ВС отменил штраф директору за «нецелевое» использование бюджета при оплате контракта

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата: Постановление № 83-АД26-8 от 9 октября 2026 года

Инстанция: Верховный Суд Российской Федерации (судья-докладчик Кузьмичев С.И.)

Стороны: - Административный истец (жалобщик): Теребунов Анатолий Николаевич, директор филиала ФГКУ «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» в г. Брянске - Административный ответчик: государственное учреждение (ФГКУ) в лице органов, привлекших к ответственности

Судебная история: - Постановление мирового судьи судебного участка № 13 Советского судебного района г. Брянска от 20 февраля 2026 года - Решение судьи Советского районного суда г. Брянска от 15 апреля 2026 года (оставило постановление без изменения) - Постановление судьи Брянского областного суда от 10 июля 2026 года (оставило решение без изменения)

Категория спора: Производство по делу об административном правонарушении (КоАП РФ, ст. 15.14 — нецелевое использование бюджетных средств)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Теребунов А.Н. был привлечен к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств) и подвергнут штрафу в размере 20 000 рублей.

Основание привлечения:

18 ноября 2024 года между ФГКУ и индивидуальным предпринимателем заключен государственный контракт № БРН02-044-04/2024 на выполнение работ по текущему ремонту внутриплощадочных тепловых сетей и артскважины в МАНН Троебортное общей стоимостью 267 952,87 рублей. В извещении о проведении запроса котировок указана начальная (максимальная) цена контракта с учетом НДС в размере 44 658,81 рублей.

Пунктом 5.3 контракта предусмотрено, что суммы, уплачиваемые заказчиком подрядчику, не будут уменьшены на размер налогов, сборов и иных обязательных платежей. В приложении № 2 (смета) наименование графы «налог на добавленную стоимость» изменено на «сумма, уплачиваемая взамен налога на добавленную стоимость» при сохранении размера суммы и общей стоимости работ.

Подрядчик применял упрощенную систему налогообложения и счета-фактуры с выделенной суммой НДС не выставлял. Работы приняты заказчиком без замечаний, оплата произведена 13 декабря 2024 года в полном объеме в пределах установленной контрактом цены.

Позиция нижестоящих судов:

Мировой судья, районный и областной суды признали Теребунова А.Н. виновным, исходя из того, что включение в стоимость работ суммы 44 658,81 рублей при отсутствии у подрядчика обязанности по уплате НДС повлекло необоснованное расходование бюджетных средств и неосновательное обогащение подрядчика.

Позиция жалобщика:

Теребунов А.Н. выразил несогласие с состоявшимися судебными актами и поставил вопрос об их отмене и прекращении производства по делу.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор касается соотношения между:

1. Материально-правовым вопросом: что признается нецелевым использованием бюджетных средств в контексте государственного контракта, заключенного по Федеральному закону № 44-ФЗ, когда подрядчик применяет упрощенную систему налогообложения и не обязан уплачивать НДС, но в смете указана сумма, рассчитанная как НДС.

2. Процессуальным вопросом: надлежащее исследование судами всех обстоятельств, имеющих значение для установления события административного правонарушения и виновности конкретного должностного лица (ст. 24.1, 26.1, 26.11 КоАП РФ).

3. Гражданско-правовым основанием: правомерность оплаты работ по твердой цене государственного контракта независимо от применяемой подрядчиком системы налогообложения (ст. 702, 711, 743, 746 ГК РФ; ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ).

Конфликт между публичным интересом (надлежащее использование бюджетных средств) и правами подрядчика и должностного лица (право на справедливое судебное разбирательство, презумпция невиновности).

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Является ли включение в смету государственного контракта суммы, рассчитанной как НДС, при условии, что подрядчик применяет упрощенную систему налогообложения и не обязан уплачивать НДС, нецелевым использованием бюджетных средств в смысле ст. 15.14 КоАП РФ?

2. Достаточно ли для квалификации действий по ст. 15.14 КоАП РФ установления факта применения подрядчиком упрощенной системы налогообложения и отсутствия у него обязанности по уплате НДС, или необходимо установить, что бюджетные средства направлены на цели, не соответствующие целям, определенным документами, являющимися правовым основанием их предоставления?

3. Надлежащим ли образом судами исследованы обстоятельства, имеющие значение для установления события административного правонарушения и виновности Теребунова А.Н., в том числе его должностные обязанности, объем полномочий, характер участия в заключении и исполнении контракта?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил судебные акты нижестоящих судов и возвратил дело на новое рассмотрение, установив, что нижестоящие суды допустили существенные процессуальные нарушения, не позволившие всесторонне, полно и объективно проверить обстоятельства, положенные в основу вывода о наличии состава административного правонарушения. Суд указал, что вывод о нецелевом использовании бюджетных средств не может основываться исключительно на применении подрядчиком упрощенной системы налогообложения; необходимо установить, что бюджетные средства направлены на цели, не соответствующие целям, определенным документами, являющимися правовым основанием их предоставления, и надлежащим образом исследовать должностные обязанности и вину конкретного должностного лица.

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовое содержание нецелевого использования бюджетных средств

Верховный Суд РФ исходит из определения нецелевого использования бюджетных средств, содержащегося в ст. 15.14 КоАП РФ и п. 1 ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ. Согласно этим нормам, нецелевым использованием признается направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным документами, являющимися правовым основанием предоставления указанных средств.

Суд подчеркивает: «Следовательно для установления события административного правонарушения необходимо определить целевое назначение бюджетных средств и установить, в чем выразилось несоответствие ему произведенных расходов».

Критически важный вывод: «Возможное нарушение порядка формирования сметной стоимости само по себе не свидетельствует о совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ». Суд разграничивает нарушение процедурных требований к составлению смет и фактическое нецелевое использование бюджетных средств.

2. Гражданско-правовые основания оплаты по государственному контракту

Верховный Суд РФ детально анализирует нормы ГК РФ о подрядных работах (ст. 702, 711, 743, 746) и государственных контрактах (ст. 763, 768). Ключевые положения:

• По договору подряда подрядчик обязуется выполнить работу и сдать результат, заказчик обязан принять результат и оплатить его (ст. 702 ГК РФ).
• Оплата выполненных работ производится в размере, предусмотренном сметой, в сроки и порядке, установленные законом или договором (ст. 746 ГК РФ).
• При отсутствии предварительной оплаты заказчик обязан уплатить обусловленную цену после окончательной сдачи результатов работы при условии надлежащего выполнения (ст. 711 ГК РФ).
• Одностороннее изменение условий обязательства не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 310 ГК РФ).

3. Применение Федерального закона № 44-ФЗ о контрактной системе

Суд ссылается на ст. 3 (определение государственного контракта), ст. 24 (конкурентные способы определения поставщиков, включая запрос котировок в электронной форме), ст. 34 (условия заключения контракта, твердость цены).

Особое значение придается ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ: «цена контракта является твердой и определяется на весь срок его исполнения. Изменение существенных условий контракта допускается в случаях, предусмотренных данным федеральным законом».

Суд указывает, что п. 2 ч. 13 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ предусматривает включение в контракт условия об уменьшении суммы на размер налогов, сборов и иных обязательных платежей, но «не предусматривает уменьшения цены контракта на расчетную сумму НДС исключительно вследствие применения подрядчиком упрощенной системы налогообложения».

4. Правовая позиция из Обзора судебной практики ВС РФ

Суд ссылается на п. 41 Обзора судебной практики ВС РФ № 3 (2019), утвержденного Президиумом ВС РФ 27 ноября 2019 года, согласно которому «отсутствие в государственном контракте условия об уменьшении его цены на размер НДС для участника закупки, применяющего упрощенную систему налогообложения, не противоречит Федеральному закону № 44-ФЗ».

Суд развивает эту позицию: «государственный контракт заключается и оплачивается по предложенной участником закупки цене независимо от применяемой им системы налогообложения. Применение подрядчиком упрощенной системы налогообложения само по себе не является основанием для уменьшения цены контракта».

5. Анализ фактических обстоятельств исполнения контракта

Суд отмечает, что в рассматриваемом деле: - подрядчику перечислены денежные средства в пределах твердой цены государственного контракта; - работы выполнены и приняты заказчиком без замечаний; - изменение наименования графы сметной документации не повлекло увеличения стоимости работ.

Однако Суд подчеркивает: «Вместе с тем соблюдение твердой цены государственного контракта само по себе не исключает нарушения обязательных требований к определению сметной стоимости работ».

Поэтому необходимо было установить: - правовую природу суммы 44 658,81 рублей; - основания ее включения в локальный сметный расчет; - соответствие такого расчета нормативным требованиям, действовавшим в период заключения и исполнения контракта; - являлась ли спорная сумма частью согласованной стоимости выполненных работ либо самостоятельной выплатой, не предусмотренной обязательствами заказчика; - имелись ли правовые основания для уменьшения подлежащей оплате суммы.

6. Применение упрощенной системы налогообложения и расходы подрядчика

Суд признает, что «применение подрядчиком упрощенной системы налогообложения не исключает возникновения у него расходов на приобретение материалов, изделий, конструкций и услуг по ценам, включающими НДС. Однако состав и размер таких расходов должны определяться в соответствии с применимыми правилами сметного ценообразования».

7. Процессуальные требования КоАП РФ

Суд ссылается на ст. 24.1 и 26.1 КоАП РФ, согласно которым при производстве по делу об административном правонарушении подлежат всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в том числе наличие события административного правонарушения и виновность лица в его совершении.

Ст. 26.11 КоАП РФ предусматривает, что доказательства оцениваются на основе всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела в их совокупности.

8. Требования к установлению виновности должностного лица

Суд указывает на ст. 2.4 КоАП РФ: «должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей».

Из материалов дела следует, что государственный контракт от имени заказчика заключен заместителем директора филиала. В связи с этим при разрешении вопроса о виновности Теребунова А.Н. следовало установить: - круг его должностных обязанностей; - объем полномочий при заключении и исполнении государственного контракта; - характер участия в утверждении сметной документации, приемке и оплате выполненных работ; - какие именно действия или бездействие вменяются Теребунову А.Н.; - какими доказательствами подтверждается наличие его вины в совершении административного правонарушения.

9. Оценка нарушений процессуальных требований

Суд констатирует, что при рассмотрении жалобы на постановление мирового судьи районному суду надлежало проверить законность и обоснованность привлечения Теребунова А.Н. к административной ответственности с учетом приведенных обстоятельств. Однако необходимые обстоятельства в полном объеме не исследованы, доводы жалобы о правомерности оплаты работ по твердой цене государственного контракта не получили надлежащей правовой оценки.

При последующем пересмотре дела судьей областного суда указанные нарушения не устранены.

Суд квалифицирует допущенные нарушения как существенные: «Допущенные нарушения процессуальных требований являются существенными, поскольку не позволили всесторонне, полно и объективно проверить обстоятельства, положенные в основу вывода о наличии в действиях Теребунова А.Н. состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ».

10. Применение п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ

Суд ссылается на п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ: по результатам рассмотрения жалобы на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб выносится постановление об их отмене и возвращении дела на новое рассмотрение в случае существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона о нецелевом использовании бюджетных средств

Нижестоящие суды отождествили применение подрядчиком упрощенной системы налогообложения и отсутствие у него обязанности по уплате НДС с нецелевым использованием бюджетных средств. Суд указал, что это неправильно: «Вывод о нецелевом использовании бюджетных средств фактически основан на применении подрядчиком упрощенной системы налогообложения и отсутствии у него обязанности по уплате НДС. Однако названные обстоятельства сами по себе не свидетельствуют о расходовании бюджетных средств вопреки их целевому назначению».

Нижестоящие суды не установили, каким конкретно целям использования бюджетных средств противоречила произведенная оплата и какими доказательствами подтверждается их расходование не по назначению.

2. Игнорирование гражданско-правовых основ государственного контракта

Нижестоящие суды не получили надлежащей оценки: - условия государственного контракта; - порядок формирования его цены; - основания включения спорной суммы в сметную документацию; - факт исполнения подрядчиком обязательств в пределах согласованной стоимости работ.

Суд подчеркнул, что государственный контракт заключается и оплачивается по предложенной участником закупки цене независимо от применяемой им системы налогообложения, что вытекает из ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ и правовой позиции ВС РФ.

3. Нарушение требований ст. 24.1, 26.1 и 26.11 КоАП РФ о всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств

Нижестоящие суды не исследовали в полном объеме обстоятельства, имеющие значение для установления события административного правонарушения. Суд указал: «При рассмотрении жалобы на постановление мирового судьи районному суду надлежало проверить законность и обоснованность привлечения Теребунова А.Н. к административной ответственности с учетом приведенных обстоятельств. Однако необходимые для правильного разрешения дела обстоятельства в полном объеме не исследованы».

4. Нарушение требований ст. 2.4 КоАП РФ о виновности должностного лица

Нижестоящие суды не установили круг должностных обязанностей Теребунова А.Н., объем его полномочий при заключении и исполнении государственного контракта, характер его участия в утверждении сметной документации, приемке и оплате выполненных работ. Не было установлено, какие именно действия или бездействие вменяются Теребунову А.Н. и какими доказательствами подтверждается наличие его вины.

5. Недостаточная оценка доказательств

Суд указал, что доказательства должны оцениваться на основе всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела в их совокупности (ст. 26.11 КоАП РФ). Нижестоящие суды не провели такой оценки.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение судьи Советского районного суда г. Брянска от 15 апреля 2026 года и постановление судьи Брянского областного суда от 10 июля 2026 года отменены.

Дело возвращено на новое рассмотрение в Советский районный суд г. Брянска.

При новом рассмотрении дела судье надлежит: - проверить законность и обоснованность постановления мирового судьи; - исследовать указанные обстоятельства (правовую природу суммы 44 658,81 рублей, основания ее включения в смету, соответствие нормативным требованиям, должностные обязанности и полномочия Теребунова А.Н., его вину); - дать оценку доводам жалобы; - принять решение в соответствии с требованиями КоАП РФ.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан и организаций в отношениях с публичной властью

Постановление устанавливает, что привлечение должностного лица к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств требует доказывания того, что бюджетные средства направлены на цели, не соответствующие целям, определенным документами, являющимися правовым основанием их предоставления. Недостаточно указать на формальные нарушения процедуры (например, наименование графы в смете) или на применение подрядчиком упрощенной системы налогообложения. Это существенно усиливает защиту должностных лиц от необоснованного привлечения к ответственности.

2. Разграничение между нарушением процедурных требований и нецелевым использованием бюджетных средств

Суд четко разграничил два разных вопроса: - возможное нарушение порядка формирования сметной стоимости; - фактическое нецелевое использование бюджетных средств.

Первое не свидетельствует автоматически о втором. Это важно для практики, так как предотвращает необоснованное расширение административной ответственности за технические нарушения.

3. Применение гражданско-правовых норм при квалификации административного правонарушения

Постановление демонстрирует необходимость применения норм ГК РФ о подрядных работах и государственных контрактах при квалификации административного правонарушения по ст. 15.14 КоАП РФ. Суд подчеркнул, что государственный контракт заключается и оплачивается по предложенной участником закупки цене независимо от применяемой им системы налогообложения, что вытекает из ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ.

4. Правовая позиция о НДС в государственных контрактах

Постановление развивает и укрепляет правовую позицию ВС РФ, изложенную в п. 41 Обзора судебной практики ВС РФ № 3 (2019), согласно которой отсутствие в государственном контракте условия об уменьшении его цены на размер НДС для участника закупки, применяющего упрощенную систему налогообложения, не противоречит Федеральному закону № 44-ФЗ. Это имеет практическое значение для всех государственных и муниципальных закупок.

5. Требования к установлению виновности должностного лица

Постановление подчеркивает, что при привлечении должностного лица к административной ответственности необходимо установить: - круг его должностных обязанностей; - объем полномочий; - характер участия в совершении деяния; - какие именно действия или бездействие вменяются; - наличие вины.

Это соответствует ст. 2.4 КоАП РФ и имеет значение для всех дел об административной ответственности должностных лиц.

6. Процессуальные гарантии при рассмотрении жалоб в административном производстве

Постановление подчеркивает требования ст. 24.1, 26.1 и 26.11 КоАП РФ о всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела. Суд указал, что при рассмотрении жалобы на постановление мирового судьи районному суду надлежало проверить законность и обоснованность привлечения к ответственности. Это имеет значение для практики рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

7. Связь с конституционными гарантиями

Постановление связано с конституционными гарантиями: - право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ); - презумпция невиновности (ст. 49 Конституции РФ); - право на справедливое судебное разбирательство; - принцип законности.

Суд подчеркнул, что вывод о виновности должен основываться на всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела, а не на предположениях или формальных нарушениях.

8. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ применима к другим категориям дел, связанным с использованием бюджетных средств: - оспаривание решений об отказе в возмещении убытков, причиненных незаконными действиями органов власти; - оспаривание решений об отказе в выплате субсидий, дотаций, грантов; - оспаривание решений о взыскании бюджетных средств; - дела о нарушении бюджетного законодательства в целом.

Принцип разграничения между процедурными нарушениями и нецелевым использованием средств может быть применен и в этих категориях.

Заключение

Постановление ВС РФ № 83-АД26-8 от 9 октября 2026 года имеет важное значение для практики применения ст. 15.14 КоАП РФ и для защиты прав должностных лиц при привлечении их к административной ответственности. Суд установил высокий стандарт доказывания нецелевого использования бюджетных средств, требуя не только указания на формальные нарушения, но и доказывания того, что бюджетные средства направлены на цели, не соответствующие целям, определенным документами, являющимися правовым основанием их предоставления. Постановление также подчеркивает необходимость надлежащего исследования судами всех обстоятельств дела и установления виновности конкретного должностного лица в соответствии с требованиями КоАП РФ.