ВС отменил решение об обязании края финансировать водоотведение в ЗАТО Фокино

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 56-КГ25-5-К9

Дата: 25 марта 2025 г.

Состав СКГД: председательствующий Киселёв А.П., судьи Горшков В.В. (судья-докладчик), Петрушкин В.А.

Стороны: - Истец: Владивостокский межрайонный природоохранный прокурор (действует в интересах неопределённого круга лиц) — орган публичной власти, осуществляющий надзорные функции - Ответчики: - КГУП «Примтеплоэнерго» (казённое государственное унитарное предприятие) - администрация городского округа ЗАТО Фокино (орган местного самоуправления) - правительство Приморского края (орган государственной власти субъекта РФ)

Категория спора: жилищно-коммунальное хозяйство (водоотведение), защита прав неопределённого круга лиц, экологический спор, административно-правовой конфликт с элементами гражданско-правовой ответственности

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца:

Владивостокский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с исковым заявлением в защиту прав неопределённого круга лиц, указав, что водоотведение в г.о. ЗАТО Фокино организовано и осуществляется с нарушением законодательства. Конкретно: достигаемые показатели качества очистки сточных вод до их выпуска в водный объект не соответствуют нормативам качества сточных вод в водных объектах рыбохозяйственного значения.

Прокурор просил суд возложить на ответчиков в солидарном порядке обязанность устранить нарушения водного законодательства путём: - организации водоотведения в г.о. ЗАТО Фокино с обеспечением нормативной очистки на очистных сооружениях централизованной системы водоотведения всех сточных вод; - соблюдения санитарно-эпидемиологических требований; - недопущения превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых вредных веществ в водных объектах.

Установить срок исполнения решения — 3 года со дня вступления в законную силу.

Возражения ответчиков: в тексте определения не раскрыты.

Решение первой инстанции (13 декабря 2022 г., Первореченский районный суд г. Владивостока):

Иск удовлетворён в полном объёме. Суд установил факт негативного воздействия на окружающую среду и возложил обязанности на всех трёх ответчиков в солидарном порядке.

Постановление апелляции (30 января 2024 г., судебная коллегия по гражданским делам Приморского краевого суда):

Решение суда первой инстанции отменено в связи с нарушением норм процессуального законодательства (рассмотрение дела в отсутствие представителя правительства Приморского края и отсутствие доказательств его надлежащего извещения о времени и месте рассмотрения).

По существу дела апелляционный суд пришёл к выводу о необходимости устранения нарушения природоохранного законодательства и постановил новое решение об удовлетворении исковых требований с дифференцированием обязанностей:

• На правительство Приморского края возложена обязанность обеспечить содержание и управление централизованным водоотведением г.о. ЗАТО Фокино с учётом требований охраны окружающей среды по нормативной очистке сточных вод путём организации финансирования за счёт бюджетных средств и (или) внебюджетных источников.

• На администрацию г.о. ЗАТО Фокино возложена обязанность обеспечить организацию водоотведения в части организации нормативной очистки сточных вод.

• На КГУП «Примтеплоэнерго» возложена обязанность обеспечить нормативную очистку на очистных сооружениях в соответствии с санитарно-эпидемиологическими и экологическими требованиями.

Установлен срок исполнения — 3 года со дня вынесения апелляционного определения.

Постановление КСОЮ (9 июля 2024 г., судебная коллегия по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции):

Согласилась с выводами апелляционного суда, оставила апелляционное определение без изменения.

Дополнительные процессуальные действия:

• Определением Первореченского районного суда от 12 августа 2024 г. удовлетворено ходатайство прокурора о принятии мер по обеспечению иска.

• Определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 23 декабря 2024 г. удовлетворено заявление правительства Приморского края о восстановлении пропущенного процессуального срока для подачи кассационной жалобы.

• Определением судьи ВС РФ Горшкова В.В. от 18 февраля 2025 г. кассационная жалоба с делом переданы в СКГД.

Кассационная жалоба правительства Приморского края:

Поставлен вопрос об отмене апелляционного определения и определения кассационного суда общей юрисдикции.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта:

Спор возник между несколькими уровнями публичной власти и государственным унитарным предприятием по поводу распределения ответственности и обязанностей за устранение экологического нарушения (ненадлежащая очистка сточных вод). Конфликт имеет несколько измерений:

1. Процессуально-правовое: надлежащее определение ответчика и надлежащее извещение участников процесса.

2. Материально-правовое: определение субъекта, на который может быть возложена обязанность по финансированию и организации водоотведения в соответствии с бюджетным законодательством.

3. Конституционно-правовое: вопрос о разделении властей и недопустимости судебного вмешательства в административно-хозяйственную деятельность органов исполнительной власти.

4. Гражданско-правовое: надлежащий способ защиты нарушенного права и соответствие выбранного способа защиты нормам материального права.

5. Экологическое право: надлежащее определение вреда окружающей среде и способов его возмещения.

Категория проблемы: межотраслевая (конституционное право, административное право, бюджетное право, гражданское право, экологическое право, гражданское процессуальное право).

Почему дело передано на коллегию:

Дело содержит существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и требуют унификации судебной практики по вопросам: - надлежащего ответчика в экологических спорах с участием публичных образований; - применения бюджетного законодательства в гражданском процессе; - надлежащих способов защиты в экологических спорах; - процессуальных требований к исковым заявлениям прокурора.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли правительство Приморского края надлежащим ответчиком по делу об устранении нарушений в области водоотведения, или надлежащим ответчиком должно быть Министерство жилищно-коммунального хозяйства Приморского края как главный распорядитель бюджетных средств?

2. Может ли суд возложить на орган государственной власти (правительство края) обязанность по организации финансирования за счёт бюджетных средств и внебюджетных источников без указания закона, предусматривающего возможность получения внебюджетных средств?

3. Нарушает ли возложение судом обязанности на правительство края по выделению финансирования принцип разделения властей, установленный ст. 10 Конституции РФ?

4. Надлежащим ли образом прокурор сформулировал исковые требования в соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, указав конкретное право неопределённого круга лиц, нарушенное ответчиками?

5. Соответствует ли выбранный прокурором способ защиты (возложение обязанности устранить нарушения законодательства) способам защиты, предусмотренным ст. 12 ГК РФ, и характеру нарушенного права?

6. Надлежащим ли образом суд применил положения Постановления Пленума ВС РФ № 49 от 30 ноября 2017 г. о возмещении вреда, причинённого окружающей среде?

7. Может ли суд установить трёхлетний срок для исполнения решения об устранении экологического нарушения, фактически узаконив на данный период действия, которые суд ранее счёл незаконными?

8. Надлежащим ли образом суд проверил, могут ли ответчики исполнить возложенные на них обязанности в соответствии со ст. 125 и 49 ГК РФ?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ занял позицию о том, что апелляционное определение и определение кассационного суда приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела. Суды апелляционной и кассационной инстанций неправильно определили надлежащего ответчика, не соблюдали требования к исковому заявлению прокурора, неправильно применили нормы о способах защиты гражданских прав в экологических спорах, не проверили соответствие возложенных обязанностей компетенции ответчиков в соответствии с бюджетным законодательством и нарушили принцип разделения властей. Дело подлежит отмене и направлению на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Надлежащий ответчик в спорах о водоотведении: роль главного распорядителя бюджетных средств

Применённые нормы:

• Ст. 158 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) — полномочия главного распорядителя бюджетных средств;
• Ст. 6 БК РФ (абзацы 36-й и 38-й) — определение главного распорядителя и получателя бюджетных средств;
• Ст. 38 БК РФ — порядок получения бюджетных ассигнований;
• Ст. 74 БК РФ — порядок доведения бюджетных ассигнований;
• Ст. 154 БК РФ — полномочия органов исполнительной власти как главных распорядителей;
• Положение о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Приморского края, утверждённое постановлением администрации Приморского края от 3 октября 2019 г. № 633-па (пп. 1.1, 2.1.1, 2.1.2).

Суть позиции:

СКГД установила, что согласно ч. 3 ст. 158 БК РФ интересы публично-правового образования в суде представляет орган, осуществляющий полномочия главного распорядителя средств соответствующего бюджета. Главный распорядитель — это орган государственной власти, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ).

Получатель бюджетных средств (в том числе казённое учреждение) имеет право получать бюджетные ассигнования только от главного распорядителя, в ведении которого он находится (ст. 38 БК РФ).

В данном деле имущественный комплекс системы водоотведения находится в хозяйственном ведении КГУП «Примтеплоэнерго», которое согласно уставу находится в ведении Министерства жилищно-коммунального хозяйства Приморского края. Согласно положению о Министерстве (пп. 1.1, 2.1.1, 2.1.2), именно Министерство осуществляет полномочия собственника краевого имущества и производит материально-техническое обеспечение деятельности находящихся в его ведении краевых учреждений как главный распорядитель средств краевого бюджета.

Вывод: Суд апелляционной инстанции пришёл к ошибочному мнению о том, что правительство Приморского края является надлежащим ответчиком, и не привлёк Министерство жилищно-коммунального хозяйства Приморского края к участию в деле.

2. Нарушение принципа разделения властей

Применённые нормы:

• Ст. 10 Конституции РФ — принцип разделения властей;
• Ст. 125 ГК РФ — представительство публично-правовых образований в суде;
• Ст. 49 ГК РФ — правоспособность юридических лиц.

Суть позиции:

СКГД указала, что понуждение правительства Приморского края как органа государственной власти к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств бюджета на самостоятельное решение вопросов, отнесённых к его компетенции, вмешательством в административно-хозяйственную деятельность государственного органа и нарушает установленный ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей.

Суд не проверил, могут ли ответчики исполнить возложенные на них обязанности в соответствии со ст. 125 и 49 ГК РФ, что является обязательным условием для постановления решения.

3. Отсутствие законного основания для возложения обязанности по финансированию

Применённые нормы:

• Ст. 12 Закона Приморского края от 9 августа 2000 г. № 99-КЗ «Об управлении и распоряжении собственностью Приморского края»;
• БК РФ (общие положения о бюджетных полномочиях).

Суть позиции:

Апелляционный суд возложил на правительство Приморского края обязанность по организации финансирования за счёт бюджетных средств и (или) за счёт средств внебюджетных источников. Однако:

1. Закон, позволяющий правительству Приморского края использовать для финансирования какой-либо деятельности внебюджетные источники, судом апелляционной инстанции не приведён.

2. Имеется ли у данного ответчика возможность получать внебюджетные денежные средства, суд не установил.

3. Ссылка на ст. 12 Закона Приморского края о праве принимать решение о приобретении или отчуждении имущества в пределах средств, определённых краевым бюджетом, не обосновывает возложение обязанности по финансированию.

4. Процессуальные требования к исковому заявлению прокурора

Применённые нормы:

• Ст. 34 ГПК РФ — лица, участвующие в деле;
• Ст. 38 ГПК РФ (ч. 1, 2) — стороны в гражданском судопроизводстве;
• Ст. 45 ГПК РФ — право прокурора обратиться в суд с заявлением;
• Ст. 131 ГПК РФ (ч. 3) — требования к исковому заявлению прокурора;
• Ст. 2 ГК РФ (п. 1) — участники гражданских правоотношений;
• Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1, п. 3).

Суть позиции:

СКГД провела развёрнутый анализ процессуального статуса прокурора в гражданском судопроизводстве:

1. Прокурор не является участником гражданского оборота. Согласно ст. 2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Прокурор в этот перечень не входит.

2. Прокурор осуществляет надзорную функцию. Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и законов. Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами в соответствии с процессуальным законодательством (п. 3 ст. 1).

3. Прокурор — процессуальный истец, а не сторона. Исходя из норм ст. 45 ГПК РФ, прокурор занимает положение процессуального истца. Он не является участником гражданского оборота, не имеет материальной заинтересованности в возникшем споре, в связи с чем не может участвовать в нём в качестве истца или ответчика. Истцом же в материальном смысле является то лицо, в защиту прав, свобод или законных интересов которого прокурором предъявлен иск.

4. Требование к конкретизации интересов неопределённого круга лиц. Обратившись в суд с исковым заявлением в защиту прав неопределённого круга лиц, прокурор не указал, какое именно право неопределённого круга лиц нарушено ответчиками, а суд этот вопрос не прояснил. Это нарушает ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, согласно которой в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов публичных образований или в защиту прав неопределённого круга лиц, должно быть указано, в чём конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

5. Указанное требование закона прокурором не выполнено, что судами проигнорировано.

5. Надлежащие способы защиты гражданских прав в экологических спорах

Применённые нормы:

• Ст. 12 ГК РФ — способы защиты гражданских прав;
• Ст. 1064 ГК РФ — общие основания ответственности за причинение вреда;
• Ст. 1082 ГК РФ — возмещение вреда в натуре;
• Ст. 4 Конституции РФ (ч. 2) — верховенство Конституции и федеральных законов;
• Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 75, 78);
• Постановление Пленума ВС РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причинённого окружающей среде» (преамбула, п. 13);
• Постановление Пленума ВС РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» (п. 1);
• Ст. 196 ГПК РФ (ч. 1) — полномочия суда при разрешении дела.

Суть позиции:

СКГД установила, что прокурор обратился в суд с требованием о возложении на ответчиков обязанности устранить нарушения законодательства, устанавливающего нормативы очистки сточных вод. Однако это требование не относится к способам защиты, приведённым в ст. 12 ГК РФ (восстановление положения, существовавшего до нарушения, принуждение к исполнению обязанности в натуре, возмещение убытков и иные способы, предусмотренные законом).

Ключевой вывод: Требование о соблюдении законодательства в соответствии со ст. 12 ГК РФ не является способом защиты, обеспечивающим восстановление нарушенного права, поскольку соблюдение закона является обязанностью всех участников гражданских правоотношений, а ответственность за несоблюдение требований закона предусматривается самим законом, и её наступление не требует подтверждения отдельным судебным актом.

Применение Постановления Пленума ВС РФ № 49:

Согласно разъяснениям в преамбуле Постановления Пленума ВС РФ № 49, одним из важнейших средств охраны окружающей среды является возложение на лицо, причинившее вред, обязанности по его возмещению в полном объёме, а также обязанности приостановить, ограничить или прекратить деятельность, создающую опасность причинения вреда в будущем.

Согласно п. 13 названного постановления, возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причинённых убытков и (или) путём возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (ст. 1082 ГК РФ, ст. 78 Закона об охране окружающей среды). Выбор способа возмещения причинённого вреда при обращении в суд осуществляет истец.

Вместе с тем, принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учётом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства (пп. 1, 2 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, ч. 1 ст. 196 ГПК РФ).

Критика судов нижестоящих инстанций:

1. Прокурором в исковом заявлении ставился вопрос о возложении обязанности совершить определённые действия в защиту прав неопределённого круга лиц, требование о возмещении вреда, причинённого окружающей среде, им заявлено не было.

2. Суды при принятии решения исходили из того, что ответчиками допущено нарушение природоохранного законодательства, однако гражданская ответственность за такое нарушение в соответствии со взаимосвязанными положениями ст. 75 Федерального закона № 7-ФЗ и ст. 1064 ГК РФ наступает в виде возмещения вреда.

3. Констатируя факт причинения вреда окружающей среде, суды проигнорировали разъяснения Постановления Пленума ВС РФ № 21, не указав, в чём непосредственно выразились нарушения со ссылкой на конкретные нормы.

4. При принятии искового заявления суд не проверил, должны ли такие требования прокурора разрешаться в порядке гражданского судопроизводства либо в ином другом порядке.

6. Проблема установления трёхлетнего срока исполнения

Применённые нормы:

• ГПК РФ (общие принципы);
• Логика судебного решения.

Суть позиции:

СКГД отметила, что, установив факт причинения вреда окружающей среде, суд мер к немедленному прекращению негативного воздействия на неё не предпринял, установив трёхлетний срок для исполнения судебного акта. Это фактически узаконило на данный период действия ответчиков, которые суд ранее счёл незаконными. Такой подход противоречит логике судебного решения и целям природоохранного законодательства.

7. Проверка соответствия возложенных обязанностей компетенции ответчиков

Применённые нормы:

• Ст. 125 ГК РФ (пп. 1, 2) — представительство публично-правовых образований;
• Ст. 49 ГК РФ (п. 1) — правоспособность юридических лиц.

Суть позиции:

От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований — органы местного самоуправления в рамках их компетенции.

Юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст. 49 ГК РФ).

Суд апелляционной инстанции не проверил, могут ли ответчики исполнить возложенные на них судебным актом обязанности в соответствии со ст. 125 и 49 ГК РФ.

8. Проблема с мерами по обеспечению иска

Применённые нормы:

• Ст. 139 ГПК РФ (ч. 2) — условия принятия мер по обеспечению иска.

Суть позиции:

Определение Первореченского районного суда от 12 августа 2024 г. о принятии мер по обеспечению иска не содержит суждения о том, каким образ