарского края на момент строительства и реконструкции спорного объекта возведение на земельном участке, предоставленном под жилищное строительство, жилых домов коммерческого назначения в виде гостевых домов?

3. Являются ли нарушения градостроительных и строительных норм (превышение процента застройки, нарушение отступов от границ земельного участка) существенными и препятствующими сохранению постройки, учитывая выводы судебной экспертизы о невозможности демонтажа третьего надземного этажа без угрозы разрушения здания и соседних объектов?

4. Соблюдён ли истцом срок исковой давности при подаче иска в 2023 г., если нарушения были выявлены в техническом плане от 16 июля 2015 г. и в протоколе об административном правонарушении от 15 июня 2015 г.?

5. Должен ли суд при рассмотрении требования о сносе самовольной постройки выносить на обсуждение вопрос об устранимости допущенных нарушений и пропорциональности сноса допущенным нарушениям в соответствии с принципом пропорциональности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ признала кассационную жалобу подлежащей удовлетворению и отменила все судебные постановления нижестоящих судов как содержащие существенные нарушения норм материального права. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций допустили ошибки при применении норм о самовольной постройке, не учли изменения в градостроительном законодательстве, не провели надлежащую оценку доказательств и не применили принцип пропорциональности при решении вопроса о сносе объекта.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая база признания постройки самовольной

Применённые нормы: - Пункт 1 статьи 263 ГК РФ: собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка - Пункт 2 статьи 260 ГК РФ: требования о целевом назначении земельного участка - Статья 222 ГК РФ: признание постройки самовольной и её последствия

Постановление Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»:

В пункте 2 этого постановления разъяснено, что самовольной признается постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков: - возведение на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке - возведение на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки - возведение без получения необходимых согласований, разрешений, если требование о получении установлено на дату начала возведения и действует на дату выявления - возведение с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы установлены на дату начала возведения и действуют на дату выявления

Ключевое правило: Изменение требований к строительству после начала правомерного строительства или реконструкции объекта не является основанием для признания такой постройки самовольной (абзац первый пункта 1 статьи 222 ГК РФ).

Дополнительное правило: Если на день вынесения решения суда ранее выявленные признаки самовольной постройки устранены или более не являются таковыми вследствие изменения правового регулирования и отсутствуют иные основания для признания постройки самовольной, суд отказывает в удовлетворении требования о сносе.

2. Допустимость гостевых домов в жилых зонах по законодательству Краснодарского края

Применённые нормативные акты: - Нормативы градостроительного проектирования Краснодарского края, утверждённые постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 24 июня 2009 г. (действовали до 31 декабря 2014 г.) - Пункт 2.2.3 этих Нормативов: в жилых зонах могут располагаться жилые дома коммерческого назначения, подразделяющиеся на гостевые и доходные дома - Определение гостевого дома: строение этажностью не более 5 этажей, возведённое на участке, предоставленном под жилищное строительство или строительство объектов рекреационного назначения, предназначенное для проживания одной семьи и размещения отдыхающих не более 30 человек и с количеством номеров не более 15 - Таблица 89 Нормативов: предусмотрены гостевые дома для сезонного проживания отдыхающих и туристов на территории малоэтажной жилой застройки курортов Краснодарского края

Методические рекомендации приказа департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 27 ноября 2006 г. № 123 (действовали до 26 августа 2021 г.): - Пункт 1.4: эксплуатация гостевых домов является формой предпринимательской коммерческой деятельности - Пункты 2.1, 2.2: разрешение на строительство гостевого дома выдаётся органом местного самоуправления в установленном порядке в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса РФ - Пункт 2.3: основные требования к гостевому дому (площадь застройки не более 50–60% в зависимости от размера участка, высота не более 4 этажей включая цокольный) - Пункты 2.4, 3.2, 3.3: строительство и реконструкция должны осуществляться в соответствии с техническими регламентами и статьями 52–55 Градостроительного кодекса РФ

Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа: - В редакции от 26 декабря 2013 г.: зона «Ж-СПР» выделена для формирования территории с размещением многоквартирных домов средней этажности и индивидуальных жилых домов с рекреационными функциями - Для зоны «Ж-СПР» индивидуальные жилые дома и гостевые дома предусмотрены в качестве основных видов разрешённого использования, гостиницы — условно разрешённых видов - В редакции от 8 июля 2021 г.: в жилых зонах допускается размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения, здравоохранения, образования, культовых зданий, стоянок, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду

Классификатор видов разрешённого использования земельных участков (приказ Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412, в редакции от 20 апреля 2021 г.): - Вид разрешённого использования «Жилая застройка» (код 2.0) включает размещение жилых помещений различного вида и обеспечение проживания в них - К жилой застройке относятся здания, предназначенные для проживания человека, за исключением зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания (гостиницы, дома отдыха)

Вывод СКГД: На момент осуществления строительства и реконструкции спорного объекта и в последующем на территории Краснодарского края действовало правовое регулирование, допускавшее строительство на земельном участке, предоставленном под жилищное строительство, в том числе на территории индивидуальной жилой застройки, жилых домов коммерческого назначения в виде гостевых домов, предназначенных как для постоянного проживания одной семьи, так и для сезонного размещения не более 30 отдыхающих.

Ошибка суда первой инстанции: Суд не дал оценку этим обстоятельствам, неправомерно квалифицировав объект как гостевой дом, требующий разрешительной документации, без учёта того, что такие объекты были допустимы в жилых зонах по действовавшему законодательству.

3. Требования к разрешениям на строительство объектов индивидуального жилищного строительства

Применённые нормы: - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» - Часть 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (введена Федеральным законом № 340-ФЗ): в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства выдача разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию не требуется - Пункт 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ (введён Федеральным законом № 340-ФЗ): под объектом индивидуального жилищного строительства понимается отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости - Понятия «объект индивидуального жилищного строительства», «жилой дом» и «индивидуальный жилой дом» применяются в одном значении, если иное не предусмотрено федеральными законами - Параметры, устанавливаемые к объектам индивидуального жилищного строительства, в равной степени применяются к жилым домам и индивидуальным жилым домам

Обязательное приложение № 1 к Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации (приказ Минземстроя РФ от 4 августа 1998 г. № 37): этажность жилых домов определяется по количеству надземных этажей.

Постановление Пленума ВС РФ № 44, пункт 3: Возведение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для признания его самовольной постройкой (часть 13 статьи 51¹ Градостроительного кодекса РФ, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости, часть 5 статьи 16 Федерального закона № 340-ФЗ).

Переходные положения: Часть 5 статьи 16 Федерального закона № 340-ФЗ: правообладатель земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, на котором до дня вступления в силу данного закона начаты строительство или реконструкция жилого дома, вправе до 1 марта 2031 года направить уведомление о планируемых строительстве или реконструкции. При этом получение разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не требуется.

Постановление Пленума ВС РФ № 44, пункт 3 (продолжение): Судам следует учитывать, что до 1 марта 2031 г. возведение таких объектов на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства в границах населенного пункта, без соблюдения порядка, предусмотренного статьей 51¹ Градостроительного кодекса РФ, и регистрация на них права собственности на основании только технического плана, подготовленного на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем земельного участка, и правоустанавливающего документа на земельный участок являются законными действиями застройщика (часть 11 статьи 24, часть 12 статьи 70 Закона о государственной регистрации недвижимости).

Вывод СКГД: Выводы суда первой инстанции о несоответствии спорного объекта параметрам, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, и об обязательности наличия разрешительной документации на его возведение, реконструкцию и ввод в эксплуатацию являются ошибочными.

Уточнение: Судебный эксперт установил, что объект капитального строительства по своему функциональному назначению является трёхэтажным с цокольным этажом индивидуальным жилым домом (три надземных этажа, один подземный). Этажность определяется по количеству надземных этажей, поэтому объект соответствует параметрам индивидуального жилищного строительства (не более трёх надземных этажей).

4. Оценка нарушений градостроительных норм и принцип пропорциональности

Применённые нормы: - Пункт 29 постановления Пленума ВС РФ № 44: при принятии решения о сносе самовольной постройки суд должен привести мотивы, в силу которых счёл нарушения градостроительных и строительных норм и правил существенными и препятствующими сохранению постройки - Пункты 10, 25, 30 постановления Пленума ВС РФ № 44: последствиями возведения самовольной постройки являются её снос или приведение в соответствие с установленными требованиями, если судом не будут установлены обстоятельства, свидетельствующие о возможности её сохранения - Принцип пропорциональности: снос объекта самовольного строительства является крайней мерой государственного вмешательства, а устранение последствий нарушения должно быть соразмерно самому нарушению, не должно создавать дисбаланса между публичным и частным интересом

Доказательства, представленные в деле: - Заключение судебной строительно-технической экспертизы: объект по функциональному назначению является индивидуальным жилым домом; архитектурно-планировочное решение соответствует техническому паспорту от 15 марта 2011 г. и сведениям ЕГРН; расположение объекта относительно фактических границ земельного участка соответствует разрешению на строительство от 19 февраля 2008 г. и градостроительному плану от 28 января 2008 г. - Выявленные нарушения: превышение процента застройки (61% вместо 50%), нарушение отступов от границ (2,63–2,66 м вместо 3 м), наложение на территорию общего пользования (19,6 кв.м, возможно, реестровая ошибка) - Заключение дополнительной судебной строительно-технической экспертизы: спорный объект соответствовал градостроительным нормам на момент завершения реконструкции 15 марта 2011 г.; техническая возможность сноса трёх надземных этажей и одного подземного этажа без причинения угрозы жизни и здоровью граждан, строений, инженерных коммуникаций на смежных участках отсутствует; на момент проведения исследования вид разрешённого использования земельного участка соответствует фактическому использованию жилого дома

Ошибка суда первой инстанции: Суд не привёл мотивов, в силу которых счёл нарушения градостроительных норм существенными и препятствующими сохранению постройки; не выносил на обсуждение сторон вопрос об устранимости нарушений; не высказал суждений о пропорциональности сноса допущенным нарушениям; оставил без внимания и оценки выводы судебного эксперта о соответствии расположения объекта разрешению на строительство и о невозможности демонтажа третьего этажа без угрозы разрушения здания и соседних объектов.

Вывод СКГД: Необходимость сноса самовольной постройки обусловливается не только несоблюдением требований о получении разрешения на строительство, но и обстоятельствами, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки вследствие её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц. Независимо от того, заявлено ли требование о сносе или о приведении в соответствие, суд должен вынести на обсуждение вопрос об устранимости нарушений и о возможности приведения постройки в соответствие с разрешённым использованием (пункт 3¹ статьи 222 ГК РФ, часть 2 статьи 56 ГПК РФ).

5. Исчисление срока исковой давности

Применённые нормы: - Пункт 1 статьи 196 ГК РФ: общий срок исковой давности составляет три года - Пункт 1 статьи 200 ГК РФ: срок исковой давности по требованиям публично-правовых образований исчисляется со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении их прав - Постановление Пленума ВС РФ от 29 сентября 2015 г. № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности», пункт 4: срок исковой давности по требованиям публично-правовых образований исчисляется со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении прав, в частности о передаче имущества другому лицу, совершении действий, свидетельствующих об использовании другим лицом спорного имущества, и о том, кто является надлежащим ответчиком

Постановление Пленума ВС РФ № 44, пункт 15: К требованию о сносе самовольной постройки, сохранение которой не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан, применяется общий срок исковой давности, исчисляемый со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о