ВС РФ: новые правила зонирования запрещают строительство в зоне фактического использования

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 11-КАД25-1-К6 от 16 апреля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Александров В.Н. - Судьи: Абакумова И.Д. (судья-докладчик), Калинина Л.А.

Стороны: - Административные ответчики (кассанты): Исполнительный комитет г. Казани; муниципальное казенное учреждение «Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета г. Казани»; начальник МКУ Абдулхаков М.М.; заместитель начальника МКУ Хафизов И.М. - Административная истица (возражающая сторона): Алиулловой Г.М. (гражданин)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание ненормативного административного акта (уведомления о несоответствии параметров планируемого строительства)

Судебные акты, подлежащие пересмотру: - Апелляционное определение СКАД ВС Республики Татарстан от 5 марта 2024 г. - Кассационное определение СКАД Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 сентября 2024 г. - Решение Приволжского районного суда г. Казани от 19 октября 2022 г. (первая инстанция)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Алиулловой Г.М. оспаривается уведомление № ИЖС 1/0/5796 от 26 апреля 2023 г., вынесенное МКУ «Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета г. Казани» о несоответствии параметров планируемого строительства объекта индивидуального жилищного строительства (ИЖС) установленным параметрам и недопустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке.

Фактические обстоятельства: - Алиулловой Г.М. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 836 кв. м (договор купли-продажи от 17 октября 2022 г.) - 15 апреля 2023 г. истица подала уведомление о планируемом строительстве ИЖС на указанном участке - 26 апреля 2023 г. МКУ вынесло уведомление о несоответствии, указав, что земельный участок расположен в территориальной зоне «Ф» (зона фактического использования территории) согласно Правилам землепользования и застройки города Казани, утвержденным решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 г. № 5-8 - По акту выездного обследования от 5 июня 2023 г. участок не огорожен, свободен от объектов, частично занят деревьями

Позиции сторон в первой инстанции

Позиция истицы: Уведомление незаконно; земельный участок имеет разрешенное использование для ИЖС; необходимо возложить на МКУ обязанность повторно рассмотреть заявление о предварительном согласовании размещения объекта ИЖС.

Позиция ответчика: Согласно Правилам землепользования и застройки, в зоне «Ф» отсутствуют сведения о параметрах объектов капитального строительства в ЕГРН, поэтому все параметры принимаются равными нулю; строительство новых объектов в такой зоне не предусмотрено.

Решение первой инстанции (Приволжский районный суд, 19 октября 2022 г.)

Решение: В удовлетворении административного иска отказано.

Обоснование суда: - Исследовав акт выездного обследования и доказательства, суд установил, что земельный участок не огорожен, свободен от объектов, частично занят деревьями - Суд применил ст. 7, 40, 85 ЗК РФ; ст. 37, ч. 1, 7, 10 ст. 51¹ ГрК РФ - Вывод: поскольку участок расположен в зоне «Ф» и отсутствуют сведения о начале строительства, в соответствии с Правилами все параметры принимаются равными нулю, что исключает возможность строительства ИЖС

Апелляционное определение (ВС Республики Татарстан, 5 марта 2024 г.)

Решение: Решение суда первой инстанции отменено; принято новое решение об удовлетворении административного иска.

Обоснование апелляционного суда: - Разрешенное использование земельного участка предусматривает ИЖС - Сведения в ЕГРН о земельном участке не изменены - Объект недвижимости поставлен на кадастровый учет ранее принятия Правил землепользования и застройки от 16 августа 2021 г. - Земельный участок стал располагаться в зоне «Ф» только после утверждения новых Правил - Вывод: Уведомление незаконно; возложена обязанность на МКУ повторно рассмотреть заявление о предварительном согласовании размещения объекта ИЖС

Кассационное определение (Шестой кассационный суд, 26 сентября 2024 г.)

Решение: Оставлено без изменения апелляционное определение.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Центральный конфликт определения касается соотношения между:

1. Правом собственника земельного участка на использование имущества в соответствии с его разрешенным использованием (ИЖС), зарегистрированным в ЕГРН до изменения градостроительного регламента

2. Публичным интересом в соблюдении правил территориального зонирования и градостроительного регламента, установленного новыми Правилами землепользования и застройки (от 16 августа 2021 г.)

3. Толкованием норм материального права — в частности, вопросом о том, применяются ли к земельным участкам, поставленным на кадастровый учет ранее утверждения новых Правил, положения о зоне «Ф» (фактического использования), предусматривающие, что при отсутствии в ЕГРН сведений о параметрах объектов капитального строительства все параметры принимаются равными нулю

4. Процессуальным аспектом — распределением бремени доказывания между органом власти и гражданином при проверке соответствия параметров планируемого строительства установленным требованиям (ст. 62 КАС РФ)

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Допустимо ли применение положений Правил землепользования и застройки о зоне «Ф» (фактического использования), предусматривающих принятие всех параметров равными нулю при отсутствии сведений в ЕГРН, к земельным участкам, поставленным на кадастровый учет и имеющим зарегистрированное разрешенное использование (ИЖС) ранее утверждения этих Правил?

2. Нарушены ли нормы материального права (ГрК РФ, ЗК РФ) судами апелляционной и кассационной инстанций при признании уведомления о несоответствии параметров незаконным?

3. Имеют ли правовые основания органы местного самоуправления для вынесения уведомления о соответствии параметров планируемого строительства в порядке ст. 51¹ ГрК РФ, если Правила землепользования и застройки не предусматривают строительство новых объектов ИЖС в зоне «Ф»?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки города Казани не предусматривают строительство новых объектов ИЖС в территориальной зоне фактического использования территорий (зона «Ф»), в связи с чем у органов местного самоуправления отсутствовали правовые основания для выдачи уведомления о соответствии параметров планируемого строительства. Апелляционное и кассационное определения, признавшие уведомление незаконным, содержат существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела. Решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении иска подлежит восстановлению.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база проверки соответствия параметров планируемого строительства

Согласно части 1 статьи 51¹ ГрК РФ, застройщик подает уведомление о планируемом строительстве или реконструкции объекта ИЖС или садового дома в уполномоченный орган местного самоуправления.

Пункт 1 части 7 статьи 51¹ ГрК РФ устанавливает, что уполномоченный орган проводит проверку соответствия указанных в уведомлении параметров объекта ИЖС: - предельным параметрам разрешенного строительства, установленным правилами землепользования и застройки и документацией по планировке территории; - обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным ГрК РФ и другими федеральными законами; - допустимости размещения объекта ИЖС в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными земельным и иным законодательством.

2. Основания для вынесения уведомления о несоответствии

Пункт 1 части 10 статьи 51¹ ГрК РФ предусматривает, что уполномоченный орган вправе составить уведомление о несоответствии в том числе в случае, если параметры объекта ИЖС не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, установленным правилами землепользования и застройки, или обязательным требованиям.

Часть 11 статьи 51¹ ГрК РФ требует, чтобы в уведомлении о несоответствии содержались все основания его направления с указанием предельных параметров разрешенного строительства, которые установлены правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории или обязательными требованиями, действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

3. Предельные параметры разрешенного строительства

Часть 1 статьи 38 ГрК РФ определяет, что предельные параметры разрешенного строительства включают: - минимальные отступы от границ земельных участков (п. 2); - предельное количество этажей или предельную высоту зданий (п. 3); - максимальный процент застройки в границах земельного участка (п. 4); - иные предельные параметры, установленные в градостроительном регламенте.

4. Применение Правил землепользования и застройки города Казани

Согласно статье 40 Правил землепользования и застройки (утверждены решением Казанской городской Думы от 16 августа 2021 г. № 5-8), в территориальной зоне «Ф» (зона фактического использования территорий):

Пункт 1 статьи 40: В качестве основных видов разрешенного использования устанавливаются фактические виды использования, то есть те виды, сведения о которых содержатся в ЕГРН.

Подпункт 1 пункта 3 статьи 40: В качестве предельных параметров разрешенного строительства устанавливаются параметры объектов капитального строительства, сведения о которых содержатся в ЕГРН и техническом плане (площадь, количество этажей, положение объекта).

Подпункты 2 и 3 пункта 3 статьи 40: При отсутствии в ЕГРН сведений о параметрах объектов капитального строительства все параметры принимаются равными нулю. При реконструкции разрешено изменение всех параметров, кроме нулевых, не более чем на 10%.

Пункт 4 статьи 40: Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров в зоне «Ф» запрещено.

5. Критическое толкование: запрет на строительство новых объектов в зоне «Ф»

Верховный Суд РФ делает принципиальный вывод: Правила землепользования и застройки не предусматривают строительство новых объектов ИЖС в территориальной зоне фактического использования территорий (зона «Ф»).

Логика суда: - В зоне «Ф» предельные параметры устанавливаются на основе сведений в ЕГРН о существующих объектах капитального строительства - При отсутствии таких сведений все параметры принимаются равными нулю - Нулевые параметры означают, что строительство новых объектов в этой зоне не допускается - Разрешение на отклонение от предельных параметров в зоне «Ф» запрещено (п. 4 ст. 40)

6. Отсутствие правовых оснований для выдачи уведомления о соответствии

Суд констатирует: у административных ответчиков отсутствовали правовые основания для выдачи уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта ИЖС в порядке, определенном статьей 51¹ ГрК РФ.

Это означает, что орган не мог выдать уведомление о соответствии, поскольку Правила землепользования и застройки вообще не предусматривают возможность строительства новых объектов ИЖС в зоне «Ф». Следовательно, орган был обязан выдать уведомление о несоответствии (или вообще не рассматривать заявление как допустимое).

7. Момент применения Правил

На момент подачи Алиулловой Г.М. уведомления о планируемом строительстве (15 апреля 2023 г.) действовали Правила землепользования и застройки от 16 августа 2021 г. № 5-8. Согласно ст. 51¹ ГрК РФ, проверка осуществляется с учетом территориального зонирования и градостроительного регламента, действующего на момент подачи уведомления о планируемом строительстве.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки апелляционного и кассационного судов

1. Неверное толкование материального права (ГрК РФ и Правил землепользования и застройки)

Апелляционный и кассационный суды исходили из того, что: - Разрешенное использование земельного участка предусматривает ИЖС (зарегистрировано в ЕГРН) - Объект недвижимости поставлен на кадастровый учет ранее принятия новых Правил - Следовательно, уведомление о несоответствии незаконно

Ошибка: Суды не учли, что Правила землепользования и застройки от 16 августа 2021 г. изменили градостроительный регламент, отнеся земельный участок к зоне «Ф», в которой строительство новых объектов ИЖС не предусмотрено. Факт регистрации разрешенного использования в ЕГРН до принятия новых Правил не исключает применение новых правил зонирования к проверке соответствия параметров планируемого строительства.

2. Игнорирование системного толкования норм ГрК РФ и локальных Правил

Апелляционный и кассационный суды не провели анализ того, что означает применение положений о зоне «Ф» (нулевые параметры при отсутствии сведений в ЕГРН о существующих объектах). Верховный Суд РФ показал, что это означает запрет на строительство новых объектов.

3. Нарушение распределения бремени доказывания (ст. 62 КАС РФ)

Хотя в определении не дается прямой ссылки на ст. 62 КАС РФ, логика решения предполагает, что орган власти (МКУ) правильно выполнил свою обязанность по проверке соответствия параметров планируемого строительства Правилам землепользования и застройки. Апелляционный и кассационный суды переложили бремя доказывания на орган, требуя от него доказать, что строительство в зоне «Ф» невозможно, вместо того чтобы потребовать от истца доказать, что Правила допускают строительство новых объектов ИЖС в этой зоне.

4. Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ)

Суды апелляционной и кассационной инстанций не провели надлежащего анализа содержания Правил землепользования и застройки, в частности положений о зоне «Ф» и запрете на строительство новых объектов. Верховный Суд РФ, напротив, провел детальный анализ нормативного содержания и пришел к выводу о существенном нарушении норм материального права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 5 марта 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 26 сентября 2024 г.

2. Оставлено в силе: - Решение Приволжского районного суда города Казани Республики Татарстан от 19 октября 2022 г. об отказе в удовлетворении административного иска Алиулловой Г.М.

Правовые последствия: - Уведомление № ИЖС 1/0/5796 от 26 апреля 2023 г. о несоответствии параметров планируемого строительства признается законным - Административная истица не вправе требовать повторного рассмотрения заявления о предварительном согласовании размещения объекта ИЖС на земельном участке в порядке ст. 51¹ ГрК РФ, поскольку Правила землепользования и застройки не предусматривают строительство новых объектов ИЖС в зоне «Ф»

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в градостроительном регулировании

Определение демонстрирует, что Верховный Суд РФ защищает публичный интерес в соблюдении правил территориального зонирования и градостроительного регламента, установленных органами местного самоуправления. Даже если земельный участок имеет зарегистрированное разрешенное использование (ИЖС) в ЕГРН, это не означает, что собственник может игнорировать новые правила зонирования, которые переклассифицировали его участок в зону фактического использования.

2. Стандарт толкования локальных нормативных актов (Правил землепользования и застройки)

Суд показал, что локальные Правила землепользования и застройки должны толковаться системно и в соответствии с материальным законом (ГрК РФ). Положение о том, что в зоне «Ф» при отсутствии сведений в ЕГРН все параметры принимаются равными нулю, означает не просто техническое правило расчета, а запрет на строительство новых объектов в этой зоне.

3. Момент применения градостроительного регламента

Определение уточняет, что при проверке соответствия параметров планируемого строительства применяется градостроительный регламент, действующий на момент подачи уведомления о планируемом строительстве (ст. 51¹ ГрК РФ), а не на момент регистрации разрешенного использования в ЕГРН. Это означает, что изменение Правил землепользования и застройки влияет на возможность строительства на участках, поставленных на кадастровый учет ранее принятия новых Правил.

4. Связь с конституционными гарантиями и принципами публичного права

Хотя определение не содержит прямых ссылок на Конституцию РФ, его логика основана на принципах: - Законности — органы власти должны действовать в соответствии с действующим законодательством (ГрК РФ, Правилами землепользования и застройки) - Соразмерности — ограничение права собственника на использование земельного участка (запрет на строительство в зоне «Ф») является соразмерным публичному интересу в упорядоченном развитии территории - Защиты законных ожиданий — собственник не может полагаться на то, что регистрация разрешенного использования в ЕГРН гарантирует возможность строительства при изменении градостроительного регламента

5. Сферы применения позиции в смежных категориях публично-правовых споров

5.1. Оспаривание нормативных правовых актов (гл. 21 КАС РФ)

Позиция может быть применена при оспаривании Правил землепользования и застройки, если истец утверждает, что они нарушают его права собственника. Суд будет проверять, соответствуют ли Правила ГрК РФ и ЗК РФ, но не может игнорировать публичный интерес в упорядоченном развитии территории.

5.2. Оспаривание решений и действий органов власти (гл. 22 КАС РФ)

Определение применимо к спорам об оспаривании: - Отказов в выдаче разрешений на строительство - Уведомлений о несоответствии параметров планируемого строительства - Решений об отказе в согласовании размещения объектов капитального строительства

5.3. Взыскание обязательных платежей (гл. 32 КАС РФ)

Если собственник земельного участка в зоне «Ф» попытается оспорить налоговые платежи или сборы, ссылаясь на то, что участок имеет разрешенное использование для ИЖС, суд может применить логику данного определения, указав, что градостроительный регламент, действующий на момент возникновения налогового обязательства, исключает возможность строительства новых объектов в зоне «Ф».

5.4. Споры о соответствии локальных нормативных актов вышестоящему законодательству

Определение демонстрирует, что Верховный Суд РФ проводит детальный анализ соответствия локальных Правил землепользования и застройки федеральному законодательству (ГрК РФ, ЗК РФ). Эта методология может быть применена к другим локальным нормативным актам (положениям о порядке предоставления услуг, регламентам деятельности органов власти и т.д.).

6. Значение для практики органов местного самоуправления

Определение показывает, что органы местного самоуправления, выносящие уведомления о несоответствии параметров планируемого строительства, должны: - Проводить проверку в соответствии с Правилами землепользования и застройки, действующими на момент подачи уведомления о планируемом строительстве - Указывать в уведомлении о несоответствии все основания отказа, включая ссылку на положения Правил, которые не предусматривают строительство новых объектов в соответствующей зоне - Не выдавать уведомления о соответствии параметров, если Правила не предусматривают строительство объектов данного типа в данной зоне

7. Доктринальное значение: толкование нормативных актов в административном судопроизводстве

Определение иллюстрирует принцип, согласно которому суд в административном судопроизводстве не ограничивается буквальным толкованием норм, а проводит системное толкование, учитывая цели и задачи нормативного акта. Положение о зоне «Ф» в Правилах землепользования и застройки толкуется не как техническое правило расчета параметров, а как запрет на строительство новых объектов, что соответствует целям упорядоченного развития территории и защиты публичного интереса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКАД ВС РФ № 11-КАД25-1-К6 от 16 апреля 2025 г. представляет собой важное решение, которое уточняет применение норм Градостроительного кодекса РФ и локальных Правил землепользования и застройки при проверке соответствия параметров планируемого строительства. Суд отстоял позицию, согласно которой изменение градостроительного регламента (переклассификация земельного участка в зону фактического использования) влияет на возможность строительства новых объектов, несмотря на то, что разрешенное использование земельного участка зарегистрировано в ЕГРН. Это решение укрепляет гарантии публичного интереса в упорядоченном развитии территорий и демонстрирует активную роль Верховного Суда РФ в защите законности в сфере градостроительного регулирования.