КС РФ подтвердил конституционность повышения госпошлины в судах

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 16-П от 10 апреля 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: группа депутатов Государственной Думы (запрос в соответствии со статьей 125, пункт «а» части 2 Конституции РФ).

Повод и основание к рассмотрению: запрос группы депутатов Государственной Думы. Основанием явилась обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции РФ оспариваемых законоположений.

Оспариваемые нормы: - пункт 1 статьи 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации (размеры государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями в соответствии с гражданским процессуальным законодательством и законодательством об административном судопроизводстве); - пункт 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (размеры государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом РФ и арбитражными судами в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством); - пункты 45 и 47 статьи 2 Федерального закона от 8 августа 2024 года № 259-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» (излагают содержание указанных пунктов статей 333.19 и 333.21 НК РФ в новой редакции).

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Суть обращения

Группа депутатов Государственной Думы оспорила конституционность законоположений, увеличивающих размеры государственной пошлины при обращении в суд в порядке административного, арбитражного и гражданского судопроизводства. Заявители полагают, что установленные размеры государственной пошлины создают необоснованные и чрезмерные препятствия для обращения в суд граждан, не соотносятся с медианной заработной платой и лишают отдельные категории граждан доступа к правосудию.

Конкретные претензии заявителей

1. Отсутствие соразмерности: размер государственной пошлины не соответствует способности граждан и организаций к её уплате; увеличение размера означает введение имущественного ценза при осуществлении права на судебную защиту.

2. Неэффективность механизмов защиты: предусмотренные законом механизмы (освобождение от уплаты, уменьшение размера, отсрочка, рассрочка) не решают проблему ограничения доступа к правосудию в связи с их сложностью реализации на практике. В частности: - освобождение от уплаты государственной пошлины практически не применяется судами даже в отношении банкротов, пенсионеров с доходом ниже прожиточного минимума или получателей социальных пособий; - судами предоставляется лишь отсрочка (рассрочка), которая не компенсирует отсутствие денежных средств, а только откладывает финансовое бремя.

3. Косвенное ограничение доступа в Конституционный Суд РФ: увеличение пошлины в нижестоящих судах повышает общее финансовое бремя при исчерпании внутригосударственных средств защиты перед обращением в КС РФ (до 25 000 рублей).

4. Нарушение процедуры принятия закона: заявители указывают на существенные нарушения законодательной процедуры при внесении поправок во втором чтении: - поправка об увеличении государственной пошлины, предложенная Правительством РФ, изменила концепцию законопроекта, расширив перечень регулируемых отношений и круг субъектов; - такие изменения не допускаются после первого чтения по Регламенту Государственной Думы; - на поправку не было получено заключение Правительства РФ, что нарушает требования статьи 104 (часть 3) Конституции РФ.

Нарушаемые конституционные права

Заявители ссылаются на нарушение статей: - статья 15 (часть 1) — верховенство Конституции; - статья 19 (часть 1) — равенство перед законом и судом; - статья 45 (часть 1) — право на судебную защиту; - статья 46 (часть 1) — право на справедливое судебное разбирательство; - статьи 55 (части 1 и 3) — права и свободы, их ограничения; - статья 57 — обязанность платить налоги и сборы; - статьи 101 (часть 4), 104 (части 2 и 3), 105 (часть 1) — процедура принятия федеральных законов.

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими группами конституционных ценностей:

1. Право на судебную защиту vs. фискальные интересы государства: увеличение размера государственной пошлины как условия доступа к суду может парализовать реализацию конституционного права на судебную защиту (статьи 45, 46 Конституции РФ), особенно для граждан с низким доходом, создавая фактический имущественный ценз.

2. Принцип социального государства vs. налоговое регулирование: Конституция провозглашает Россию правовым социальным государством (статьи 1, 7), где высшей ценностью является человек и его права, но одновременно наделяет федерального законодателя широким усмотрением в установлении налогов и сборов (статья 57, пункт 3 статьи 3 НК РФ).

3. Равенство перед судом vs. имущественное положение: принцип равенства перед законом и судом (статья 19, часть 1) может быть нарушен, если размер пошлины делает доступ к суду недостижимым для граждан с низким доходом, создавая неравные условия реализации права на судебную защиту.

4. Процедурные требования к законодательству: вопрос о том, нарушена ли процедура принятия закона (внесение поправки, изменившей концепцию законопроекта, без получения заключения Правительства РФ), и влияет ли такое нарушение на конституционность закона по содержанию.

Почему вопрос имеет конституционное значение

• Массовое воздействие: увеличение государственной пошлины коснулось всех видов судебной защиты (административное, арбитражное, гражданское судопроизводство), затрагивая права миллионов граждан и организаций.
• Неопределённость правоприменения: на практике механизмы защиты (освобождение, уменьшение, отсрочка, рассрочка) применяются непоследовательно, что создаёт неопределённость в реализации права на судебную защиту.
• Баланс конституционных интересов: необходимо определить пределы дискреции федерального законодателя при установлении размеров государственной пошлины и условия, при которых такое установление становится неконституционным.
• Процедурная легитимность: вопрос о том, может ли нарушение процедуры принятия закона служить основанием для признания его неконституционным.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РФ

Соответствуют ли Конституции Российской Федерации:

1. По содержанию: пункт 1 статьи 333.19 и пункт 1 статьи 333.21 Налогового кодекса РФ в той мере, в какой они увеличивают размеры государственной пошлины при обращении в суд в порядке административного, арбитражного и гражданского судопроизводства, и не нарушают ли они право на судебную защиту (статьи 45, 46 Конституции РФ), принцип равенства перед судом (статья 19, часть 1), принципы справедливости и соразмерности налогообложения (статья 57, пункт 3 статьи 3 НК РФ), а также требования социального государства (статьи 1, 7 Конституции РФ)?

2. По порядку принятия: пункты 45 и 47 статьи 2 Федерального закона № 259-ФЗ в той мере, в какой они были приняты Государственной Думой во втором чтении в качестве поправки к законопроекту и без получения заключения Правительства РФ, соответствуют ли они требованиям статей 101 (часть 4), 104 (части 2 и 3), 105 (часть 1) Конституции РФ и Регламенту Государственной Думы?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ

A. Итоговый вывод

Конституционный Суд РФ признал оспариваемые положения не противоречащими Конституции Российской Федерации как по порядку принятия, так и по содержанию, при условии их применения в соответствии с выраженными в Постановлении конституционно-правовыми позициями. Суд установил, что увеличение размеров государственной пошлины находится в пределах дискреционных полномочий федерального законодателя и не исключает широкого перечня льгот и механизмов защиты доступа к правосудию, однако эти механизмы должны применяться судами обязательно и эффективно при наличии предусмотренных законом оснований.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая природа законодательной процедуры и критерии оценки нарушений

Конституционная основа: - Статьи 1, 10, 11 (часть 2), 15 (часть 2), 94, 101 (часть 4), 104–108 Конституции РФ устанавливают порядок принятия федеральных законов. - Статьи 3 (часть 2), 32 (части 1 и 2) Конституции РФ гарантируют народное представительство и участие граждан в управлении делами государства.

Позиция Суда:

Конституционный Суд подчеркнул, что соблюдение процедурных правил при принятии федеральных законов — необходимый элемент надлежащего порядка, отвечающий существу подлинного народного представительства. Это гарантирует соответствие содержания законов свободному и осознанному волеизъявлению депутатов, руководствующихся принципами независимости и объективного выражения интересов избирателей (ссылка на постановления КС РФ от 22 января 2002 года № 2-П, от 29 октября 2010 года № 19-П).

Однако не всякое нарушение процедуры служит основанием для признания закона неконституционным. По смыслу правовых позиций КС РФ, принципиальное значение имеют нарушения тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, т.е. основаны непосредственно на предписаниях статей 104–108 Конституции РФ либо закрепляют существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя (ссылки на постановления КС РФ от 20 июля 1999 года № 12-П, от 5 июля 2001 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 8-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 6 декабря 2018 года № 44-П).

2. Оценка процедуры внесения поправки об увеличении государственной пошлины во втором чтении

Конституционная основа: - Статья 116 (часть 1) и статья 118 (часть 1) Регламента Государственной Думы устанавливают трёхчтение́ное рассмотрение законопроектов. - Статья 120 (часть 1) Регламента предусматривает внесение поправок при подготовке ко второму чтению.

Позиция Суда:

Суд установил, что деление процедуры на чтения имеет значение для обеспечения поиска адекватных нормативных решений и проверки соответствия содержания подлинному волеизъявлению законодателя. Принятие акта последовательно в каждом из трёх чтений — при их различном назначении — является гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок (ссылки на постановления КС РФ от 5 июля 2001 года № 11-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П, от 28 марта 2017 года № 10-П).

Однако в данном случае Суд пришёл к выводу, что концепция законопроекта не была изменена:

• Исходный законопроект (№ 577665-8), принятый в первом чтении, был рассчитан на комплексное урегулирование широкого круга вопросов в сфере налогов и сборов (налоговое администрирование, налог на доходы физических лиц, налог на добычу полезных ископаемых, имущественные налоги, страховые взносы, специальные налоговые режимы и т.п.).

• Поправка Правительства РФ об увеличении государственной пошлины имела то же предназначение — комплексное урегулирование отношений в сфере налогов и сборов, что подтверждается отсутствием таблицы поправок, рекомендуемых к отклонению как изменяющих концепцию (пункт «г1» части первой статьи 122 Регламента).

• Суд ссылается на своё Определение от 11 октября 2016 года № 2152-О, в котором подчеркнул, что поскольку законопроект предполагал внесение ряда непосредственно не связанных между собою поправок в налоговое законодательство с целью его совершенствования, концепции такого законопроекта не противоречит включение в него в процедуре второго чтения иных поправок, имеющих ту же цель, в том числе положений о торговом сборе.

• Поправка была вынесена на отдельное голосование по просьбе возражавших депутатов, что свидетельствует о соблюдении установленной законодательной процедуры. Её принятие необходимым большинством голосов после трёх выступлений против и окончательное голосование в третьем чтении (также после двух критических выступлений) свидетельствуют о соблюдении установленной процедуры и не позволяют сделать вывод об искажении действительной воли законодателя.

3. Оценка требования о заключении Правительства РФ на поправку

Конституционная основа: - Статья 104 (часть 3) Конституции РФ требует заключения Правительства РФ на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Позиция Суда:

Суд ссылается на своё Постановление от 23 апреля 2004 года № 9-П, в котором констатировал, что процедура получения заключения Правительства неприменима к законопроектам, разрабатываемым и представляемым самим Правительством, поскольку они обосновываются непосредственно им. Эта позиция распространяется на иные законодательные инициативы Правительства по вопросам, перечисленным в статье 104 (часть 3) Конституции РФ.

Суд также отметил, что согласно Регламенту Правительства РФ (утвержден Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260), по вносимому Правительством отдельным документом законопроекту заключение не оформляется, а соответствующие положения включаются в его финансово-экономическое обоснование (пункт 86); заключение представляется в срок не более 1 месяца (пункт 95).

Применительно к данному делу:

• Сами заявители считают избыточным заключение Правительства при внесении им законопроекта.
• Увеличение размера государственной пошлины было обусловлено не самим законопроектом Правительства, а его поправкой, сделанной к законопроекту, принятому Государственной Думой в первом чтении.
• Поправку в ходе парламентского обсуждения обосновывал статс-секретарь — заместитель Министра финансов, назначенный официальным представителем Правительства РФ (распоряжение Правительства РФ от 15 марта 2024 года № 614-р).

Вывод: Конституционный Суд не нашёл оснований для признания оспариваемых пунктов 45 и 47 статьи 2 Федерального закона № 259-ФЗ неконституционными по порядку принятия.

4. Конституционно-правовая природа права на судебную защиту и пределы его ограничения

Конституционная основа: - Статьи 1, 2, 7, 18, 19 (часть 1), 45, 46 (части 1 и 2), 123 (часть 3) Конституции РФ провозглашают Россию правовым социальным государством, где высшей ценностью является человек, его права и свободы, обеспечиваемые правосудием на основе равенства всех перед законом и судом. - Статьи 10, 11 (часть 1), 18, 46 (части 1 и 2), 118, 120 (часть 1), 125, 126, 128 (часть 3) Конституции РФ определяют место судебной власти в системе разделения властей. - Статья 57 Конституции РФ устанавливает обязанность платить законно установленные налоги и сборы.

Позиция Суда:

Суд подчеркнул, что право на судебную защиту — одно из основных неотчуждаемых прав человека и гарантия всех других прав и свобод. Судебная власть играет решающую роль в государственной защите прав и свобод, и именно суд окончательно разрешает спор о праве.

Данное право предполагает наличие конкретных институциональных и процессуальных механизмов, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, не нарушая при этом надлежащий баланс между частными и публичными интересами (ссылки на постановления КС РФ от 11 мая 2005 года № 5-П, от 19 июля 2011 года № 17-П, от 27 декабря 2012 года № 34-П, от 13 апреля 2017 года № 11-П, от 9 ноября 2018 года № 39-П, от 19 ноября 2024 года № 53-П).

Законодательное регулирование доступа к суду не должно отменять или умалять права и свободы, а возможные ограничения должны быть соразмерными и обусловливаться необходимостью защиты конституционных ценностей.

5. Дискреция федерального законодателя при установлении государственной пошлины

Конституционная основа: - Статьи 71 (пункты «в», «о»), 76 (часть 1), 105 Конституции РФ наделяют федерального законодателя полномочиями по установлению налогов и сборов. - Статья 57 Конституции РФ и пункт 3 статьи 3 Налогового кодекса РФ требуют экономической обоснованности налогов и сборов.

Позиция Суда:

Суд признал, что федеральный законодатель располагает достаточной свободой усмотрения при введении конкретных налогов (сборов) и самостоятельно определяет параметры основных элементов налога, в том числе состав плательщиков, объекты обложения, основания и порядок освобождения от уплаты (ссылки на постановления КС РФ от 10 июля 2017 года № 19-П, от 15 февраля 2019 года № 10-П, от 6 июня 2019 года № 22-П).

Однако эта дискреция не безгранична. Суд указал, что в Российской Федерации как правовом социальном государстве установление и изменение размеров государственной пошлины осуществляется сообразно усмотрению федерального законодателя, который, однако, не может действовать произвольно, умаляя право на доступ к суду и допуская отказ граждан от реализации конституционного права на судебную защиту вследствие их фактического имущественного положения (ссылки на постановления КС РФ от 12 марта 2001 года № 4-П, от 22 июня 2009 года № 10-П, от 23 мая 2013 года № 11-П, от 28 ноября 2017 года № 34-П, от 20 февраля 2024 года № 7-П).

Государственная пошлина — специфическая разновидность публично-финансовых платежей, размер которых не обязательно должен быть эквивалентен понесённым затратам и определяется на основе принципов справедливости и соразмерности исходя из цели обеспечения публичного порядка и характера прав, реализация которых сопряжена с необходимостью её уплаты (ссылка на Постановление КС РФ от 23 мая 2013 года № 11-П).

6. Оценка конкретного увеличения размеров государственной пошлины

Позиция Суда:

Суд установил, что:

• Размеры государственной пошлины не пересматривались в течение пятнадцати лет (с 2009 года по Федеральному закону от 27 декабря 2009 года № 374-ФЗ), что создавало предпосылки к корректировке размеров с учётом объективно изменившихся социальных, экономических и иных условий (ссылки на постановления КС РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П, от 24 декабря 2012 года № 32-П, от 27 ноября 2024 года № 55-П).

• Увеличение коснулось всех видов судебной защиты (административное, арбитражное, гражданское судопроизводство) и оказало существенное влияние на условия реализации права на доступ к суду.

• Однако оценка должна осуществляться в системной связи с иными нормативными положениями, касающимися уплаты государственной пошлины, в частности с механизмами защиты доступа к правосудию.

7. Система гарантий доступа к правосудию: льготы и механизмы защиты

Конституционная основа: - Статьи 21 (часть 1), 46 (часть 1), 75.1, 123 (часть 3) Конституции РФ гарантируют охрану достоинства личности, поддержание доверия к закону и действиям государства, состязательность и равноправие сторон.

Позиция Суда:

Суд установил, что федеральным законодателем предусмотрены значительные гарантии, позволяющие обеспечить учет социального и имущественного положения отдельных категорий лиц:

A. Льготы по уплате государственной пошлины:

В Налоговом кодексе РФ сохраняются ранее установленные льготы (пункты 1 статей 333.35, 333.36, 333.37): - истцы по спорам о защите трудовых прав; - истцы по спорам о защите прав инвалидов; - истцы по спорам о взыскании алиментов; - истцы по спорам о возмещении вреда, причинённого увечьем, иным повреждением здоровья, смертью кормильца или преступлением; - Герои Российской Федерации, ветераны Великой Отечественной войны.

Федеральным законом № 259-ФЗ добавлены новые льготы: - по искам неимущественного характера, связанным с защитой прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; - по искам о защите прав на единственное пригодное для проживания жилое помещение; - для граждан, в отношении которых введена процедура несостоятельности (банкротства); - для отдельных кредиторов по требованиям о включении в реестр требований кредиторов в деле о несостоятельности (подпункты 22 и 23 пункта 1 статьи 333.36, подпункты 4 и 5 пункта 1 статьи 333.37).

B. Судебные полномочия по защите доступа к правосудию:

Налоговый кодекс РФ предусматривает право суда (пункт 2 статьи 333.20, пункт 2 статьи 333.22, статья 333.41): - освободить от уплаты государственной пошлины; - уменьшить её размер; - предоставить отсрочку или рассрочку её уплаты.

Критическая позиция Суда: Суд ранее указывал, что установленных мер, заключающихся в освобождении определённых категорий граждан от уплаты государственной