ВС РФ отменил решения судов по спору о социальной поддержке многодетной семье

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер определения: № 58-КГ24-12-К9

Дата: 27 января 2025 г.

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ в составе: - Председательствующий: Пчелинцева Л.М. - Судьи: Жубрин М.А., Вавилычева Т.Ю. - Судья-докладчик: Жубрин М.А.

Стороны: - Истец: Маковецкий Евгений Васильевич (гражданин РФ, получатель мер социальной поддержки, отец многодетной семьи) - Ответчик: Краевое государственное казённое учреждение «Центр социальной поддержки населения по г. Хабаровску» (орган публичной власти, учреждение социальной защиты)

Категория спора: Административно-правовой спор о признании незаконными решений и действий органа публичной власти в сфере социальной защиты; спор о праве на получение мер социальной поддержки многодетным семьям; жилищно-социальный спор (косвенно связан с регистрацией по месту жительства)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца

Маковецкий Е.В. обратился в суд 7 марта 2023 г. с исковыми требованиями о:

1. Признании незаконным и отмене решения Центра социальной поддержки населения по г. Хабаровску (уведомление от 3 ноября 2022 г. № 10.1-1-18/1-4086) о прекращении с 1 ноября 2022 г. ежемесячной денежной выплаты на детей Маковецкого М.Е. и Маковецкого Р.Е., обучающихся в общеобразовательной организации, и о возврате суммы 3 893,75 руб. за период с 31 августа по 31 октября 2022 г.

2. Признании незаконными действий (бездействия) Центра по прекращению выплаты на детей Маковецкого Г.Е. и Маковецкого М.Е. за периоды: - с 1 января по 31 декабря 2021 г. (720 руб. ежемесячно); - с 1 января по 31 июля 2022 г. (778,75 руб. ежемесячно).

3. Возложении обязанности на Центр произвести ежемесячные денежные выплаты за указанные периоды в общей сумме 28 142,50 руб.

4. Взыскании судебных расходов (государственной пошлины 300 руб.).

Правовое основание: Постановление Правительства Хабаровского края от 30 октября 2015 г. № 358-пр «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан на территории Хабаровского края»; Закон Хабаровского края от 26 января 2005 г. № 254 «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан»; Закон Хабаровского края от 24 декабря 2020 г. № 137 «О мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, в Хабаровском крае».

Обоснование: Маковецкий Е.В. указал, что: - его семья является многодетной с сентября 2019 г.; - с 2013 г. семья постоянно проживает на территории Хабаровского края в служебном жилом помещении; - он и его супруга Маковецкая Е.С. являются военнослужащими; - семья соответствует всем критериям для получения выплаты; - решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 13 октября 2022 г. установлен факт совместного проживания супруги и детей с 17 сентября 2020 г.; - ежегодно представлялись справки об обучении детей; - при первичном оформлении заявления в 2019 г. не было уведомления о необходимости ежегодной подачи заявления.

Решение первой инстанции

Решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 11 апреля 2023 г. (в редакции определения от 7 августа 2023 г. об исправлении описки):

Резолюция: В удовлетворении исковых требований Маковецкого Е.В. отказано.

Ключевые мотивы: Суд сослался на положения статей 6, 9 Закона Хабаровского края от 24 декабря 2020 г. № 137 и пришёл к выводу об отсутствии нарушений прав истца при предоставлении меры социальной поддержки многодетных семей. Суд исходил из положения части 5 статьи 9 названного закона, согласно которому спорная ежемесячная денежная выплата назначается на 12 месяцев и выплачивается не ранее даты подачи гражданином заявления.

Постановление апелляции

Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 г.:

Резолюция: Решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Ключевые мотивы: Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, ограничившись утверждением, что Маковецкому Е.В. ежемесячные денежные выплаты произведены в полном объёме, не определив, о каких суммах недоплаты и за какие периоды заявлено истцом, не указав мотивов отклонения доводов апелляционной жалобы о нарушении прав необоснованным прекращением выплат.

Постановление кассации

Определение судебной коллегии по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 февраля 2024 г.:

Резолюция: Решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения.

Ключевые мотивы: Кассационный суд не установил нарушения либо неправильного применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального или процессуального права. Суд не привёл в определении мотивов своих выводов и ссылок на конкретные нормы права, ограничившись согласием с позицией нижестоящих судов.

Обращение в ВС РФ

Кассационная жалоба Маковецкого Е.В. поступила в Верховный Суд РФ с просьбой отменить все три судебных постановления как незаконные.

Определение судьи ВС РФ Жубрина М.А. от 4 декабря 2024 г.: Кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКГД ВС РФ.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Спор возник между интересами: - Истца (гражданина): право на получение мер социальной поддержки, гарантированное Конституцией РФ (ст. 7, 38, 39), реализуемое через региональное законодательство Хабаровского края; право на достойную жизнь и защиту семьи, материнства, отцовства и детства. - Ответчика (органа публичной власти): применение требований нормативных актов о регистрации по месту жительства как условия предоставления мер социальной поддержки; прекращение выплат при отсутствии регистрации или решения суда об установлении факта проживания.

Конфликт норм и толкований

1. Материально-правовой конфликт: - Применение судами первой и апелляционной инстанций положений статей 6, 9 Закона Хабаровского края № 137 (о пособии на ребёнка) вместо статьи 18 (о ежемесячной денежной выплате многодетным семьям) — неправильное определение предмета спора. - Толкование требования о регистрации по месту жительства как абсолютного условия, несмотря на наличие судебного решения об установлении факта проживания (решение от 13 октября 2022 г.). - Толкование необходимости ежегодной подачи заявления о назначении выплаты, хотя Порядок от 30 октября 2015 г. не содержит такого требования. - Толкование статуса многодетной семьи при наличии детей в возрасте 18-22 лет, обучающихся по очной форме (статья 19 Закона № 137).

2. Процессуально-правовой конфликт: - Нарушение требований статей 56, 57, 67, 196, 198 ГПК РФ о надлежащем установлении обстоятельств, имеющих значение для дела. - Неопределение судом первой инстанции предмета доказывания и предмета исковых требований. - Отсутствие в судебных постановлениях надлежащей мотивировки с указанием применённых норм материального права. - Уклонение судов от рассмотрения доводов истца о правомерности прекращения выплат.

Категория проблемы

Межотраслевая проблема: - Материально-правовая (социальное право, административное право, конституционное право); - Процессуально-правовая (гражданское процессуальное право); - Связана с толкованием и применением норм региональной социальной политики в контексте конституционных гарантий.

Причины передачи на коллегию

Дело передано на СКГД ВС РФ в силу: - Существенных нарушений норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела (ст. 390 ГПК РФ); - Необходимости унификации судебной практики по применению норм о социальной поддержке многодетных семей; - Важности правовых вопросов, касающихся конституционного права на социальное обеспечение и защиту семьи.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Какие нормы материального права подлежат применению при разрешении спора о праве на получение ежемесячной денежной выплаты многодетной семьей на каждого ребёнка, обучающегося в общеобразовательной организации? (Статья 18 Закона Хабаровского края № 137 или статьи 6, 9 того же закона?)

2. Является ли решение суда об установлении факта проживания на территории Хабаровского края достаточным основанием для предоставления мер социальной поддержки, или требуется регистрация по месту жительства?

3. Требуется ли ежегодная подача заявления о назначении ежемесячной денежной выплаты, если Порядок от 30 октября 2015 г. не содержит такого требования и получатель ежегодно представляет справки об обучении детей?

4. Сохраняет ли семья статус многодетной при наличии детей в возрасте 18-22 лет, обучающихся по очной форме в образовательных организациях, в соответствии со статьёй 19 Закона Хабаровского края № 137?

5. Какие существенные нарушения норм материального и процессуального права допустили суды первой, апелляционной и кассационной инстанций при разрешении спора?

6. Является ли уклонение судов от рассмотрения доводов истца о правомерности прекращения выплат нарушением требований ГПК РФ о надлежащей мотивировке судебных постановлений?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ пришёл к выводу о том, что меры социальной поддержки семей, имеющих детей, являются элементом гарантированного Конституцией РФ права на социальное обеспечение и направлены на поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства. При разрешении спора о праве на получение таких мер суды обязаны применять нормы материального права, подлежащие применению к спорным отношениям, в соответствии с требованиями процессуального закона и установленными по делу обстоятельствами. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций допустили существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, что является основанием для отмены судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционно-правовая база социальной поддержки семей

Применённые нормы:

• Статья 7 Конституции РФ: Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

• Часть 1 статьи 38 Конституции РФ: Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.

• Часть 1 статьи 39 Конституции РФ: Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

• Пункты «ж», «ж¹» части 1 статьи 72 Конституции РФ: Защита семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

Вывод СКГД: Конституция РФ устанавливает основополагающие принципы социальной защиты семей, имеющих детей, и определяет компетенцию субъектов РФ в установлении дополнительных мер поддержки.

2. Федеральное законодательство о социальной поддержке

Применённые нормы:

• Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», статья 2: Законодательство РФ о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, основывается на Конституции РФ и состоит из названного федерального закона, других федеральных законов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные виды материальной поддержки семей с детьми.

• Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», часть 2 статьи 1: Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счёт средств соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Вывод СКГД: Федеральное законодательство предусматривает базовые меры социальной поддержки и наделяет субъекты РФ правом устанавливать дополнительные меры за счёт собственных бюджетов.

3. Региональное законодательство Хабаровского края

Применённые нормы:

Закон Хабаровского края от 26 января 2005 г. № 254 «О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан»:

• Пункт 3 статьи 7: Предусматривалось предоставление многодетным семьям меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 720 рублей на каждого ребёнка, обучающегося в общеобразовательной организации.

• Часть 1 статьи 8: Меры социальной поддержки, установленные данным законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством края.

Закон Хабаровского края от 24 декабря 2020 г. № 137 «О мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, в Хабаровском крае» (действует с 8 января 2021 г.):

• Статья 2 (в редакции Закона Хабаровского края от 25 декабря 2023 г. № 462): Под многодетной семьёй понимается семья, имеющая трёх и более детей, состав которой определяется в соответствии со статьёй 19 этого закона.

• Статья 3, часть 1: Действие закона распространяется на граждан РФ, проживающих на территории края.

• Статья 3, часть 3: Для целей этого закона проживание на территории края подтверждается регистрацией по месту жительства или решением суда об установлении факта проживания на территории края.

• Статья 18, часть 1: Многодетные семьи имеют право на ежемесячную денежную выплату в размере 720 рублей на каждого ребёнка, обучающегося в общеобразовательной организации.

• Статья 18, часть 3: Порядок назначения и осуществления ежемесячной денежной выплаты устанавливается Правительством края.

• Статья 19, часть 1, пункт 1: При определении семьи в качестве многодетной в её составе учитываются супруги, состоящие в зарегистрированном браке, либо гражданин, не состоящий в зарегистрированном браке, являющиеся родителями (приёмными родителями, усыновителями, опекунами, попечителями) трёх и более детей.

• Статья 19, часть 1, пункт 2: В составе многодетной семьи учитываются дети супругов (в том числе пасынки и падчерицы), единственного родителя, усыновлённые дети, дети, находящиеся под опекой или попечительством супругов, либо одного из супругов, либо единственного родителя.

• Статья 19, часть 2: В составе многодетной семьи учитываются несовершеннолетние дети, а в случаях, указанных в части 3 названной статьи, — дети в возрасте от 18 до 22 лет (с 1 апреля 2024 г. — в возрасте до 23 лет), за исключением детей, указанных в части 5 этой же статьи.

• Статья 19, часть 3, пункт 1: Дети в возрасте от 18 до 22 лет учитываются в составе многодетной семьи в случаях, если они обучаются по очной форме обучения в образовательных организациях.

Постановление Правительства Хабаровского края от 30 октября 2015 г. № 358-пр «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан на территории Хабаровского края»:

• Пункт 1: Порядок регулирует отношения, возникающие при назначении и выплате ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в соответствии с законами Хабаровского края.

• Подпункт «з» пункта 2: Право на ежемесячную денежную выплату имеют дети из многодетных семей, обучающиеся в общеобразовательных организациях.

• Абзац первый пункта 5: Для назначения ежемесячной денежной выплаты заявитель обращается в краевое государственное казённое учреждение — центр социальной поддержки населения по месту жительства гражданина.

• Пункт 8 (в редакции постановления Правительства Хабаровского края от 18 февраля 2022 г. № 62-пр): Граждане обращаются за ежемесячной денежной выплатой в любое время после возникновения права на неё путём подачи заявления и следующих документов:

• а) документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, подтверждающих регистрацию по месту жительства на территории края (в случае отсутствия регистрации по месту жительства на территории края представляется также решение суда об установлении факта проживания на территории края);
• б) копий удостоверений и документов, подтверждающих право гражданина на меры социальной поддержки;
• в) справки об обучении в общеобразовательной организации либо специальном (коррекционном) учреждении для детей с ограниченными возможностями здоровья (для граждан, указанных в подпункте «з» пункта 2 данного порядка);

• д) документа, подтверждающего полномочия законного представителя (родителя, усыновителя, опекуна, попечителя).

• Пункт 8, подпункт «е» (в редакции постановления Правительства Хабаровского края от 18 февраля 2022 г. № 62-пр): Справка об обучении по очной форме в образовательной организации представляется ежегодно в случае, если семья является многодетной, с учётом детей в возрасте до 22 лет, обучающихся по очной форме обучения в образовательных организациях (для граждан, указанных в подпункте «з» пункта 2 данного порядка).

• Пункт 8, абзац третий: Центр социальной поддержки населения самостоятельно в течение пяти рабочих дней со дня регистрации заявления запрашивает документы (их копии или содержащиеся в них сведения) в порядке межведомственного взаимодействия, если документы, указанные в подпункте «б» этого пункта, не были представлены гражданином по собственной инициативе. Непредставление гражданином указанных документов не является основанием для отказа в назначении ежемесячной денежной выплаты.

• Пункт 14: Выплата ежемесячной денежной выплаты осуществляется за текущий месяц.

• Пункт 18: Выплата ежемесячной денежной выплаты прекращается по решению руководителя Центра социальной поддержки населения при возникновении следующих обстоятельств:

• а) перемена места жительства (за исключением перемены места жительства ветеранами труда Хабаровского края);
• б) утрата права на предоставление ежемесячной денежной выплаты;
• в) смерть гражданина, а также признание его в установленном порядке умершим или безвестно отсутствующим;
• г) подача гражданином заявления о прекращении выплаты ежемесячной денежной выплаты.

Вывод СКГД: Из приведённых нормативных положений в их взаимосвязи следует, что: - Меры социальной поддержки семей, имеющих детей, являются элементом гарантированного Конституцией РФ права на социальное обеспечение. - Для назначения выплаты заявитель обращается в центр социальной поддержки по месту жительства в любое время после возникновения права на неё путём подачи заявления с приложением необходимых документов. - Непредставление гражданином указанных документов не является основанием для отказа в назначении выплаты. - Действующим порядком предусмотрен исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся основанием для прекращения выплаты. - Выплата прекращается при утрате права на её предоставление. - Под многодетной семьёй понимается семья, имеющая трёх и более детей в возрасте до 18 лет, а также детей в возрасте до 22 лет (с 1 апреля 2024 г. — до 23 лет) в случае прохождения ими обучения в образовательных организациях. - Решение суда об установлении факта проживания на территории края является равноценным основанием наряду с регистрацией по месту жительства (статья 3, часть 3 Закона № 137).

4. Процессуально-правовые нарушения

Применённые нормы ГПК РФ:

• Часть 2 статьи 56: Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

• Часть 1 статьи 196: При принятии решения суд оценивает доказательства, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, каковы правоотношения сторон, какой закон должен быть применён по данному делу и подлежит ли иск удовлетворению.

• Часть 3, пункты 1-3 части 4 статьи 198: Описательная часть решения суда должна содержать указание на требование истца, возражения ответчика и объяснения других