ВС отклонил иск водоканала к Минприроды о методике расчета вреда водным объектам

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № АКПИ26-493, Решение Верховного Суда РФ от 17 сентября 2026 г.

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (первая инстанция по оспариванию нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля, гл. 21 КАС РФ)

Состав суда: Судья Верховного Суда РФ Бугаков О.К. (докладчик); секретарь Герасимова А.А.; участие прокурора Генеральной прокуратуры РФ Клевцовой Е.А.

Стороны: - Административный истец: муниципальное унитарное предприятие «Лебедянский водоканал» (юридическое лицо, осуществляющее водоснабжение и водоотведение в Лебедянском районе Липецкой области) - Административный ответчик: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) - Заинтересованное лицо: Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России)

Категория спора: Глава 21 КАС РФ — оспаривание нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Муниципальное унитарное предприятие «Лебедянский водоканал» обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании частично недействующим абзаца первого пункта 14 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87 (далее — Методика).

Оспариваемое положение содержит словосочетание «в текущем году, осуществленных на момент исчисления размера вреда», которое, по мнению истца, препятствует учету затрат на реконструкцию очистных сооружений, произведенных в 2025 г., поскольку расчет размера вреда был составлен уполномоченным органом в декабре 2024 г.

Позиции сторон в первой инстанции:

Административный истец аргументировал требование следующим образом: - оспариваемое положение содержит неоднозначные и нарушающие принцип правовой определенности положения; - возможность уменьшения размера вреда поставлена в зависимость от даты составления расчета, что может быть использовано для необоснованных взысканий; - положение препятствует снизить размер вреда на сумму вложений в реконструкцию очистных сооружений, произведенных в 2025 г., поскольку расчет был составлен в декабре 2024 г.; - оспариваемое положение противоречит пункту 1 статьи 77, пунктам 1, 2 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды).

Административный ответчик (Минприроды России) и заинтересованное лицо (Минюст России) возражали: - Приказ издан в пределах компетенции федерального органа исполнительной власти; - акт прошел государственную регистрацию и опубликован в установленном порядке; - оспариваемое положение не содержит коррупциогенных факторов, является определенным и не противоречит действующему законодательству; - положение не нарушает права и охраняемые законом интересы истца.

Решение Верховного Суда РФ:

В удовлетворении административного иска отказано.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает фундаментальное противоречие между:

1. Интересом публичной власти в стимулировании хозяйствующих субъектов к систематическому принятию мер по предупреждению загрязнения водных объектов и соблюдению нормативов допустимого воздействия;

2. Интересом хозяйствующего субъекта в справедливом и недискриминационном учете понесенных им затрат на природоохранные мероприятия при исчислении размера вреда, причиненного окружающей среде.

Ключевая проблема: толкование понятия «затраты на устранение вреда» в контексте экологической ответственности. Истец рассматривает затраты на реконструкцию очистных сооружений как затраты на устранение вреда, подлежащие учету при исчислении размера возмещения. Суд же квалифицирует эти затраты как затраты на предупреждение возникновения вреда, а не на его устранение, что влечет иной правовой режим их учета.

Дополнительно возникает вопрос о принципе правовой определенности: может ли привязка возможности учета затрат к календарному году, в котором производится исчисление размера вреда, рассматриваться как нарушающая данный принцип?

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Противоречит ли абзац первый пункта 14 Методики пункту 1 статьи 77, пунктам 1, 2 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды»?

2. Содержит ли оспариваемое положение правовую неопределенность и нарушает ли оно принцип правовой определенности в части привязки учета затрат к календарному году, в котором производится исчисление размера вреда?

3. Является ли словосочетание «в текущем году, осуществленных на момент исчисления размера вреда» ясным и определенным, допускающим ли оно неоднозначное толкование?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отклонил требование истца, установив, что оспариваемое положение Методики не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, не нарушает права и законные интересы истца, является ясным и определенным. Суд провел четкое разграничение между затратами на предупреждение вреда (которые могут учитываться при условии осуществления в текущем году) и затратами на устранение уже причиненного вреда (которые учитываются в иных случаях). Данное разграничение соответствует целям экологического законодательства, направленным на стимулирование превентивных мер.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовые основания

1.1. Понятие вреда окружающей среде и его компенсация

Суд исходил из определения, содержащегося в статье 1 Закона об охране окружающей среды: вред окружающей среде — это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Специфика имущественной ответственности за нарушение экологического законодательства состоит в том, что вред причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде как совокупности компонентов природной среды. Возмещение вреда направлено в первую очередь на преодоление последствий и восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

1.2. Основание для привлечения к ответственности

Согласно статьям 1, 77 Закона об охране окружающей среды, основанием для привлечения лица к имущественной ответственности является причинение им вреда, выражающегося в негативном изменении состояния окружающей среды, в частности в ее загрязнении, истощении, порче, уничтожении природных ресурсов, деградации и разрушении естественных экологических систем.

1.3. Сбросы загрязняющих веществ как вид негативного воздействия

На основании пункта 2 статьи 16 Закона об охране окружающей среды сбросы загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты являются одним из видов негативного воздействия на окружающую среду.

В силу части 4 статьи 35 Водного кодекса РФ количество веществ и микроорганизмов в сбросах сточных вод не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия. При превышении юридическими лицами установленных нормативов предполагается, что причиняется вред (статья 3, пункт 3 статьи 22, пункт 2 статьи 34 Закона об охране окружающей среды).

1.4. Компенсация вреда и учет затрат

Согласно пункту 1 статьи 78 Закона об охране окружающей среды, размер причиненного вреда определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, либо в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда, утвержденными органами исполнительной власти.

Пункт 2¹ статьи 78 Закона об охране окружающей среды предусматривает, что при определении размера причиненного вреда должны учитываться понесенные лицом затраты по устранению такого вреда. Порядок и условия учета этих затрат устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

1.5. Разграничение между предупреждением и устранением вреда

Суд установил критическое различие: затраты на выполнение мероприятий (строительство и реконструкция очистных сооружений, систем оборотного и повторного водоснабжения) по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного сброса вредных веществ не являются затратами по устранению загрязнения водного объекта, поскольку направлены на предупреждение возникновения вреда, а не на устранение уже причиненного вреда.

Напротив, абзацы третий и четвертый пункта 14 Методики предусматривают, что при принятии мер по ликвидации загрязнения водного объекта в результате аварии размер вреда уменьшается на величину фактических затрат на устранение загрязнения.

1.6. Цель правового регулирования

Правовое регулирование абзаца первого пункта 14 Методики имеет целью стимулирование систематического и оперативного принятия мер хозяйствующими субъектами по предупреждению негативного воздействия на водные объекты, снижению потенциального риска сверхнормативного или сверхлимитного сброса вредных веществ.

1.7. Позиция Конституционного Суда РФ

Суд ссылался на постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2024 г. № 56-П, согласно которому издержки на осуществление государством мероприятий по восстановлению окружающей среды должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. При этом публичная власть, несущая конституционную ответственность за сохранение природы, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, на предупреждение и минимизацию экологических рисков.

1.8. Компетенция Минприроды России

Водный кодекс РФ (часть 2 статьи 69) предусматривает, что методика исчисления размера вреда утверждается в порядке, установленном Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 639 установлено, что методика разрабатывается и утверждается Минприроды России.

Компетенция Минприроды России на принятие Приказа проверена ВС РФ; вступившими в законную силу решениями ВС РФ от 22 апреля 2015 г. № АКПИ15-249, от 10 января 2025 г. № АКПИ24-984 установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом с соблюдением требований законодательства.

2. Процессуальные основания

2.1. Активная роль суда при оспаривании НПА (ст. 14 КАС РФ)

Суд самостоятельно проверил оспариваемое положение Методики на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, исследовав материалы дела и применив материальное право.

2.2. Предмет судебной проверки при абстрактном нормоконтроле (ч. 8 ст. 213 КАС РФ)

Суд указал, что обстоятельства, не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта нормативным правовым актам большей юридической силы, не могут являться предметом судебной проверки в рамках абстрактного нормоконтроля. Доводы истца о несогласии с произведенным расчетом размера вреда выходят за пределы предмета абстрактного нормоконтроля.

2.3. Критерии отказа в удовлетворении иска (п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ)

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ в удовлетворении административного иска следует отказать, если оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, не нарушают права и законные интересы истца, являются ясными и определенными, не допускают неоднозначного толкования и возможности неограниченного усмотрения при их применении.

3. Постановления Пленумов Верховного Суда РФ

3.1. Постановление Пленума ВС РФ от 30 ноября 2017 г. № 49

Суд ссылался на пункты 14, 15 постановления Пленума ВС РФ от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде», согласно которым утвержденные в установленном порядке таксы и методики исчисления размера вреда подлежат применению судами для определения размера возмещения вреда, причиненного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Пленум указал, что при определении размера причиненного вреда допускается учет затрат причинителя вреда по устранению загрязнения окружающей среды, когда лицо, неумышленно причинившее вред, действуя впоследствии добросовестно, до принятия актов принудительного характера совершило за свой счет активные действия по реальному устранению причиненного вреда, осуществив материальные затраты.

При вынесении актов должны учитываться обстоятельства, определяющие форму и степень вины причинителя вреда, было ли совершено правонарушение с целью получения экономической выгоды, характер его последующего поведения и последствия правонарушения, а также объем затрат, направленных на устранение нарушения.

4. Дополнительные механизмы учета затрат в экологическом законодательстве

4.1. Зачет затрат в счет платы за негативное воздействие

Суд отметил, что действующим законодательством предусмотрена возможность зачета сумм расходов на реализацию природоохранных мероприятий в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно пункту 10 статьи 163 Закона об охране окружающей среды, лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие, вправе осуществлять корректировку ее размера в установленном Правительством РФ порядке.

Пункт 11 статьи 163 предусматривает, что из суммы платы за негативное воздействие вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия, фактически произведенные в пределах исчисленной платы.

Пункт 12 статьи 163 устанавливает, что затраты, не учтенные в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды, но не более чем в течение срока выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды.

4.2. Недопущение двойного учета затрат

На основании абзаца второго пункта 14 Методики фактические затраты на выполнение мероприятий по предупреждению сверхнормативного сброса не учитываются при исчислении размера вреда, если указанные затраты учтены при расчете платы за сбросы вредных веществ в водные объекты. Это предотвращает двойной учет одних и тех же затрат.

4.3. Приказ Минприроды России от 16 июля 2026 г. № 398

Суд указал, что Приказом Минприроды России от 16 июля 2026 г. № 398 утверждены порядок и условия учета затрат по устранению вреда окружающей среде. Пункт 3 этого Приказа установил, что учет затрат при исчислении размера вреда, причиненного водным объектам, осуществляется в соответствии с Методикой.

5. Определенность оспариваемого положения

Суд установил, что оспариваемое нормативное положение абзаца первого пункта 14 Методики является определенным, поскольку предусматривает возможность учета затрат при условии их осуществления в том же календарном году, в котором производится исчисление размера вреда, и на момент такого исчисления.

Суд отметил, что определение момента составления расчета вреда, основания и сроки проведения контрольного (надзорного) мероприятия не входят в предмет правового регулирования Методики и регламентируются иным законодательством.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

В данном деле нижестоящих судов не было, так как дело рассматривалось в Верховном Суде РФ в первой инстанции по оспариванию нормативного правового акта (абстрактный нормоконтроль, гл. 21 КАС РФ).

Однако суд дал оценку позиции истца:

Ошибка в толковании материального права: Истец неправильно толковал понятие «затраты на устранение вреда», рассматривая затраты на предупреждение вреда (реконструкцию очистных сооружений) как затраты на его устранение. Суд провел четкое разграничение между этими категориями.

Выход за пределы предмета абстрактного нормоконтроля: Доводы истца по существу сводились к несогласию с произведенным уполномоченным органом расчетом размера вреда, что не является предметом абстрактного нормоконтроля в соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ.

Игнорирование целей правового регулирования: Истец не учитывал, что оспариваемое положение направлено на стимулирование систематического принятия мер по предупреждению загрязнения, что соответствует публичному интересу.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение: В удовлетворении административного искового заявления муниципального унитарного предприятия «Лебедянский водоканал» о признании частично недействующим абзаца первого пункта 14 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87, отказано.

Судебные акты: Никакие судебные акты не отменены и не изменены, так как это первая инстанция.

Статус оспариваемого акта: Оспариваемое положение Методики признано соответствующим нормативным правовым актам большей юридической силы и оставлено в силе.

Возможность обжалования: Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда РФ в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий публичного интереса в охране окружающей среды

Решение подтверждает, что при оспаривании нормативных актов в области экологического права суды должны исходить из приоритета публичного интереса в охране окружающей среды. Разграничение между затратами на предупреждение вреда и затратами на его устранение позволяет стимулировать хозяйствующих субъектов к превентивным мерам, что соответствует конституционной ответственности государства за сохранение природы (позиция КС РФ от 6 декабря 2024 г. № 56-П).

2. Стандарт определенности нормативных положений в экологическом праве

Суд установил, что привязка возможности учета затрат к календарному году, в котором производится исчисление размера вреда, не нарушает принцип правовой определенности. Это означает, что временные ограничения в нормативных актах, направленные на достижение публичных целей, могут быть признаны определенными, если они четко сформулированы и имеют разумное обоснование.

3. Разграничение между предупреждением и устранением вреда как ключевой принцип экологической ответственности

Решение вводит четкое разграничение между: - затратами на предупреждение вреда (строительство и реконструкция очистных сооружений) — которые могут учитываться при условии осуществления в текущем году; - затратами на устранение уже причиненного вреда (ликвидация загрязнения в результате аварии) — которые учитываются в иных случаях.

Это разграничение имеет фундаментальное значение для применения Методики и может быть экстраполировано на иные сферы экологической ответственности.

4. Пределы абстрактного нормоконтроля (гл. 21 КАС РФ)

Решение подтверждает, что в рамках абстрактного нормоконтроля суд не может рассматривать вопросы о правильности применения оспариваемого нормативного акта в конкретном случае. Доводы истца о несогласии с расчетом размера вреда выходят за пределы предмета абстрактного нормоконтроля. Это важно для разграничения между абстрактным нормоконтролем (гл. 21) и конкретным оспариванием решений и действий (гл. 22 КАС РФ).

5. Взаимодействие между различными механизмами учета затрат в экологическом праве

Решение показывает, что экологическое законодательство предусматривает несколько механизмов учета затрат на природоохранные мероприятия: - учет затрат при исчислении размера вреда (Методика); - зачет затрат в счет платы за негативное воздействие (ст. 163 Закона об охране окружающей среды); - перенос неучтенных затрат на последующие периоды (но не более чем в течение срока выполнения плана мероприятий).

Эти механизмы работают в совокупности и предотвращают двойной учет одних и тех же затрат.

6. Связь с конституционными гарантиями

Решение опирается на позицию Конституционного Суда РФ о том, что издержки на восстановление окружающей среды должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной деятельности, оказывающей негативное воздействие. Это соответствует принципу «загрязнитель платит» и конституционной ответственности государства за сохранение природы.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция суда о разграничении между предупреждением и устранением вреда может быть применена в других сферах экологической ответственности: - при исчислении размера вреда, причиненного лесам (Лесной кодекс РФ); - при исчислении размера вреда, причиненного животному миру; - при исчислении размера вреда, причиненного земле; - при исчислении размера вреда, причиненного недрам.

Во всех этих случаях применяются таксы и методики, утвержденные органами исполнительной власти, и принцип разграничения между предупреждением и устранением вреда может быть релевантен.

8. Значение для практики хозяйствующих субъектов

Решение имеет практическое значение для водоканалов, промышленных предприятий и иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, связанную с потенциальным загрязнением водных объектов. Оно показывает, что: - затраты на реконструкцию очистных сооружений, произведенные в целях предупреждения сверхнормативного сброса, могут быть учтены при исчислении размера вреда, но только если они осуществлены в том же календарном году, в котором производится исчисление; - существуют альтернативные механизмы учета затрат (зачет в счет платы за негативное воздействие, перенос на последующие периоды); - необходимо документально подтверждать затраты и их обоснованность.

9. Роль прокуратуры в защите публичного интереса

Решение показывает активную роль прокуратуры в защите публичного интереса при оспаривании нормативных актов. Прокурор Генеральной прокуратуры РФ участвовал в судебном заседании и полагал, что административный иск не подлежит удовлетворению, что соответствует позиции суда.

Заключение

Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ26-493 имеет важное значение для развития судебной практики в области оспаривания нормативных актов в сфере экологического права. Оно подтверждает, что суды должны исходить из приоритета публичного интереса в охране окружающей среды, проводить четкое разграничение между различными категориями затрат (предупреждение вреда vs. устранение вреда) и соблюдать пределы абстрактного нормоконтроля. Решение также демонстрирует применение принципа «загрязнитель платит» и конституционной ответственности государства за сохранение природы, что соответствует позиции Конституционного Суда РФ.