АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА
Номер дела и определение: Дело № АПЛ25-369; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации (без отдельного номера определения в формате ХХХ-ЭС в тексте не указано).
Дата принятия: 15 января 2026 г.
Состав Апелляционной коллегии ВС РФ:
- Председательствующий: Зайцев В.Ю.
- Члены коллегии: Зинченко И.Н., Киселев А.П.
- При секретаре: Иванове В.Н.
- Прокурор: Клевцова Е.А. (Генеральная прокуратура Российской Федерации)
Стороны спора:
- Административный истец (апеллянт): Кисиев Дмитрий Теимуразович (физическое лицо, гражданин Российской Федерации)
- Ответчик: Президент Российской Федерации (в лице представителя)
- Заинтересованное лицо: Министерство внутренних дел Российской Федерации (представитель Марьян Г.В.)
Категория спора: Административное дело об оспаривании нормативного правового акта (Указа Президента РФ); административно-правовой спор, связанный с гражданством Российской Федерации.
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Краткая фабула
Кисиев Д.Т., гражданин Российской Федерации, был признан гражданином на основании федерального конституционного закона. Заключением Службы по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 7 мая 2025 г. установлен факт совершения им действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Кисиев оспорил данное заключение в судебном порядке. Ответом Службы от 30 июля 2025 г. № К-2112 сообщено о прекращении его гражданства Российской Федерации в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 22 Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве). Административный истец оспорил пункт 118 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 22 ноября 2023 г. № 889, считая его противоречащим Закону о гражданстве и принципу правовой определенности.
Решения нижестоящих инстанций
Первая инстанция (Верховный Суд РФ, решение от 15 октября 2025 г. по делу № АКПИ25-742):
Суд отказал в удовлетворении административного иска, исходя из того, что пункт 118 Положения соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы (Закону о гражданстве), не создает правовой неопределенности и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Апелляционная инстанция (Апелляционная коллегия ВС РФ, определение от 15 января 2026 г.):
Апелляционная коллегия оставила решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения.
Основание передачи в коллегию
Апелляционная жалоба Кисиева Д.Т. на решение Верховного Суда РФ от 15 октября 2025 г. Административный истец просил отменить решение как незаконное и необоснованное, указывая на то, что оспариваемая норма противоречит Закону о гражданстве, нарушает принцип правовой определенности, допускает произвольный выбор органа, принимающего решение, и возможность злоупотреблений. Кисиев также утверждал, что суд первой инстанции не принял во внимание исключительную значимость решения о прекращении гражданства и необходимость максимально четкой процедуры его принятия.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Правовой конфликт возник между интересом гражданина в защите от произвольного прекращения гражданства и полномочиями государства по регулированию процедуры прекращения гражданства в целях защиты национальной безопасности. Административный истец оспаривал формулировку пункта 118 Положения, которая предусматривает принятие решения о прекращении гражданства органом, ведающим делами о гражданстве, по месту жительства, месту пребывания или месту фактического проживания гражданина. По мнению истца, данная формулировка допускает неопределенность в выборе органа (возможность выбора по усмотрению, одновременное принятие решения несколькими органами), что противоречит принципу правовой определенности и нормам Закона о гражданстве.
Дело имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс между правом гражданина на защиту от произвольного лишения гражданства и полномочиями государства по защите национальной безопасности. Спор касается толкования и применения процедурных норм в сфере гражданства, где требуется максимальная ясность и определенность.
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
Основной вопрос: Соответствует ли пункт 118 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (в части, предусматривающей принятие решения о прекращении гражданства органом, ведающим делами о гражданстве, по месту жительства, месту пребывания или месту фактического проживания гражданина) Федеральному закону от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» и принципу правовой определенности?
Производный вопрос: Допускает ли оспариваемая норма произвольный выбор органа, принимающего решение, и возможность одновременного принятия решения несколькими территориальными органами МВД России?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Апелляционная коллегия ВС РФ подтвердила позицию суда первой инстанции о том, что пункт 118 Положения полностью соответствует нормам Федерального закона о гражданстве, не предполагает возможности произвольного выбора органа и не нарушает принцип правовой определенности. Формулировка пункта 118 корреспондирует нормам Закона о гражданстве и соотносится с конституционным правом граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Оспариваемая норма не создает правовой неопределенности и не допускает одновременного принятия решения несколькими территориальными органами МВД России.
B. Развёрнутое обоснование
1. Компетенция Президента Российской Федерации по принятию оспариваемого нормативного акта
Апелляционная коллегия исходила из того, что Президент Российской Федерации обладает компетенцией по принятию Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Данный вывод основан на следующих нормативных основаниях:
-
Статья 2 Закона о гражданстве (часть 1) устанавливает, что законодательство в области гражданства Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из федерального закона (самого Закона о гражданстве), других федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
-
Статья 28 Закона о гражданстве (пункт 5 части 1) прямо относит к полномочиям Президента Российской Федерации утверждение положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Суд констатировал, что несоблюдения требований к процедуре принятия и правилам введения в действие оспариваемого нормативного правового акта не имеется. Указ Президента от 22 ноября 2023 г. № 889 был размещен на Официальном интернет-портале правовой информации в день издания, опубликован в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации.
2. Система органов, ведающих делами о гражданстве, и их полномочия
Апелляционная коллегия подчеркнула, что федеральным законодателем в зависимости от основания прекращения гражданства Российской Федерации определен конкретный орган, ведающий делами о гражданстве, который уполномочен принимать решение о прекращении гражданства.
Согласно статье 27 Закона о гражданстве, органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются:
- Президент Российской Федерации;
- федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальные органы;
- федеральный орган исполнительной власти в сфере международных отношений и дипломатические представительства и консульские учреждения.
Полномочия каждого из этих органов определены отдельными статьями Закона о гражданстве:
- Статья 29 — полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органов;
- Статья 30 — полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере международных отношений и дипломатических представительств и консульских учреждений.
3. Основания и порядок прекращения гражданства по причине угрозы национальной безопасности
Апелляционная коллегия детально проанализировала нормы, регулирующие прекращение гражданства вследствие совершения действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации.
Статья 22 Закона о гражданстве (часть 1) устанавливает основания прекращения гражданства, включая подпункт «б» пункта 2 — совершение действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации (как форму сообщения заведомо ложных сведений об обязательстве соблюдать Конституцию и законодательство РФ).
Статья 26 Закона о гражданстве регулирует процедуру установления факта совершения таких действий:
- Часть 2 — факт совершения действий, создающих угрозу национальной безопасности, устанавливается органами федеральной службы безопасности, о чем выносится заключение.
- Часть 4 — заключение в трехдневный срок со дня его вынесения направляется (вручается) лицу, в отношении которого оно вынесено, а также направляется в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России).
- Часть 5 — заключение может быть обжаловано в судебном порядке в течение десяти дней. В случае подачи жалобы лицо может быть выслано за пределы РФ или выдано другому государству только если вступившим в законную силу решением суда заключение признано законным и обоснованным и гражданство прекращено.
Статья 22 Закона о гражданстве (часть 5) предусматривает, что решение о прекращении гражданства по основанию, предусмотренному подпунктом «б» пункта 2 части 1 статьи 22, принимает федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальные органы в соответствии с полномочиями, определенными законом.
Статья 29 Закона о гражданстве (пункт 7 части 1) закрепляет, что федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальные органы принимают решение о прекращении гражданства по названному основанию.
4. Соответствие пункта 118 Положения нормам Закона о гражданстве
Апелляционная коллегия установила, что пункт 118 Положения полностью корреспондирует нормам Закона о гражданстве и не предполагает возможности произвольного выбора органа или одновременного принятия решения несколькими территориальными органами МВД России.
Пункт 118 Положения предусматривает, что при поступлении в МВД России заключения об установлении факта совершения действий, создающих угрозу национальной безопасности (в соответствии с частью 4 статьи 26 Закона о гражданстве), решение о прекращении гражданства принимается органом, ведающим делами о гражданстве, по месту жительства, месту пребывания или месту фактического проживания гражданина Российской Федерации.
Суд подчеркнул, что эта формулировка не предполагает возможности принятия такого решения одновременно несколькими территориальными органами МВД России. Вместо этого она предусматривает выбор одного из трех критериев в зависимости от фактического положения гражданина.
5. Соотношение с правом на свободу передвижения и выбор места жительства
Апелляционная коллегия указала, что оспариваемая норма соотносится с правом граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Данный подход согласуется с конституционными гарантиями и учитывает практическую реальность, что гражданин может иметь регистрацию по месту жительства, месту пребывания или фактически проживать в ином месте.
Федеральный законодатель в частях 2 и 4 статьи 32 Закона о гражданстве предусматривает, что гражданин Российской Федерации, имеющий регистрацию по месту жительства или месту пребывания, подает заявление по вопросам гражданства в территориальный орган МВД России по месту жительства или месту пребывания, а в случае отсутствия регистрации — по месту фактического проживания. Пункт 118 Положения следует этой же логике.
6. Отсутствие правовой неопределенности
Апелляционная коллегия отклонила довод административного истца о нарушении принципа правовой определенности. Суд констатировал, что содержание оспариваемого предписания является определенным и не создает двусмысленности. Выводы суда первой инстанции ясно сформулированы и не допускают неоднозначного толкования.
Суд также отметил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного акта, которые оспариваются, и не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении (часть 7 статьи 213 КАС РФ). При проверке законности суд выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объеме. В обжалуемом решении судом дан правильный правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, и выяснены все необходимые обстоятельства.
7. Применение критерия соответствия нормативного акта актам большей юридической силы
Апелляционная коллегия применила критерий, установленный в пункте 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Суд установил, что Положение в оспариваемой части какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы не противоречит. Следовательно, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, суд первой инстанции верно отказал в удовлетворении заявленного требования.
8. Отклонение довода об ошибочной квалификации предмета спора
Апелляционная коллегия отклонила утверждение административного истца об ошибочной квалификации судом предмета спора, указав, что это утверждение не соответствует действительности и опровергается сопоставлением содержания обжалуемого судебного акта и административного иска (с учетом дополнения к нему).
VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ
Апелляционная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции. Суд не дал никаких специальных указаний нижестоящим судам, арбитражным управляющим или уполномоченным органам, поскольку спор касался исключительно вопроса о соответствии нормативного правового акта законодательству большей юридической силы.
Однако из решения следует, что при применении пункта 118 Положения органы МВД России должны руководствоваться следующим:
-
Выбор органа по одному из трех критериев: решение о прекращении гражданства принимается органом МВД России по месту жительства, месту пребывания или месту фактического проживания гражданина (выбор одного критерия, а не одновременное применение всех трех).
-
Недопустимость одновременного принятия решения несколькими органами: решение принимается одним территориальным органом МВД России, а не несколькими одновременно.
-
Соответствие процедуре Закона о гражданстве: при принятии решения о прекращении гражданства должны соблюдаться все требования статей 22, 26 и 29 Закона о гражданстве, включая требование о вступлении в законную силу решения суда об обоснованности заключения ФСБ (часть 5 статьи 26).
VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:
-
Решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2025 г. оставить без изменения.
-
Апелляционную жалобу Кисиева Дмитрия Теимуразовича оставить без удовлетворения.
Решение принято в соответствии со статьями 308–311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1. Подтверждение компетенции Президента в сфере гражданства
Определение подтверждает, что Президент Российской Федерации обладает конституционной и законодательной компетенцией по утверждению положений о порядке рассмотрения вопросов гражданства. Это имеет значение для понимания иерархии нормативных актов в сфере гражданства и роли президентских указов как источников права, регулирующих процедурные аспекты гражданства.
2. Толкование формулировок, содержащих альтернативные критерии
Определение демонстрирует методологический подход ВС РФ к толкованию нормативных формулировок, содержащих альтернативные критерии (в данном случае — «по месту жительства, месту пребывания или месту фактического проживания»). Суд исходит из того, что такие формулировки не допускают одновременного применения всех альтернатив, а предусматривают выбор одного из предложенных вариантов в зависимости от фактических обстоятельств. Это имеет значение для толкования аналогичных норм в других сферах административного и гражданского права.
3. Баланс между защитой национальной безопасности и правами граждан
Определение отражает позицию ВС РФ по балансированию между полномочиями государства по защите национальной безопасности и правами граждан на защиту от произвольного лишения гражданства. Суд признает, что процедура прекращения гражданства по причине угрозы национальной безопасности должна быть четкой и определенной, но при этом не требует дополнительных гарантий сверх тех, которые установлены Законом о гражданстве (включая возможность судебного обжалования заключения ФСБ).
4. Соотношение с конституционным правом на свободу передвижения
Определение подчеркивает, что процедурные нормы в сфере гражданства должны соотноситься с конституционным правом граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Это означает, что органы, принимающие решения о гражданстве, должны учитывать фактическое положение гражданина (где он фактически проживает), а не только его регистрацию.
5. Применение критерия соответствия нормативного акта актам большей юридической силы
Определение подтверждает, что при оспаривании нормативного правового акта в административном судопроизводстве основным критерием является его соответствие актам большей юридической силы (в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ). Суд не может признать норму недействующей на основании соображений о целесообразности, справедливости или даже о необходимости более четкой процедуры, если норма не противоречит законодательству большей юридической силы.
6. Ограничение судебного контроля в сфере гражданства
Определение демонстрирует, что судебный контроль в сфере гражданства ограничен проверкой соответствия нормативных актов законодательству большей юридической силы. Суд не может переквалифицировать предмет спора или применять иные критерии оценки законности, даже если административный истец ссылается на принцип правовой определенности или исключительную значимость решения о прекращении гражданства.
7. Процедурные гарантии в административном судопроизводстве
Определение подчеркивает, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и должен выяснить все обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объеме (часть 7 статьи 213 КАС РФ). Это означает, что суд проводит независимый анализ законности оспариваемой нормы, независимо от того, какие доводы приводит истец.
8. Отсутствие анти-абузивных оговорок
В отличие от некоторых других определений ВС РФ, данное определение не содержит специальных анти-абузивных оговорок или указаний на необходимость предотвращения злоупотреблений. Суд исходит из того, что система гарантий, установленная Законом о гражданстве (включая судебное обжалование заключения ФСБ), достаточна для предотвращения произвола.
9. Сфера применения позиции за пределами банкротства и гражданства
Хотя определение касается исключительно сферы гражданства, его методологический подход может быть применен к толкованию аналогичных норм в других сферах административного права, где используются альтернативные критерии выбора компетентного органа (например, в сфере миграции, социального обеспечения, налогообложения).
10. Гармонизация с позициями КС РФ
Определение не содержит прямых ссылок на позиции Конституционного Суда РФ, однако его подход согласуется с конституционным принципом правовой определенности, понимаемым как ясность и недвусмысленность нормативного акта, а не как требование максимальной детализации процедуры.
Заключение: Определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 15 января 2026 г. по делу № АПЛ25-369 подтверждает позицию суда первой инстанции о соответствии пункта 118 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации нормам Федерального закона о гражданстве и принципу правовой определенности. Определение имеет значение для понимания компетенции Президента в сфере гражданства, толкования альтернативных критериев в нормативных актах и пределов судебного контроля при оспаривании нормативных правовых актов в административном судопроизводстве.
