ВС подтвердил законность системы рейтингования арбитражных управляющих по баллам результативности

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-133; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (не имеет номера в формате ХХХ-ЭС, так как это административное дело, рассмотренное Апелляционной коллегией ВС РФ, а не Судебной коллегией по экономическим спорам).

Дата принятия: 10 июля 2025 г.

Состав суда: - Председательствующий: Зайцев В.Ю. - Члены коллегии: Вавилычева Т.Ю., Якимов А.А. - Секретарь: Шолгина Н.И. - Участие прокурора: Слободин С.А. (Генеральная прокуратура РФ)

Стороны спора: - Административные истцы (апеллянты): Баранов Анатолий Николаевич (арбитражный управляющий), Семченко Евгений Владимирович (арбитражный управляющий) - Ответчик: Правительство Российской Федерации (представители: Бедина М.Л., Гайдук А.В., Степанов О.С.)

Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, связанное с регулированием деятельности арбитражных управляющих в делах о банкротстве.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 было утверждено Положение о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2024 г. № 634 в указанное Положение были внесены изменения, включая дополнение приложением № 3 (Правила расчета баллов арбитражных управляющих). Данные Правила предусматривают систему начисления баллов результативности арбитражным управляющим в зависимости от успешности проведения ими процедур банкротства. Два арбитражных управляющих (Баранов А.Н. и Семченко Е.В.) оспорили отдельные положения этих Правил, утверждая, что они незаконно возлагают на управляющих ответственность за факторы, не зависящие от их действий, и противоречат Федеральному закону от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве).

Решения нижестоящих инстанций

Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 26 марта 2025 г. по делу № АКПИ24-1111): Суд отказал в удовлетворении административных исков Баранова А.Н. и Семченко Е.В., признав, что Постановление № 634 и оспариваемые положения Правил принимались полномочным органом в пределах его компетенции, соответствуют действующему законодательству и не противоречат нормам Закона о банкротстве большей юридической силы.

Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 10 июля 2025 г.): Баранов А.Н. подал апелляционную жалобу, в которой просил отменить решение суда первой инстанции и признать Постановление № 634 недействующим. Апеллянт ссылался на противоречие оспариваемых норм частям 1 статей 8 и 34 Конституции РФ, статьям 20, 20², 45 Закона о банкротстве, а также на то, что введённая система рейтингования арбитражных управляющих противоречит конституционным основам российской экономики. Апелляционная коллегия оснований для удовлетворения жалобы не нашла и оставила решение суда первой инстанции без изменения.

Основание передачи в коллегию

Апелляционная жалоба Баранова А.Н. на решение Верховного Суда РФ от 26 марта 2025 г. Ключевые доводы апеллянта: система баллов нарушает конституционные принципы свободы экономической деятельности, незаконно ставит допуск к профессиональной деятельности в зависимость от предыдущей результативности, противоречит Закону о банкротстве, который не предусматривает ведения регистра арбитражных управляющих.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность правового конфликта заключается в столкновении между двумя подходами к регулированию деятельности арбитражных управляющих:

1. Позиция административных истцов: Введение системы рейтингования (баллов результативности) арбитражных управляющих, которая влияет на их допуск к осуществлению профессиональной деятельности, противоречит принципам свободы экономической деятельности, закреплённым в Конституции РФ (части 1 статей 8 и 34), и выходит за пределы компетенции Правительства РФ, так как Закон о банкротстве не предусматривает такого регулирования. Кроме того, система ставит управляющих перед выбором между получением баллов (путём ускорения процедур) и добросовестным исполнением обязанностей (оспаривание сделок, привлечение контролирующих лиц к ответственности), что создаёт конфликт интересов.

2. Позиция Правительства РФ и судов: Закон о банкротстве делегирует Правительству РФ полномочие по установлению порядка подачи уполномоченным органом заявлений о признании должника банкротом, включая порядок выбора кандидатуры арбитражного управляющего (пункт 1 статьи 29 Закона о банкротстве). Система баллов является инструментом систематизации информации о деятельности управляющих и оценки её эффективности, не создаёт препятствий для осуществления профессиональной деятельности и не устанавливает дополнительных обязанностей и запретов.

Принципиальное значение дела: Спор касается границ делегированного нормотворчества Правительства РФ в сфере банкротства, соотношения между конституционными принципами свободы экономической деятельности и государственным регулированием профессиональной деятельности, а также вопроса о том, может ли государство использовать критерии результативности при выборе управляющих в целях оптимизации процедур банкротства.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Соответствует ли Постановление Правительства РФ от 22 мая 2024 г. № 634 и содержащиеся в нём Правила расчета баллов арбитражных управляющих (в частности, подпункт «а» пункта 3 и подпункт «а» пункта 13) нормативным правовым актам большей юридической силы (Конституции РФ, Закону о банкротстве)?

2. Входит ли в компетенцию Правительства РФ установление порядка выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего при направлении в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом с применением системы рейтингования на основе баллов результативности?

3. Противоречит ли система баллов результативности конституционным принципам свободы экономической деятельности и равного доступа к профессиональной деятельности?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2024 г. № 634 и оспариваемые положения Правил расчета баллов арбитражных управляющих принимались полномочным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, соблюдены форма и порядок введения в действие, и указанные нормативные акты не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы. Проверка конституционности этих актов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а не к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных актов.

B. Развёрнутое обоснование

1. Компетенция Правительства РФ по установлению порядка выбора арбитражного управляющего

Апелляционная коллегия исходила из того, что Закон о банкротстве в пункте 1 статьи 29 наделяет Правительство РФ полномочиями по установлению порядка подачи уполномоченным органом заявлений о признании должника банкротом и порядка объединения и представления требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам. Суд отметил, что данное полномочие включает в том числе порядок выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего.

Вывод суда первой инстанции о наличии у Правительства РФ компетенции согласуется с пунктом 1 статьи 29 Закона о банкротстве (в первоначальной и действующей с 31 декабря 2008 г. редакциях), со статьей 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» и статьей 5 действующего с 6 ноября 2020 г. Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ.

2. Соблюдение процедуры принятия и введения в действие нормативных актов

Апелляционная коллегия установила, что несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие оспариваемых нормативных правовых актов не установлено. Постановление № 257 было опубликовано в «Российской газете» 1 июня 2004 г. и в Собрании законодательства РФ 7 июня 2004 г., № 23. Постановление № 634 размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 23 мая 2024 г. и опубликовано в Собрании законодательства РФ 27 мая 2024 г., № 22.

3. Отсутствие противоречия Закону о банкротстве в части определения статуса и требований к арбитражным управляющим

Апелляционная коллегия провела анализ положений Закона о банкротстве, определяющих статус и требования к арбитражным управляющим:

• Статус арбитражного управляющего: В соответствии с абзацем двадцать четвёртым статьи 2 и пунктом 1 статьи 20 Закона о банкротстве арбитражным управляющим признается гражданин РФ, являющийся членом одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Арбитражный управляющий является субъектом профессиональной деятельности и осуществляет регулируемую Законом о банкротстве профессиональную деятельность, занимаясь частной практикой.

• Требования к утверждению управляющего: Исходя из содержания пунктов 1, 2, абзаца девятого пункта 3 статьи 41 Закона о банкротстве на уполномоченном органе лежит обязанность указать в заявлении о признании должника банкротом кандидатуру временного управляющего (фамилию, имя, отчество арбитражного управляющего, наименование и адрес саморегулируемой организации, членом которой он является) или наименование и адрес саморегулируемой организации, из числа членов которой должен быть утвержден временный управляющий.

• Утверждение судом: В соответствии с абзацем первым пункта 9 статьи 42 Закона о банкротстве арбитражный суд утверждает временного управляющего, кандидатура которого указана в признанном обоснованным заявлении о признании должника банкротом, либо временного управляющего или финансового управляющего, кандидатуры которых представлены саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, указанной в таком заявлении.

Вывод суда: Сопоставление содержания норм, оспариваемых административными истцами, с положениями Закона о банкротстве не дает оснований для вывода о том, что Постановление № 634 и Правила в оспариваемой части являются незаконными. Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующих порядок выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего, с которыми могли бы вступить в противоречие оспариваемые положения, не имеется.

4. Целевое назначение и функция системы баллов

Апелляционная коллегия подчеркнула, что оспариваемое правовое регулирование позволяет уполномоченному органу максимально эффективно реализовать своё право на выбор кандидатуры арбитражного управляющего и направлено не на создание препятствий для осуществления арбитражными управляющими их профессиональной деятельности, не на установление им дополнительных обязанностей и запретов, а на систематизацию информации о деятельности арбитражных управляющих и оценку её эффективности с точки зрения целей уполномоченного органа как заявителя по делу о банкротстве.

5. Отсутствие необходимости прямого указания в законе на ведение регистра

Апелляционная коллегия отклонила довод административных истцов о том, что Закон о банкротстве не предусматривает ведение регистра арбитражных управляющих. Суд указал, что само по себе отсутствие в Законе о банкротстве указания на ведение регистра арбитражных управляющих не может свидетельствовать о незаконности оспариваемых положений, поскольку федеральный законодатель делегировал Правительству РФ полномочие по установлению порядка подачи уполномоченным органом заявлений о признании должника банкротом, который включает в том числе порядок выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего. Данный выбор постановлено осуществлять с применением регистра арбитражных управляющих, отражающего результативность арбитражных управляющих, выражающуюся в баллах.

6. Анализ подпункта «а» пункта 3 Правил (баллы за финансовое оздоровление и реструктуризацию)

Апелляционная коллегия провела анализ положений Закона о банкротстве, касающихся процедур финансового оздоровления и реструктуризации долгов гражданина:

• Определение процедур: Под финансовым оздоровлением понимается процедура, применяемая в деле о банкротстве к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности (абзац четырнадцатый статьи 2 Закона о банкротстве). Под реструктуризацией долгов гражданина понимается реабилитационная процедура, применяемая в деле о банкротстве к гражданину в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности перед кредиторами в соответствии с планом реструктуризации долгов (абзац семнадцатый статьи 2 Закона о банкротстве).

• Принцип предпочтительности реабилитационных процедур: Закон о банкротстве основывается на принципе предпочтительного проведения реабилитационных процедур в целях наиболее полного удовлетворения требований кредиторов.

• Вывод суда: Проанализировав приведённые законоположения, а также пункты 1, 2 статьи 84, пункты 1, 5, 7 статьи 213₁₂, пункт 1 статьи 213₁₇ Закона о банкротстве, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что установление подпунктом «а» пункта 3 Правил начисления 30 баллов за каждую процедуру финансового оздоровления или реструктуризации долгов гражданина в случае утверждения арбитражным судом плана финансового оздоровления и графика погашения задолженности, плана реструктуризации долгов гражданина не противоречит нормам названного закона, который основывается на принципе предпочтительного проведения реабилитационных процедур в целях наиболее полного удовлетворения требований кредиторов.

7. Анализ подпункта «а» пункта 13 Правил (баллы за сроки конкурсного производства)

Апелляционная коллегия рассмотрела положение Правил, устанавливающее баллы в зависимости от сроков проведения процедур конкурсного производства или реализации имущества гражданина:

• Сроки в Законе о банкротстве: Пункт 13 Правил определяет количество баллов (КБс) следующим образом: а) если процедура завершена более чем за 18 календарных месяцев, КБс равно 0; б) если процедура завершена за 18 календарных месяцев и менее, но не менее чем за 6 месяцев, КБс равно 10; в) если процедура завершена за 6 месяцев и менее, КБс равно 15.

• Соответствие законодательству: Указанное правовое регулирование обоснованно признано судом согласующимся с предусмотренными пунктом 2 статьи 124, абзацем первым пункта 2 статьи 213₁₆ Закона о банкротстве сроками названных процедур, имеющими целью скорейшее завершение процедуры, что отвечает интересам как кредиторов, так и должников.

8. Компетенция по проверке конституционности

Апелляционная коллегия отметила, что Баранов А.Н. в апелляционной жалобе оспаривает конституционность избранного Правительством РФ подхода к определению порядка выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего. Между тем проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ в силу статьи 125 Конституции РФ относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Апелляционная коллегия также указала, что утверждение в апелляционной жалобе о несоответствии Постановления № 634 статьям 20, 20², 45 Закона о банкротстве, касающимся арбитражных управляющих, требований к арбитражному управляющему в целях утверждения его в деле о банкротстве, порядка утверждения арбитражного управляющего, несостоятельно, поскольку указанный нормативный правовой акт Правительства РФ каких-либо норм, которые бы противоречили перечисленным законоположениям, не содержит.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Апелляционная коллегия применила критерий, установленный пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд установил, что по данному административному делу такое основание для признания Постановления № 634, подпункта «а» пункта 3, подпункта «а» пункта 13 Правил недействующими отсутствует, поскольку:

1. Оспариваемые нормативные акты приняты полномочным органом исполнительной власти (Правительством РФ) в пределах его компетенции, установленной пунктом 1 статьи 29 Закона о банкротстве;

2. Соблюдены форма и порядок введения в действие оспариваемых нормативных актов;

3. Оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы (Конституции РФ, Закону о банкротстве);

4. Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-иному регулирующих порядок выбора уполномоченным органом кандидатуры арбитражного управляющего, не имеется.

Указания нижестоящим судам и органам

Апелляционная коллегия не дала специальных указаний нижестоящим судам или уполномоченному органу, так как спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативных актов законодательству. Однако из решения следует, что уполномоченный орган (Федеральная налоговая служба) вправе продолжать применение системы баллов результативности при выборе кандидатуры арбитражного управляющего в соответствии с Правилами, утверждёнными Постановлением № 634.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ определила:

Решение Верховного Суда РФ от 26 марта 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Баранова Анатолия Николаевича — без удовлетворения.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Подтверждение широкой компетенции Правительства РФ в сфере банкротства

Определение подтверждает, что Закон о банкротстве предоставляет Правительству РФ широкие полномочия по установлению порядка подачи уполномоченным органом заявлений о признании должника банкротом, включая порядок выбора кандидатуры арбитражного управляющего. Это означает, что Правительство РФ вправе детализировать и совершенствовать процедуры выбора управляющих, в том числе путём введения критериев результативности, без необходимости прямого указания в законе на каждый конкретный механизм.

2. Разграничение компетенции между судами и Конституционным Судом РФ

Апелляционная коллегия чётко разграничила компетенцию: проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ в соответствии со статьей 125 Конституции РФ. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных актов проверяют соответствие оспариваемых актов нормативным актам большей юридической силы, но не проверяют их конституционность. Это означает, что если административный истец желает оспорить конституционность Постановления № 634, ему необходимо обратиться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом.

3. Признание легитимности системы рейтингования арбитражных управляющих

Определение подтверждает, что система баллов результативности является законным инструментом систематизации информации о деятельности арбитражных управляющих и оценки её эффективности с точки зрения целей уполномоченного органа как заявителя по делу о банкротстве. Суд отклонил аргумент о том, что система создаёт препятствия для осуществления профессиональной деятельности или устанавливает дополнительные обязанности и запреты. Это означает, что система баллов не является санкцией или наказанием, а представляет собой критерий выбора при направлении заявления о признании должника банкротом.

4. Гармонизация с принципами банкротного законодательства

Апелляционная коллегия провела анализ соответствия оспариваемых положений Правил принципам Закона о банкротстве:

• Принцип предпочтительности реабилитационных процедур: Начисление баллов за утверждение плана финансового оздоровления или реструктуризации долгов гражданина согласуется с принципом предпочтительного проведения реабилитационных процедур в целях наиболее полного удовлетворения требований кредиторов.

• Принцип скорейшего завершения процедур: Начисление баллов в зависимости от сроков проведения конкурсного производства согласуется с целью скорейшего завершения процедуры, что отвечает интересам как кредиторов, так и должников.

Это означает, что система баллов не противоречит, а напротив, поддерживает основные цели и принципы банкротного законодательства.

5. Отсутствие анти-абузивных оговорок

В отличие от некоторых других определений ВС РФ, данное определение не содержит специальных оговорок о недопустимости злоупотребления правом или о необходимости добросовестного применения системы баллов. Суд исходил из того, что система баллов сама по себе не создаёт стимулов к недобросовестному поведению, так как баллы начисляются за успешное завершение процедур, а не за их ускорение в ущерб интересам кредиторов.

6. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Позиция Апелляционной коллегии может быть применена в следующих сферах:

• Регулирование других профессиональных групп в сфере банкротства: Аналогичный подход может быть применён к регулированию деятельности самор