ВС РФ: отказ в земле многодетной семье незаконен, если участок продан до её образования

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 4-КАД25-1-К1 от 14 мая 2025 года

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: - Председательствующий: Нефедова О.Н. - Судьи: Горчакова Е.В. (судья-докладчик), Переверзева И.Н.

Стороны: - Административный истец: Чернова Юнна Олеговна (гражданин РФ) - Административный ответчик: администрация муниципального образования «Городской округ Черноголовка Московской области» (орган местного самоуправления, наделённый публичными полномочиями)

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий органов, наделённых государственными и иными публичными полномочиями (оспаривание решения об отказе в предоставлении государственной услуги)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований

Чернова Ю.О. оспаривает решение администрации городского округа Черноголовка от 29 декабря 2022 года об отказе в предоставлении государственной услуги «Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно». Истец просит признать решение незаконным и возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть её заявление о предоставлении земельного участка.

Фактические обстоятельства

• Чернова Ю.О. и Петров М.А. состоят в зарегистрированном браке с 16 августа 2016 года и имеют трёх несовершеннолетних детей.
• 12 октября 2016 года семья признана многодетной, 11 ноября 2016 года поставлена на учёт администрацией для получения земельного участка в целях индивидуального жилищного строительства.
• Ключевой факт: До получения статуса многодетной семьи (в 2012 году) Чернова Ю.О., имевшая одного ребёнка, продала земельный участок площадью 789 кв. м из земель сельскохозяйственного назначения по договору купли-продажи от 10 апреля 2009 года.
• 9 декабря 2022 года Чернова Ю.О. подала заявление о предоставлении выбранного участка в собственность бесплатно.
• Решением от 29 декабря 2022 года администрация отказала, ссылаясь на пункт 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области от 1 июня 2011 года № 73/2011-03 (в редакции Закона от 25 октября 2012 года № 158/2012-03), согласно которому многодетная семья не должна производить отчуждение земельных участков площадью 0,06 га и более со дня вступления в силу этого закона.

Позиции сторон в первой инстанции

• Истец: отказ незаконен, поскольку продажа участка произошла до признания семьи многодетной и до вступления в силу ограничивающей нормы.
• Ответчик: семья формально не соответствует условиям закона, так как отчуждение произошло после введения закона в действие (июнь 2011 года).

Судебные решения

1. Решение Ногинского городского суда Московской области от 4 мая 2023 года: в удовлетворении требований отказано. Суд исходил из того, что факт продажи формально подпадает под ограничения Закона Московской области, поскольку сделка заключена после введения закона в действие.

2. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 27 марта 2024 года: решение оставлено без изменения. Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

3. Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 августа 2024 года: судебные акты нижестоящих судов признаны законными.

4. Кассационная жалоба в СКАД ВС РФ: Чернова Ю.О. просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. Определением от 4 апреля 2025 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Формальным применением закона — буквальное толкование временного критерия (отчуждение после вступления закона в силу), без учёта момента возникновения права на льготу;

2. Материальным смыслом нормы — защита интересов многодетных семей как субъектов публичного права, где правовые последствия должны связываться с моментом образования семьи (рождением третьего ребёнка), а не с предшествующими сделками одного из членов семьи;

3. Конституционными гарантиями — право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), защита семьи и материнства (ст. 38 Конституции РФ), недопустимость установления одних лишь формальных условий без оценки всех имеющих значение фактических обстоятельств;

4. Принципом соразмерности — применение ограничивающей нормы к лицу, которое на момент её введения и на момент образования многодетной семьи не имело земельных участков в собственности.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли орган местного самоуправления отказать в предоставлении земельного участка многодетной семье на основании отчуждения земельного участка одним из членов семьи, произошедшего до признания семьи многодетной и до приобретения ею официального статуса?

2. Является ли применение ограничивающей нормы (пункт 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области) к фактам, предшествующим образованию многодетной семьи, соответствующим требованиям законности, соразмерности и полной оценки фактических обстоятельств, установленным Конституцией РФ и Постановлением Пленума ВС РФ № 21?

3. Нарушили ли нижестоящие суды требование о проверке не только формального соответствия решения органа публичной власти правовым нормам, но и полноты и всесторонности оценки фактических обстоятельств?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

СКАД ВС РФ признала выводы нижестоящих судов ошибочными и основанными на неправильном применении норм материального права. Суд установил, что субъектом отношений по предоставлению земельных участков многодетным семьям является сама семья как целое, а не отдельные её члены. Следовательно, правовые последствия (право на бесплатное получение участка) должны связываться с моментом образования многодетной семьи (рождением третьего ребёнка), а не с предшествующими сделками отдельных членов семьи. Отчуждение земельного участка, произошедшее до признания семьи многодетной, не может быть учтено при применении ограничивающей нормы.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: федеральное законодательство о земле и демографическая политика

СКАД ВС РФ указала, что право граждан, имеющих трёх и более детей, на предоставление земельного участка бесплатно закреплено статьёй 39 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно.

В силу подпункта 6 статьи 39 ЗК РФ решением уполномоченного органа земельный участок предоставляется бесплатно гражданам, имеющим трёх и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исторически эта норма была введена Федеральным законом от 14 июня 2011 года № 138-ФЗ, дополнившим пункт 2 статьи 28 ЗК РФ положением о том, что граждане, имеющие трёх и более детей, вправе приобрести бесплатно земельные участки без торгов и предварительного согласования. Указанная норма действовала до 1 марта 2015 года и была заменена Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ, дополнившим ЗК РФ статьёй 39.

2. Конституционные основания: защита семьи и материнства

СКАД ВС РФ обратила внимание на Конституцию РФ: - Часть 2 статьи 7: материнство и детство находятся под защитой государства; - Часть 1 статьи 38: семья находится под защитой государства.

Эти конституционные нормы служат основанием для установления льготного режима предоставления земельных участков многодетным семьям.

3. Государственная демографическая политика

Указ Президента РФ от 9 октября 2007 года № 1351 утвердил Концепцию демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, в которой указано, что решение задачи по повышению уровня рождаемости включает создание механизма оказания дополнительной поддержки многодетных семей.

Распоряжение Правительства РФ от 16 сентября 2021 года № 2580-р утвердило план мероприятий по реализации Концепции демографической политики, в том числе по предоставлению семьям с тремя и более детьми бесплатно земельных участков, обеспеченных инженерной инфраструктурой.

Эти акты демонстрируют, что предоставление земельных участков многодетным семьям — это не просто локальная льгота, а элемент федеральной демографической политики.

4. Региональное законодательство: Закон Московской области

Закон Московской области от 1 июня 2011 года № 73/2011-03 (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) определяет случаи, нормы и порядок бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и садоводства (статья 1).

Статья 2 Закона Московской области определяет многодетную семью как лиц, состоящих в зарегистрированном браке, либо матерей (отцов), не состоящих в зарегистрированном браке, имеющих троих и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с ними (в том числе усыновленных, пасынков и падчериц).

Первоначальная редакция статьи 3 Закона Московской области (июнь 2011 года) устанавливала в части 1 условия бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков (пункты 1–5), но не предусматривала в качестве условия отсутствие факта отчуждения членами многодетной семьи принадлежащих им на праве собственности земельных участков.

Закон Московской области от 25 октября 2012 года № 158/2012-03 (вступивший в законную силу в ноябре 2012 года) ввёл в пункт 6 части 3 статьи 3 условие о том, что члены многодетной семьи не должны производить отчуждение и раздел принадлежащих им на праве собственности земельных участков площадью 0,06 га и более со дня вступления в силу этого закона (т.е. с июня 2011 года).

Критически важное положение: согласно части 2 статьи 2 Закона Московской области от 25 октября 2012 года № 158/2012-03, приведённое региональное законоположение (пункт 6 части 3 статьи 3) не применяется в случае, если решение о постановке на учёт многодетной семьи в целях предоставления земельного участка принято до введения этого ограничения.

5. Ключевой вывод о субъекте правоотношения

СКАД ВС РФ сделала принципиальный вывод:

«Приведённые федеральные и региональные нормы позволяют сделать вывод, что субъектом отношений, регулируемых названными выше правовыми актами, является именно семья, имеющая троих и более детей, то есть многодетная семья, следовательно, правовые последствия влекут фактические обстоятельства на момент образования такой семьи, а именно после рождения третьего ребёнка».

Это означает, что: - Правовой статус многодетной семьи возникает с момента рождения третьего ребёнка (август 2016 года в данном деле); - Право на бесплатное получение земельного участка связано с этим моментом; - Сделки, совершённые членами семьи до образования многодетной семьи, не могут служить основанием для отказа в реализации этого права.

6. Применение к фактам дела

Из материалов дела следует и не оспаривается администрацией, что: - Семья Черновой Ю.О. стала многодетной в августе 2016 года (день рождения третьего ребёнка); - На день принятия решения о постановке на учёт (11 ноября 2016 года) никто из членов семьи в собственности или на ином праве земельных участков не имел; - Ни административный истец, ни другие члены многодетной семьи не отчуждали земельного участка площадью 0,06 га и более после образования многодетной семьи; - Таким образом, семья отвечала предусмотренным пунктами 4 и 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области условиям.

Вывод СКАД ВС РФ:

«При таких данных, учитывая, что Чернова Ю.О. использовать право на бесплатное получение земельного участка могла только после рождения в 2016 году третьего ребёнка, заключённый ею в 2012 году договор по отчуждению земельного участка не мог быть учтён органом местного самоуправления при принятии оспариваемого решения».

7. Позиция Конституционного Суда РФ о недопустимости формализма

СКАД ВС РФ сослалась на постановления Конституционного Суда РФ (от 28 октября 1999 года № 14-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 13 декабря 2016 года № 28-П, от 10 марта 2017 года № 6-П, от 11 февраля 2019 года № 9-П, определения от 18 апреля 2006 года № 87-О, от 17 июня 2008 года № 498-О-О), в которых КС РФ неоднократно обращал внимание на недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы, без исследования и оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела фактических обстоятельств.

КС РФ подчеркнул, что в противном случае судебная защита прав и законных интересов не может быть обеспечена, а право на судебную защиту будет серьёзно ущемлённым.

8. Постановление Пленума ВС РФ № 21 о требованиях к проверке законности решений органов публичной власти

СКАД ВС РФ обратилась к Постановлению Пленума ВС РФ от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ», в котором Верховный Суд обратил внимание судов на следующее:

«Законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, наделённых государственными и иными публичными полномочиями, нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм; подчеркнул необходимость проверять, исполнена ли органом или лицом, наделённым публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учёту требований соразмерности» (абзацы третий и пятый пункта 17).

Это положение Пленума прямо вытекает из статьи 14 КАС РФ (активная роль суда) и статьи 62 КАС РФ (распределение бремени доказывания в публично-правовых спорах).

9. Процессуальные нормы КАС РФ

Хотя СКАД ВС РФ не развивала подробно процессуальные основания, её позиция опирается на:

• Статья 14 КАС РФ — суд обязан принимать активное участие в рассмотрении дела, в том числе путём истребования доказательств;
• Статья 62 КАС РФ — при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания возлагается на административного ответчика;
• Статья 328 КАС РФ — основания для отмены судебных актов в кассационном порядке включают существенные нарушения норм материального права, которые повлияли или могут повлиять на исход дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального права

Ошибка судов первой, апелляционной и кассационной инстанций:

Суды исходили из того, что факт продажи земельного участка Черновой Ю.О. в 2012 году формально подпадает под ограничения Закона Московской области, поскольку сделка была заключена после введения закона в действие (июнь 2011 года). Суды применили буквальное толкование временного критерия, не учитывая, что:

• На момент совершения сделки (2012 год) Чернова Ю.О. не была членом многодетной семьи;
• Право на бесплатное получение земельного участка возникает только с момента образования многодетной семьи (август 2016 года);
• Субъектом правоотношения является семья, а не отдельный её член.

Правильное толкование: Ограничивающая норма (пункт 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области) должна применяться только к отчуждениям, произошедшим после образования многодетной семьи и после приобретения ею официального статуса. Отчуждение, произошедшее до этого момента, не может быть учтено.

2. Нарушение требования о полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств

Ошибка судов:

Суды ограничились проверкой формального соответствия решения администрации требованиям закона, не проведя полной и всесторонней оценки всех имеющих значение фактических обстоятельств. В частности, суды не учли:

• Момент образования многодетной семьи (август 2016 года);
• Момент приобретения официального статуса многодетной семьи (октябрь 2016 года);
• Момент постановки на учёт (ноябрь 2016 года);
• Состояние имущества членов семьи на момент постановки на учёт (никто не имел земельных участков);
• Хронологическую последовательность событий.

Требование Постановления Пленума ВС РФ № 21: Суд обязан проверить, исполнена ли органом публичной власти обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств. Формальное соответствие решения правовым нормам недостаточно.

3. Игнорирование принципа соразмерности

Ошибка судов:

Суды не учли требование соразмерности при применении ограничивающей нормы. Применение пункта 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области к отчуждению, произошедшему до образования многодетной семьи, является несоразмерным, поскольку:

• Лицо не могло предвидеть, что в будущем оно станет членом многодетной семьи;
• Лицо не могло предвидеть, что его прошлые сделки будут препятствовать реализации прав многодетной семьи;
• Применение нормы к прошлым сделкам нарушает принцип справедливости и защиты законных ожиданий.

Требование Постановления Пленума ВС РФ № 21: При проверке законности решений органов публичной власти суд должен учитывать требования соразмерности.

4. Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Ошибка судов:

Суды не проявили достаточной активности в истребовании и анализе доказательств, необходимых для полного разрешения дела. В частности, суды не провели анализ:

• Момента образования многодетной семьи;
• Момента приобретения официального статуса;
• Хронологии событий;
• Применимости переходной нормы (часть 2 статьи 2 Закона Московской области от 25 октября 2012 года № 158/2012-03).

Требование статьи 14 КАС РФ: Суд обязан принимать активное участие в рассмотрении дела, в том числе путём истребования доказательств и проведения полного анализа фактических обстоятельств.

5. Неправильное распределение бремени доказывания

Ошибка судов:

Хотя суды не развивали подробно вопрос о распределении бремени доказывания, их позиция предполагала, что истец должен доказать соответствие всем условиям закона. Однако согласно статье 62 КАС РФ, при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания возлагается на административного ответчика.

Правильное распределение: Администрация должна была доказать, что семья не соответствует условиям закона. Администрация должна была провести полный анализ фактических обстоятельств и обосновать свой отказ.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение СКАД ВС РФ:

1. Отменены: - Решение Ногинского городского суда Московской области от 4 мая 2023 года; - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 27 марта 2024 года; - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 августа 2024 года.

2. Принято новое решение: - Административное исковое заявление Черновой Юнны Олеговны удовлетворено.

3. Признано незаконным: - Решение администрации муниципального образования «Городской округ Черноголовка Московской области» от 29 декабря 2022 года об отказе в предоставлении государственной услуги «Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в собственность бесплатно».

4. Возложена обязанность: - На администрацию муниципального образования «Городской округ Черноголовка Московской области» повторно рассмотреть заявление Черновой Юнны Олеговны.

Правовое основание: СКАД ВС РФ применила пункт 5 части 1 статьи 329 КАС РФ, согласно которому суд кассационной инстанции вправе отменить судебное решение и принять новый судебный акт, не передавая дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение СКАД ВС РФ устанавливает, что органы публичной власти не могут применять ограничивающие нормы формально, без учёта всех имеющих значение фактических обстоятельств. Это усиливает защиту граждан от произвольных решений администрации и создаёт стандарт, согласно которому:

• Каждое решение органа публичной власти должно быть обоснованным и мотивированным;
• Орган публичной власти обязан провести полный анализ фактических обстоятельств;
• Формальное соответствие решения букве закона недостаточно для его законности.

2. Толкование норм о многодетных семьях: субъект правоотношения

Определение вносит ясность в толкование норм о предоставлении земельных участков многодетным семьям. Ключевой вывод: субъектом правоотношения является семья как целое, а не отдельные её члены. Это означает, что:

• Право на бесплатное получение земельного участка связано с моментом образования многодетной семьи (рождением третьего ребёнка);
• Сделки, совершённые членами семьи до образования многодетной семьи, не