ВС РФ подтвердил право Правительства на рейтинговую систему оценки арбитражных управляющих

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Дело № АКПИ24-1111, решение от 26 марта 2025 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов)

Состав суда: - Председательствующий: судья ВС РФ Нефедов О.Н. (судья-докладчик) - Судьи ВС РФ: Бугаков О.А., Кириллов В.С. - Секретарь: Евтеева И.С. - Прокурор: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны: - Административные истцы: Семченко Евгений Владимирович, Баранов Анатолий Николаевич (арбитражные управляющие) - Административный ответчик: Правительство Российской Федерации (представляемое Министерством экономического развития РФ, Министерством юстиции РФ, Федеральной налоговой службой)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативных правовых актов

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Административные истцы оспаривают: 1. Подпункт «а» пункта 3 приложения № 3 к Положению о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве (утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257) 2. Подпункт «а» пункта 13 приложения № 3 к указанному Положению 3. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2024 г. № 634 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2004 г. № 257»

Требование: признать оспариваемые нормативные положения не действующими со дня принятия.

Правовая основа оспаривания

Административные истцы ссылались на противоречие оспариваемых норм: - Пункту 2 статьи 1 ГК РФ - Статьям 20, 202, 45, пункту 6 статьи 61.16, пункту 2 статьи 75, статьям 76–78, пункту 1 статьи 149, пункту 1 статьи 213.12, пункту 2 статьи 213.28 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (Закон о банкротстве) - Пункту 7 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 48 «О некоторых вопросах, связанных с особенностями формирования и распределения конкурсной массы в делах о банкротстве граждан» - Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 23 июля 2024 г. № 309-ЭС20-7486(6)

Позиции сторон в суде

Административные истцы (Семченко Е.В., представитель Баранова А.Н. Кузнецов В.В.): - Постановлением № 634 вводится система социального рейтингования арбитражных управляющих, ставящая допуск к осуществлению экономической деятельности в зависимость от количества баллов - Закон о банкротстве не предусматривает связь назначения арбитражного управляющего на новую процедуру с его эффективностью в других процедурах (кроме случаев подтвержденных судебными актами нарушений) - Подпункт «а» пункта 3 Правил незаконно возлагает ответственность на управляющего за действия третьих лиц (должников, кредиторов, уполномоченных органов), разрабатывающих планы финансового оздоровления и реструктуризации - Подпункт «а» пункта 13 Правил обусловливает баллы сроками проведения процедур, не зависящими от действий управляющего, создавая конфликт между минимизацией сроков и добросовестным исполнением обязанностей (оспаривание сделок, привлечение к субсидиарной ответственности)

Административный ответчик (представители Правительства РФ Бедина М.Л., Солдатенков В.Ю., Стариков А.В., Степанов О.С.): - Постановления № 257 и № 634 приняты в пределах предоставленных полномочий - Оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству - Не нарушают прав и законных интересов административных истцов

Прокурор Генеральной прокуратуры РФ Слободин С.А.: - Полагал необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований

Решение суда

Отказано в удовлетворении административных исковых заявлений.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное соотношение между:

1. Публичным интересом — эффективным управлением процедурами банкротства, максимизацией взысканий в пользу кредиторов (включая государство), систематизацией информации о деятельности арбитражных управляющих

2. Правами профессионального сообщества — правом арбитражных управляющих на справедливую оценку их деятельности, недопустимостью возложения на них ответственности за факторы, не зависящие от их действий, правом на недискриминационный доступ к профессиональной деятельности

3. Толкованием материального права — вопросом о том, предусматривает ли Закон о банкротстве возможность введения рейтинговой системы оценки управляющих как критерия их выбора уполномоченным органом при подаче заявления о банкротстве

4. Процессуальными особенностями — распределением бремени доказывания при оспаривании нормативных актов, активной ролью суда при проверке соответствия оспариваемого акта актам большей юридической силы, пределами судебного контроля над дискреционными полномочиями органов исполнительной власти

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА ВЕРХОВНЫЙ СУД

1. Соответствуют ли подпункт «а» пункта 3 и подпункт «а» пункта 13 приложения № 3 к Положению о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве нормам Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и Гражданского кодекса РФ?

2. Нарушает ли введение рейтинговой системы оценки арбитражных управляющих на основе баллов результативности права административных истцов на справедливую оценку деятельности и недискриминационный доступ к профессиональной деятельности?

3. Может ли Правительство РФ, реализуя дискреционные полномочия по установлению порядка выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего, вводить рейтинговую систему, основанную на баллах результативности?

4. Соответствует ли установление критериев оценки эффективности управляющего (сроки проведения процедур, утверждение планов финансового оздоровления и реструктуризации) целям и принципам Закона о банкротстве?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что Правительство Российской Федерации, реализуя дискреционные полномочия, предоставленные Законом о банкротстве, вправе устанавливать порядок выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего при направлении заявления о признании должника банкротом. Введение рейтинговой системы оценки результативности управляющих на основе баллов не противоречит нормам Закона о банкротстве и Гражданского кодекса РФ, поскольку законодатель не определил критерии такого выбора, передав решение этого вопроса на усмотрение Правительства. Рейтинговая система направлена на систематизацию информации и оценку эффективности деятельности управляющих, не создавая препятствий для осуществления ими профессиональной деятельности и не устанавливая дополнительных обязанностей и запретов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Полномочия Правительства Российской Федерации

Суд исходил из того, что полномочия Правительства РФ как исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Согласно статье 5 этого закона, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивая их исполнение (часть 1). Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (часть 2).

На дату принятия Постановления № 257 (29 мая 2004 г.) аналогичные полномочия были закреплены в статье 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

2. Материально-правовая база: Гражданский кодекс РФ и Закон о банкротстве

Гражданский кодекс РФ устанавливает, что: - Гражданин, не способный удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, может быть признан несостоятельным (банкротом) по решению арбитражного суда (пункт 1 статьи 25) - Юридическое лицо (за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации) по решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом) (пункт 1 статьи 65) - Основания, порядок и последствия признания несостоятельным (банкротом), очередность удовлетворения требований кредиторов, порядок применения процедур в деле о несостоятельности (банкротстве) устанавливаются законом, регулирующим вопросы несостоятельности (банкротства) (пункт 2 статьи 25, пункт 3 статьи 65)

Закон о банкротстве в соответствии с ГК РФ устанавливает основания для признания должника несостоятельным (банкротом), регулирует порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства), порядок и условия проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, и иные отношения, возникающие при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов (пункт 1 статьи 1).

3. Полномочия Правительства РФ в сфере банкротства

Согласно пункту 1 статьи 29 Закона о банкротстве (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 296-ФЗ), к полномочиям Правительства РФ в целях проведения государственной политики по вопросам финансового оздоровления и банкротства отнесено: - установление порядка подачи уполномоченным органом по представлению в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, заявлений о признании должника банкротом - установление порядка объединения и представления в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам - осуществление координации деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам - установление порядка проведения учета и анализа платежеспособности стратегических предприятий и организаций

4. Цели и содержание Положения о порядке предъявления требований

Суд установил, что Положение (утвержденное Постановлением № 257) разработано в целях обеспечения: - подачи федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на представление в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, в том числе по выплате капитализированных платежей, заявления о признании должника банкротом - объединения и представления требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам - координации деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве - учета мнения исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при определении позиции федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве (пункт 1 Положения)

5. Статус арбитражного управляющего и уполномоченного органа

Согласно Закону о банкротстве: - Арбитражный управляющий — гражданин Российской Федерации, являющийся членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Он является субъектом профессиональной деятельности и осуществляет регулируемую данным законом профессиональную деятельность, занимаясь частной практикой (пункт 1 статьи 20) - Уполномоченный орган — федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на представление в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные представлять в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требования по денежным обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (абзац девятый статьи 2)

6. Требования к заявлению уполномоченного органа о признании должника банкротом

Пункт 3 статьи 41 Закона о банкротстве закрепляет, что в заявлении уполномоченного органа должны быть указаны: - кандидатура временного управляющего (фамилия, имя, отчество арбитражного управляющего, наименование и адрес саморегулируемой организации, членом которой он является), или - наименование и адрес саморегулируемой организации, из числа членов которой должен быть утвержден временный управляющий

Арбитражный суд утверждает временного управляющего, кандидатура которого указана в признанном обоснованным заявлении о признании должника банкротом, либо временного управляющего или финансового управляющего, кандидатуры которых представлены саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, указанной в таком заявлении (пункт 9 статьи 42 Закона о банкротстве).

7. Дискреционные полномочия Правительства РФ при выборе критериев

Суд пришел к выводу, что законодатель, делегировав Правительству РФ право устанавливать порядок подачи уполномоченным органом заявлений о признании должника банкротом, включающий выбор кандидатуры арбитражного управляющего, не определил при этом критерии такого выбора, тем самым передав решение этого вопроса на усмотрение административного ответчика.

Это означает, что Правительство РФ обладает дискреционными полномочиями в данной сфере.

8. Рейтинговая система как инструмент реализации дискреционных полномочий

Суд признал, что введение рейтинговой системы арбитражных управляющих, основанной на баллах, отражающих результативность управляющего, не противоречит приведенным нормам Закона о банкротстве. Рейтинговая система направлена на: - систематизацию информации о деятельности арбитражных управляющих - оценку эффективности деятельности с точки зрения целей уполномоченного органа как заявителя по делу о банкротстве - максимально эффективную реализацию правом уполномоченного органа на выбор кандидатуры арбитражного управляющего

Данное правовое регулирование не создает препятствий для осуществления арбитражным управляющим его профессиональной деятельности, не устанавливает дополнительных обязанностей и запретов.

9. Оценка подпункта «а» пункта 3 Правил (баллы за финансовое оздоровление и реструктуризацию)

Подпункт «а» пункта 3 Правил устанавливает, что количество баллов за каждую процедуру финансового оздоровления или реструктуризации долгов гражданина составляет 30 баллов для арбитражного управляющего, действовавшего до даты утверждения соответствующего плана, в случае утверждения арбитражным судом плана финансового оздоровления и графика погашения задолженности, плана реструктуризации долгов гражданина.

Суд отметил, что согласно Закону о банкротстве: - Финансовое оздоровление — процедура, применяемая в деле о банкротстве к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности (статья 2, абзац четырнадцатый) - Реструктуризация долгов гражданина — реабилитационная процедура, применяемая в деле о банкротстве к гражданину в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности перед кредиторами в соответствии с планом реструктуризации долгов (статья 2, абзац семнадцатый)

План финансового оздоровления разрабатывается в случае отсутствия обеспечения исполнения должником обязательств в соответствии с графиком погашения задолженности. План финансового оздоровления, подготовленный учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника — унитарного предприятия, утверждается собранием кредиторов. План финансового оздоровления должен содержать обоснование возможности удовлетворения требований кредиторов в соответствии с графиком погашения задолженности. График погашения задолженности подписывается лицом, уполномоченным на это учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника — унитарного предприятия, и с даты утверждения графика погашения задолженности арбитражным судом возникает обязанность должника погасить задолженность перед кредиторами в установленные графиком сроки (статья 84 Закона о банкротстве).

Согласно статье 213.12 Закона о банкротстве, в ходе реструктуризации долгов гражданина гражданин, кредитор или уполномоченный орган не позднее чем в течение десяти дней с даты истечения срока вправе направить финансовому управляющему проект плана реструктуризации долгов гражданина. Финансовый управляющий обязан представить на рассмотрение первого собрания кредиторов отчет о своей деятельности, сведения о финансовом состоянии гражданина, проект плана реструктуризации долгов гражданина (при его наличии), свои возражения относительно представленного проекта плана и (или) предложения по его доработке (при наличии таких возражений и (или) предложений) или в случае, предусмотренном пунктом 4 данной статьи, предложение о признании гражданина банкротом и введении реализации имущества гражданина (пункт 5). Не позднее чем за пять дней до даты заседания арбитражного суда по рассмотрению дела о банкротстве гражданина финансовый управляющий обязан представить в арбитражный суд отчет о своей деятельности, сведения о финансовом состоянии гражданина, протокол собрания кредиторов, на котором рассматривался проект плана реструктуризации долгов гражданина (пункт 7).

План реструктуризации долгов гражданина, одобренный собранием кредиторов, подлежит утверждению арбитражным судом после удовлетворения гражданином требований по текущим обязательствам, подлежащих удовлетворению в соответствии с Законом о банкротстве, погашения задолженности перед кредиторами первой и второй очереди, требования которых включены в реестр требований кредиторов (пункт 1 статьи 213.17 Закона о банкротстве).

Вывод суда: Из приведенных норм закона следует, что в определенных Законом о банкротстве случаях в обязанности арбитражного управляющего входит представление для утверждения в арбитражный суд плана реструктуризации долгов гражданина и плана финансового оздоровления, включающего в себя график погашения задолженности. В связи с этим введение оценки деятельности арбитражного управляющего в виде начисления баллов за каждую процедуру финансового оздоровления или реструктуризации долгов гражданина, в том числе в случае утверждения арбитражным судом плана финансового оздоровления и графика погашения задолженности, плана реструктуризации долгов гражданина, не противоречит приведенным нормам закона и в полной мере корреспондирует им, поскольку законодательство о банкротстве основывается на принципе предпочтительного проведения реабилитационных процедур.

10. Оценка подпункта «а» пункта 13 Правил (баллы за сроки конкурсного производства)

Подпункт «а» пункта 13 Правил определяет количество баллов, начисляемых в зависимости от срока проведения конкретной процедуры конкурсного производства или реализации имущества гражданина (КБС), дифференцированное для периодов до 6 месяцев, от 6 до 18 месяцев, свыше 18 месяцев (при котором количество баллов равно 0).

Согласно пункту 2 статьи 124 Закона о банкротстве, конкурсное производство вводится на срок до шести месяцев и срок конкурсного производства может продлеваться по ходатайству лица, участвующего в деле, не более чем на шесть месяцев.

Вывод суда: Установление в качестве критерия оценки эффективности арбитражного управляющего такого показателя, учитывающего своевременность проведения конкретной процедуры банкротства — конкурсного производства, соответствует пункту 2 статьи 124 Закона о банкротстве и соотносится с целью определения данных сроков — мотивацией к скорейшему завершению процедуры, что отвечает интересам как кредиторов, так и должников.

11. Отсутствие нормативного акта большей юридической силы, устанавливающего иной порядок

Суд установил, что федерального закона или иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному определял порядок выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего при направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, не имеется.

12. Полномочие первого заявителя на предложение кандидатуры управляющего

По смыслу Закона о банкротстве, одним из инструментов влияния на ход процедуры несостоятельности, направленным на достижение цели наиболее полного итогового погашения заявленных требований, является полномочие первого заявителя по делу о банкротстве на предложение кандидатуры арбитражного управляющего либо саморегулируемой организации, из числа которой подлежит назначению арбитражный управляющий для проведения первой введенной судом процедуры (пункт 9 статьи 42 Закона о банкротстве).

При этом в последующем выбор кандидатуры арбитражного управляющего осуществляется по решению собрания кредиторов большинством голосов (абзац шестой пункта 2 статьи 12 Закона о банкротстве). В связи с этим введенный Постановлением № 634 расчет баллов результативности арбитражного управляющего не может расцениваться как нарушающий права административных истцов в заявленном ими аспекте.

13. Процессуальные основания отказа: пределы судебного контроля

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании