ВС РФ: муниципалитет не может изъять участок в собственность только потому, что он попал в красные линии спустя годы

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Внутрисудебный номер и номер определения: - Дело № 41-КГ24-51-К4 - Определение СКГД ВС РФ от 4 февраля 2025 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Асташов С.В. - Судьи: Киселёв А.П., Петрушкин В.А. - Судья-докладчик: Петрушкин В.А.

Стороны: - Истец: Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону (орган публичной власти) - Ответчики: Дек В.Н., Леонов А.Ю., Петрова Т.И., Кирсанова (Кобзева) Е.Н., Греков П.А., Белавкин В.В., Беркович Д.В., Донченко Н.Б., Климова Л.И., Пасунько О.В., Печенкина И.С., Попова (Ермолова) А.И., Рогозянская О.В., Загоруйко Л.И., Скрыпанёва Л.А., Устименко Э.И., Кульбакина Э.Л., Ирушкина М.С., Каменских Л.В., Федотов С.Я., Шиян И.Н., Мешкова Г.В., Чёрных М.Н., Космынина М.В., Устиненко Г.Б., Жукова М.И., Кравченко С.Е., Мережкина Н.В., Кулагин А.Н. (граждане — собственники земельного участка на праве общей долевой собственности) - Кассационная жалоба подана группой ответчиков (14 человек)

Категория спора: Жилищно-земельный спор, связанный с изъятием земельного участка в муниципальную собственность; административно-правовой элемент (применение градостроительного законодательства); деликтный элемент (самовольная постройка).

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону просил изъять земельный участок с кадастровым номером (площадь 1 038 кв.м, расположенный в СНТ) и передать его в муниципальную собственность на основании: - постановления главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30 декабря 2014 г. № 1447 об утверждении документации по планировке территории (проект планировки); - положений статей 1, 41, частей 11 и 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ; - наличия вступившего в законную силу решения суда о признании объекта самовольной постройкой, подлежащей сносу.

Возражения ответчиков

Ответчики (в том числе через кассационную жалобу) возражали против удовлетворения иска, ссылаясь на: - наличие у них права собственности на земельный участок (в том числе на праве общей долевой собственности); - отсутствие оснований для изъятия участка в муниципальную собственность; - нарушение конституционного права на собственность.

Решение первой инстанции

Решение Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 7 августа 2023 г.: - Иск удовлетворён - Суд установил, что спорный земельный участок расположен за границами красных линий элемента планировочной структуры в пределах границ проектируемой улично-дорожной сети (проезды, улицы, дороги) - На основании этого суд пришёл к выводу об удовлетворении иска, изъятии земельного участка у Дека В.Н. и передаче его в муниципальную собственность

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 14 ноября 2023 г.: - Решение первой инстанции оставлено без изменения - Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции

Постановление кассационного суда

Определение судебной коллегии по гражданским делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 28 марта 2024 г.: - Решение первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения - Кассационный суд согласился с выводами нижестоящих судов

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба подана 14 ответчиками (Петрова Т.И., Кирсанова (Кобзева) Е.Н., Мешкова Г.В., Пасунько О.В., Устименко Э.И., Чёрных М.Н., Шиян И.Н., Белавкин В.В., Устиненко Г.Б., Жукова М.И., Донченко Н.Б., Беркович Д.В., Каменских Л.В., Коротаева Л.А.) с просьбой отменить все три судебных акта.

Определением судьи ВС РФ Кротова М.В. от 30 сентября 2024 г. заявителям восстановлен срок на подачу кассационной жалобы. Определением от 23 декабря 2024 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между следующими интересами и нормами:

1. Публичный интерес (представленный органом местного самоуправления) в изъятии земельного участка, расположенного в границах территории общего пользования (красные линии проектируемой улично-дорожной сети), установленной постановлением администрации в 2014 году.

2. Частный интерес собственников земельного участка (в том числе на праве общей долевой собственности), которые приобрели участок в 2012 году на основании мирового соглашения, утвержденного судом, и имели право собственности на момент установления красных линий.

3. Конфликт норм материального права: - Пункт 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ (право органа местного самоуправления на изъятие земельного участка в муниципальную собственность при условии расположения участка в границах территории общего пользования) - Статьи 279, 285, 286 Гражданского кодекса РФ (общие правила изъятия земельных участков) - Статьи 8, 35 Конституции РФ (защита права частной собственности) - Пункты 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ (запрет на приватизацию земельных участков под местами общего пользования)

4. Процессуально-правовой конфликт: - Вопрос о тождественности исковых требований (статья 220 ГПК РФ) при повторном обращении Департамента с иском об изъятии того же участка на основании тех же обстоятельств

Категория проблемы

Материально-правовая (применение норм Градостроительного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Конституции РФ) с элементами процессуально-правовой (тождественность исковых требований, доказывание).

Почему дело передано на коллегию

Дело содержит вопросы, имеющие значение для единообразного применения законодательства нижестоящими судами, касающиеся: - толкования пункта 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ в контексте конституционного права на собственность; - соотношения между правом органа местного самоуправления на изъятие земельного участка и правом собственника на защиту своего имущества; - условий и оснований для изъятия земельного участка в муниципальную собственность.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган местного самоуправления изъять в муниципальную собственность земельный участок, находящийся в частной собственности с 2007 года, на основании того, что после установления в 2014 году красных линий (границ территории общего пользования) участок оказался расположен в пределах проектируемой улично-дорожной сети, в соответствии с пунктом 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ?

2. Распространяется ли запрет на приватизацию земельных участков под местами общего пользования (пункт 8 статьи 28 Федерального закона № 178-ФЗ и пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ) на земельные участки, приобретённые в частную собственность до установления границ красных линий в установленном законом порядке?

3. Является ли повторное возбуждение исполнительного производства на основании выданного дубликата исполнительного листа новым основанием для предъявления иска об изъятии земельного участка в муниципальную собственность, или это свидетельствует о тождественности исковых требований?

4. Какие существенные нарушения норм материального и процессуального права допустили нижестоящие суды при рассмотрении данного дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу, что нижестоящие суды неправильно применили пункт 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ и допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права. Земельный участок, находящийся в частной собственности с 2007 года и не имевший на тот момент действующих запретов и ограничений публично-правового характера, не может быть изъят в муниципальную собственность в связи с установлением с 2014 года границ территории общего пользования, поскольку это нарушает конституционное право на собственность и принцип справедливого баланса между публичными и частными интересами.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применение норм Градостроительного кодекса РФ и условия для изъятия земельного участка

Судебная коллегия установила следующее:

• В соответствии со статьями 41—45 Градостроительного кодекса РФ установление (изменение, исключение) красных линий осуществляется путём принятия документации по планировке территории. Красные линии отображаются на чертеже основной части проекта планировки и в проекте межевания территории.

• Пункт 2 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ предусматривает право органа местного самоуправления обратиться в течение шести месяцев со дня истечения срока, предусмотренного частью 11 названной статьи для выполнения соответствующей обязанности, в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов при условии, что самовольная постройка создана или возведена на земельном участке, находящемся в частной собственности.

• Пункт 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ) предусматривает право органов местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа по месту нахождения самовольной постройки обратиться в течение шести месяцев со дня истечения срока, предусмотренного частью 11 данной статьи для выполнения соответствующей обязанности, в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его передаче в государственную или муниципальную собственность при условии, что самовольная постройка создана или возведена на земельном участке, находящемся в частной собственности, и такой земельный участок расположен в границах территории общего пользования.

• Требования указанной нормы, предусматривающие изъятие земельного участка и передачу его в публичную собственность, обусловлены невозможностью его отчуждения на торгах в силу расположения участка в границах территории общего пользования, в том числе применительно к случаю возведения объекта с нарушением земельного законодательства.

2. Применение норм Гражданского кодекса РФ и конституционные гарантии права собственности

• Статья 285 ГК РФ предусматривает, что земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с нарушением требований законодательства РФ, в частности, если участок используется не по целевому назначению, или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде, или на участке возведена или создана самовольная постройка и лицами, указанными в пункте 2 статьи 222 данного кодекса, не выполнены предусмотренные законом обязанности по её сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.

• Пункт 1 статьи 286 ГК РФ указывает на необходимость наличия в качестве элемента порядка изъятия земельных участков в соответствии с его статьями 284 и 285 обязательного заблаговременного предупреждения собственника участка о допущенных нарушениях, порядок которого определяется земельным законодательством (ссылка на постановление Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2024 г. № 50-П).

• Статья 279 ГК РФ закрепляет, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством (статьи 5б2 и 5б3 Земельного кодекса РФ).

• Части 2 и 3 статьи 35 Конституции РФ устанавливают, что изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд относится к специальным случаям, допускающим ограничения права частной собственности на землю, направленным на защиту конституционно значимых ценностей, которое может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения и не иначе как по решению суда.

3. Применение норм о запрете приватизации земельных участков под местами общего пользования

Судебная коллегия установила критически важный принцип:

• Пункт 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ устанавливают запрет на приватизацию земельных участков под местами общего пользования.

• Однако этот запрет не может ограничивать или устанавливать запрет собственнику участка, приобретённого до установления границ красных линий в установленном законом порядке, либо создавать иные препятствия по его распоряжению таким участком.

Это означает, что запрет на приватизацию применяется только к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, и не распространяется на участки, уже находящиеся в частной собственности на момент установления красных линий.

4. Применение Постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44

• Пункт 37 постановления Пленума ВС РФ от 12 декабря 2023 г. № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» разъясняет, что неисполнение решения о сносе самовольной постройки либо о её сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями является основанием для одностороннего отказа от договора аренды земельного участка, принудительного прекращения прав на земельный участок по решению уполномоченного органа или его изъятия на основании решения суда в случаях и в порядке, предусмотренных абзацем седьмым подпункта 1 пункта 2 статьи 45, пунктами 4-7 статьи 46, пунктами 6-63 статьи 54, статьей 54 Земельного кодекса РФ, пунктами 2, 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ.

5. Процессуально-правовые нарушения: тождественность исковых требований

Судебная коллегия выявила существенное процессуальное нарушение:

• Статья 220 ГПК РФ (абзац шестой) предусматривает, что суд прекращает производство по делу в случае, если имеется ставшее обязательным для сторон, принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решение третейского суда, за исключением случаев, если суд отказал в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда либо если суд отменил указанное решение.

• Судебная коллегия установила, что решением Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 14 сентября 2022 г. по делу № (в удовлетворении иска Департамента к Леонову А.Ю., Петровой Т.И., Кирсановой (Кобзевой) Е.Н. и другим об изъятии в муниципальную собственность земельного участка) было отказано. Требования уполномоченного органа были основаны на положениях пункта 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ и обстоятельствах нахождения спорного участка за границей красных линий планировочной структуры проектируемой улично-дорожной сети.

• При рассмотрении указанного спора судом также было установлено, что решением Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 27 июля 2011 г. на Дека В.Н. возложена обязанность снести самовольную постройку, предоставленная уполномоченным органом топографическая схема не подтверждает факт расположения участка в границах территории общего пользования. Кроме того, отмечено, что другим решением Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 30 сентября 2020 г. (вступил в законную силу 16 февраля 2021 г.) Департаменту уже было отказано в удовлетворении предъявленного к Деку В.Н. иска об изъятии спорного земельного участка.

• Повторное обращение Департамента с настоящим иском к Деку В.Н. основано на тех же обстоятельствах, а именно на неисполнении решения суда о сносе самовольной постройки и наличии оснований для изъятия земельного участка в муниципальную собственность в связи с его нахождением с 2014 года в границах красных линий.

• Судебная коллегия установила, что судебные инстанции ошибочно исходили из того, что восстановление срока для предъявления исполнительного листа и выдача дубликата исполнительного листа по делу, а также возбуждение исполнительного производства с целью принудительного исполнения судебного акта следует расценивать в качестве нового основания для предъявления иска об изъятии земельного участка, однако данные документы могут лишь свидетельствовать о наличии обстоятельств, связанных с процедурой сноса.

• Утверждённый постановлением администрации г. Ростова-на-Дону в 2014 году проект планировки (нормативно-правовой акт) действовал и при принятии решений Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 30 сентября 2020 г. и от 14 сентября 2022 г., в связи с чем предъявление настоящего иска с указанием в качестве оснований тех же обстоятельств о наличии красных линий, установленных указанным постановлением, также не могут расцениваться иным основанием иска.

6. Доказывание и стандарт доказывания

• Статья 55 ГПК РФ (часть 1) определяет, что доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

• Судебная коллегия установила, что суды не обеспечили проверку наличия красных линий с целью установления границ территории общего пользования, планируемой под размещение проектируемой улично-дорожной сети в соответствии с генеральным планом в границах спорного земельного участка, и соответствие утверждённой документации по планировке территории.

7. Конституционные принципы и баланс интересов

Судебная коллегия применила следующие конституционные принципы:

• Статья 8 Конституции РФ признаёт и защищает государственную, муниципальную и иные формы собственности на равных основаниях с частной собственностью граждан.

• Части 2 и 3 статьи 35 Конституции РФ устанавливают, что изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения и не иначе как по решению суда.

• Судебная коллегия пришла к выводу, что поскольку земельный участок с кадастровым номером находится в частной собственности Дека В.Н. с 2007 года и на тот момент не имел действующих запретов и ограничений публично-правового характера, изъятие такого участка в муниципальную собственность, в том числе в связи с установлением с 2014 года границ территории общего пользования, в порядке, предусмотренном пунктом 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ, не допускается.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Судебная коллегия выявила следующие существенные нарушения норм материального и процессуального права:

1. Существенное нарушение норм материального права: неправильное применение пункта 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ

Ошибка: Нижестоящие суды применили пункт 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ без учёта того, что данная норма предусматривает право органа местного самоуправления на изъятие земельного участка в муниципальную собственность только при условии, что такой земельный участок расположен в границах территории общего пользования на момент возведения самовольной постройки или на момент приобретения участка в частную собственность.

Почему это существенно: Нижестоящие суды не учли, что спорный земельный участок находился в частной собственности Дека В.Н. с 2007 года, и на тот момент не имел действующих запретов и ограничений публично-правового характера. Красные линии были установлены только в 2014 году, то есть спустя 7 лет после приобретения участка в частную собственность. Применение пункта 3 части 12 статьи 55.32 Градостроительного кодекса РФ в этом случае нарушает конституционное право на собственность, гарантированное статьями 8 и 35 Конституции РФ.

Ссылка на ст. 390.1 ГПК РФ: Это существенное нарушение норм материального права, которое повлияло на исход дела и без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав.

2. Существенное нарушение норм материального права: неправильное применение запрета на приватизацию земельных участков под местами общего пользования

Ошибка: Нижестоящие суды не учли, что запрет на приватизацию земельных участков под местами общего пользования (пункт 8 статьи 28 Федерального закона № 178-ФЗ и пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ) не может ограничивать или устанавливать запрет собственнику участка, приобретённого до установления границ красных линий в установленном законом порядке.

Почему это существенно: Данный запрет применяется только к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности, и не распространяется на участки, уже находящиеся в частной собственности. Нижестоящие суды применили этот запрет к участку, который был приватизирован (приобретён в частную собственность) до установления красных линий, что является неправильным применением закона.

Ссылка на ст. 390.1 ГПК РФ: Это существенное нарушение норм материального права.

3. Существенное нарушение норм процессуального права: неправильное определение тождественности исковых требований

Ошибка: Нижестоящие суды ошибочно исходили из того, что восстановление срока для предъявления исполнительного листа и выдача дублик