ВС РФ: самовольную постройку можно легализовать, если она безопасна и не нарушает права третьих лиц

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 18-КГ25-42-К4; Определение СКГД ВС РФ от 20 мая 2025 г.

Состав СКГД: Председательствующий Асташов С.В., судьи Марьина А.Н. (докладчик) и Петрушкина В.А.

Стороны: - Истец: Администрация муниципального образования Темрюкский район (орган местного самоуправления) - Ответчик: Буравкина Наталья Александровна (гражданин, собственник земельного участка) - Встречный истец: Буравкина Наталья Александровна

Категория спора: Жилищно-строительный спор; признание объекта самовольной постройкой; защита права собственности на недвижимое имущество; применение норм Гражданского кодекса РФ о последствиях самовольного строительства.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Требования истца

Администрация муниципального образования Темрюкский район обратилась в суд с иском о: - признании трёхэтажного объекта незавершённого строительства (гостиничного типа), возведённого на земельном участке с кадастровым номером (площадь 816 кв. м, вид разрешённого использования — «для индивидуального жилищного строительства»), самовольной постройкой; - возложении на Буравкину Н.А. обязанности в течение шести месяцев привести объект в соответствие с разрешением на строительство от 27 ноября 2013 г. № RU (разрешение выдано на двухэтажный жилой дом площадью застройки 102 кв. м).

Основание иска: По результатам осмотра от 15 марта 2023 г. управлением муниципального контроля установлено, что в границах участка ведётся строительство объекта гостиничного типа, разрешение на который Администрацией не выдавалось. Составлены акт о нарушении части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (отсутствие разрешения) и уведомление о выявлении самовольной постройки (23 марта 2023 г.).

Возражения ответчика и встречный иск

Буравкина Н.А. подала встречный иск с требованиями о: - сохранении объекта незавершённого строительства; - признании за ней права собственности на объект; - указании, что решение суда является основанием для кадастрового инженера для изготовления технического плана и регистрации права собственности.

Обоснование: Ответчик ссылалась на то, что предпринимала меры к получению разрешения на строительство и объект может быть сохранён в соответствии с пунктом 3 статьи 222 ГК РФ.

Фактические обстоятельства: - Земельный участок принадлежит Буравкиной Н.А. на праве собственности (регистрация 13 декабря 2021 г.). - Предыдущему собственнику (ЗАО «Азов-Инвест») выданы: градостроительный план № 175 (19 июня 2013 г.) и разрешение на строительство двухэтажного жилого дома (27 ноября 2013 г.). - Буравкиной Н.А. выдан новый градостроительный план (20 июля 2022 г.). - На момент осмотра (15 марта 2023 г.) возводилось четырёхэтажное здание гостиничного типа. - 12 июля 2023 г. оформлены технический паспорт и акт готовности объекта (готовность 59,94%).

Судебная экспертиза (заключение эксперта Волошина П.П. от 20 октября 2023 г. № 2-2471/2023): - Объект — здание незавершённого строительства: 4 этажа (1 подземный), общая площадь 1170 кв. м, площадь застройки 272,8 кв. м. - Предполагаемое использование: средство размещения отдыхающих (туристическая гостиница). - Вывод эксперта: При условии изменения вида разрешённого использования на «туристическое обслуживание» (код 5.2.1) нарушений строительных, градостроительных, санитарно-эпидемиологических, противопожарных норм и ПЗЗ Фонталовского сельского поселения не выявлено; угрозы жизни и здоровью граждан не обнаружено; объект не влияет на инсоляцию и освещённость соседних участков.

Решение суда первой инстанции

Решение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 24 ноября 2023 г.: - Отказано в удовлетворении иска Администрации. - Удовлетворён встречный иск Буравкиной Н.А. - Постановлено: сохранить спорный объект, признать за Буравкиной Н.А. право собственности на него. - Указано, что решение является основанием для изготовления технического плана и регистрации права собственности.

Мотивы: Суд принял во внимание заключение эксперта, пришёл к выводу, что сохранение объекта не нарушает прав других лиц, не создаёт угрозу жизни и здоровью, а получение правоустанавливающих документов во внесудебном порядке невозможно. Суд указал, что для устранения несоответствия вида разрешённого использования необходимо изменить вид на «туристическое обслуживание» либо использовать объект в соответствии с допустимым видом разрешённого использования.

Апелляционное определение

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 5 марта 2024 г.: - Отменено решение суда первой инстанции. - Принято новое решение: удовлетворены требования Администрации. - Трёхэтажный объект капитального строительства гостиничного типа признан самовольным. - На Буравкину Н.А. возложена обязанность в течение шести месяцев привести объект в соответствие с разрешением на строительство. - Отказано в удовлетворении встречного иска.

Мотивы апелляции: - Отсутствие доказательств своевременных действий застройщика по получению разрешения на отклонение от параметров разрешённого строительства и внесению изменений в проектную документацию. - Злоупотребление собственником своим положением в нарушение градостроительных норм. - Недобросовестное введение в заблуждение относительно целевого использования земельного участка. - Два признака самовольного строительства: несоответствие параметрам разрешительной документации и нецелевое использование земельного участка. - Неустранимость нарушения: Возможность изменения вида разрешённого использования на «туристическое обслуживание» исключена, поскольку решением Совета муниципального образования Темрюкский район № 498 от 23 октября 2023 г. (вступило в силу после официального опубликования) установлено требование о минимальной площади земельного участка не менее 5000 кв. м, а площадь спорного участка — 816 кв. м.

Кассационное определение

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 20 августа 2024 г.: - Апелляционное определение оставлено без изменения. - Согласился с выводами суда апелляционной инстанции.

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба Буравкиной Н.А.: - Поставлен вопрос об отмене обжалуемых судебных постановлений как незаконных. - Восстановлен срок для подачи жалобы (определением судьи Марьина А.Н. от 18 декабря 2024 г.). - Жалоба с делом передана на рассмотрение в судебном заседании СКГД (определением от 9 апреля 2025 г.).

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами: 1. Органа местного самоуправления — обеспечение соблюдения градостроительного законодательства, пресечение самовольного строительства, защита публичного интереса в упорядочении застройки. 2. Собственника земельного участка — защита права собственности на возведённый объект, возможность его легализации и регистрации, защита инвестиций в строительство.

Конфликт норм и толкований

Основной конфликт — толкование условий применения пункта 3 статьи 222 ГК РФ (возможность признания права собственности на самовольную постройку):

• Позиция апелляции и кассации: Формальное несоответствие параметрам разрешения (четырёхэтажное вместо двухэтажного) и нецелевое использование земельного участка (гостиница вместо жилого дома) являются неустранимыми нарушениями, поскольку изменение вида разрешённого использования невозможно в силу новых требований ПЗЗ (минимальная площадь 5000 кв. м).

• Позиция суда первой инстанции и ВС РФ: Возможность признания права собственности должна связываться не с формальным соблюдением разрешения, а с наличием или отсутствием обстоятельств, препятствующих использованию постройки (безопасность, права третьих лиц). Применение новых требований ПЗЗ, принятых после возведения объекта, недопустимо.

Категория проблемы

Материально-правовая — толкование и применение норм ГК РФ о самовольной постройке, в том числе: - определение признаков самовольной постройки (статья 222 ГК РФ); - условия признания права собственности на самовольную постройку (пункт 3 статьи 222 ГК РФ); - применение градостроительных норм во времени (ретроспективное применение новых требований).

Процессуально-правовая — обязанность суда апелляционной инстанции мотивировать отмену решения нижестоящего суда (статья 329 ГПК РФ); обязанность суда рассмотреть вопрос об устранимости нарушений (пункт 30 Постановления Пленума № 44).

Причины передачи на коллегию

Дело передано на СКГД ввиду существенных нарушений норм материального и процессуального права, допущенных судами апелляционной и кассационной инстанций, которые повлияли на исход дела и требуют единообразного толкования норм о самовольной постройке в судебной практике.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли быть признана неустранимой самовольная постройка, возведённая с нарушением параметров разрешения и вида разрешённого использования земельного участка, если на момент возведения объекта такое изменение вида разрешённого использования было возможно в соответствии с действовавшими ПЗЗ, но впоследствии (после возведения) ПЗЗ были изменены, исключив такую возможность?

2. Должен ли суд при рассмотрении дела о самовольной постройке применять градостроительные и строительные нормы в редакции, действовавшей на момент возведения объекта, или в редакции, действующей на момент рассмотрения дела?

3. Является ли достаточным основанием для отказа в признании права собственности на самовольную постройку формальное несоответствие параметрам разрешения, если судебная экспертиза установила отсутствие нарушений строительных норм, угрозы жизни и здоровью граждан и нарушений прав третьих лиц?

4. Обязан ли суд апелляционной инстанции при отмене решения нижестоящего суда мотивировать ошибочность выводов нижестоящего суда и заключения судебной экспертизы, на которых основано решение?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию, что возможность признания права собственности на самовольную постройку должна связываться не с формальным соблюдением требований о получении разрешения на её строительство, а с установлением наличия или отсутствия обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки ввиду её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц. При применении норм о самовольной постройке суды должны использовать градостроительные и строительные нормы в редакции, действовавшей на момент возведения объекта, а не на момент рассмотрения дела. Суд апелляционной инстанции обязан мотивировать отмену решения нижестоящего суда, основанного на заключении судебной экспертизы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Нормативная база регулирования самовольной постройки

Статья 263 ГК РФ устанавливает, что собственник земельного участка может возводить на нём здания и сооружения при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ). Собственник приобретает право собственности на возведённое им здание, если иное не предусмотрено законом или договором.

Статья 222 ГК РФ определяет последствия самовольной постройки. Согласно пункту 1 статьи 222 ГК РФ, самовольной постройкой признаётся здание, сооружение или другое строение, возведённые или созданные: - на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; - либо возведённые или созданные без получения необходимых согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Критическое уточнение: Перечень признаков самовольной постройки является исчерпывающим. Органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные признаки (пункт «о» статьи 71 Конституции РФ, пункт 1 статьи 3 ГК РФ).

Применение норм во времени: При определении признаков самовольной постройки применяются градостроительные и строительные нормы и правила в редакции, действовавшей во время возведения самовольной постройки, а учитываемые требования должны быть действующими на дату выявления самовольной постройки (пункт 1 статьи 222 ГК РФ).

2. Условия признания права собственности на самовольную постройку

Пункт 3 статьи 222 ГК РФ предусматривает возможность признания права собственности на самовольную постройку при одновременном соблюдении трёх условий:

1. Субъектное условие: Право собственности может быть признано за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведён объект.

2. Материально-правовое условие: Лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на земельном участке данного объекта.

3. Условие соответствия требованиям: На день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям.

4. Условие отсутствия вреда: Сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

Уточнение по условию соответствия требованиям: Самовольная постройка должна отвечать требованиям, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, обязательными требованиями к параметрам постройки, установленным на день обращения в суд (абзац четвёртый пункта 2, абзац третий пункта 3 статьи 222 ГК РФ, пункты 4, 7 статьи 2 Градостроительного кодекса РФ).

3. Постановление Пленума ВС РФ № 44 от 12 декабря 2023 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»

Пункты 30–31 Постановления Пленума № 44 устанавливают, что независимо от того, заявлено ли требование о сносе или приведении в соответствие, суд выносит на обсуждение вопрос об устранимости допущенных при возведении нарушений градостроительных и строительных норм и правил. В отношении самовольной постройки, возведённой с нарушением разрешённого использования земельного участка, суд рассматривает вопрос о возможности приведения её в соответствие с таким разрешённым использованием (часть 2 статьи 56 ГПК РФ, часть 2 статьи 65 АПК РФ).

При установлении возможности устранения нарушений суд принимает решение, предусматривающее оба возможных способа исполнения: снос или приведение в соответствие с установленными требованиями (абзац третий пункта 2, пункт 3¹ статьи 222 ГК РФ, статья 55³² Градостроительного кодекса РФ, часть 5 статьи 198 ГПК РФ, часть 5 статьи 170 АПК РФ).

Пункт 19 Постановления Пленума № 44: Использование не по целевому назначению объекта, возведённого в соответствии с разрешённым использованием земельного участка, не является основанием для признания его самовольной постройкой.

Пункт 39 Постановления Пленума № 44: Право собственности на самовольную постройку может быть признано при условии, что постройка соответствует установленным требованиям, сохранение её не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаёт угрозу жизни и здоровью граждан.

4. Принцип материально-правовой оценки вместо формального подхода

ВС РФ подчеркнул, что возможность признания права собственности на самовольную постройку должна связываться не с формальным соблюдением требований о получении разрешения на её строительство, а с установлением наличия или отсутствия обстоятельств, которые могли бы препятствовать использованию такой постройки ввиду её несоответствия требованиям безопасности и возможности нарушения прав третьих лиц.

Это означает переход от формально-юридического подхода (наличие/отсутствие разрешения) к материально-правовому подходу (реальная безопасность и отсутствие вреда).

5. Применение градостроительных норм во времени

ВС РФ установил, что при рассмотрении дел о самовольном строительстве применяются градостроительные и строительные нормы и правила в редакции, действовавшей во время возведения самовольной постройки (пункт 1 статьи 222 ГК РФ).

В данном деле: - Решение Совета муниципального образования Темрюкский район № 498 о внесении изменений в ПЗЗ Фонталовского сельского поселения принято 23 октября 2023 г. и вступило в силу после официального опубликования. - Это произошло значительно позже времени возведения спорного объекта. - Введённое данным решением требование к минимальной площади земельного участка (5000 кв. м) не подлежало применению при разрешении спора.

Дополнительный аргумент: Администрация обратилась в суд в апреле 2023 г. — в период действия редакции ПЗЗ, не содержащей положений, создающих препятствия для изменения вида разрешённого использования на «туристическое обслуживание» исходя из минимальной площади земельного участка.

6. Роль судебной экспертизы и обязанность суда её оценить

Судебная экспертиза, проведённая экспертом Волошиным П.П., установила: - Нарушений строительных, градостроительных, санитарно-эпидемиологических, противопожарных норм и правил, ПЗЗ Фонталовского сельского поселения, норм в части сейсмобезопасности не выявлено. - Угрозы жизни и здоровью граждан не обнаружено. - Объект не влияет на инсоляцию, освещённость соседних участков. - При условии изменения вида разрешённого использования на «туристическое обслуживание» нарушений не выявлено.

Суд первой инстанции, принимая во внимание заключение экспертизы, пришёл к выводу о возможности сохранить объект и удовлетворил встречный иск.

Критика апелляции: Суд апелляционной инстанции, отменяя решение нижестоящего суда, не дал оценку доводам, свидетельствующим о соответствии спорной постройки строительным и иным нормам и правилам, а также об отсутствии нарушений прав и охраняемых законом интересов других лиц, угрозы жизни и здоровью граждан.

7. Процессуальные нарушения при отмене решения

Статья 329 ГПК РФ (пункты 5 и 6 части 2) требует, чтобы при отмене решения суд апелляционной инстанции привёл мотивы об ошибочности выводов нижестоящего суда.

В данном деле суд апелляционной инстанции, отменяя решение Темрюкского районного суда и принимая новое решение об отказе в удовлетворении встречного иска, не привёл каких-либо мотивов об ошибочности выводов нижестоящего суда и заключения судебной экспертизы.

8. Обеспечительные меры как препятствие для завершения строительства

ВС РФ учёл, что Буравкина Н.А. не смогла своевременно завершить строительство и осуществить иные необходимые действия, поскольку судом были приняты обеспечительные меры в виде: - запрета совершать регистрационные действия в отношении объектов капитального строительства, возведённых на спорном земельном участке; - запрета осуществлять проведение работ по строительству спорного объекта.

Это обстоятельство свидетельствует о том, что задержка в завершении строительства была вызвана судебными мерами, а не недобросовестностью собственника.

9. Принцип добросовестности и защита инвестиций

Хотя ВС РФ не ссылается прямо на принцип добросовестности (статья 1 ГК РФ), его позиция отражает защиту добросовестного собственника, который: - получил земельный участок в собственность; - предпринимал меры к получению разрешения на строительство; - возвёл объект, соответствующий строительным нормам и не создающий угрозу жизни и здоровью; - был препятствован в завершении строительства судебными обеспечительными мерами.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Ошибки суда апелляционной инстанции (Краснодарский краевой суд)

1. Существенное нарушение норм материального права — неправильное применение пункта 1 статьи 222 ГК РФ

Ошибка: Суд апелляционной инстанции применил требования ПЗЗ Фонталовского сельского поселения в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела (после 23 октября 2023 г.), а не в редакции, действовавшей на момент возведения объекта.

Почему это существенно: Согласно пункту 1 статьи 222 ГК РФ, при определении признаков самовольной постройки применяются нормы, действовавшие на момент возведения. Ретроспективное применение новых требований нарушает принцип правовой определённости и лишает собственника возможности привести объект в соответствие с требованиями, которые были действующими на момент возведения.

Влияние на исход дела: Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о неустранимости нарушения исключительно на основе новых требований ПЗЗ, что привело к отказу в признании права собственности.

2. Существенное нарушение норм материального права — игнорирование заключения судебной экспертизы

Ошибка: Суд апелляционной инстанции не дал оценку доводам, свидетельствующим о соответствии спорной постройки строительным и иным нормам и правилам, об отсутствии нарушений прав третьих лиц и угрозы жизни и здоровью граждан, установленным судебной экспертизой.

Почему это существенно: Согласно пункту 39 Постановления Пленума № 44 и пункту 3 статьи 222 ГК РФ, право собственности на самовольную постройку может быть признано, если постройка соответствует установленным требованиям и не создаёт угрозу жизни и здоровью. Судебная экспертиза установила именно это. Игнорирование экспертизы означает