КС РФ признал пробел в КАС РФ при замене должника при изменении публичных полномочий

I. РЕКВИЗИТЫ АКТА

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 49-П от 24 декабря 2025 года (далее — Постановление).

Заявитель: Федеральное государственное бюджетное учреждение «Рослесинфорг» (ФГБУ «Рослесинфорг») — учреждение, подведомственное Федеральному агентству лесного хозяйства (Рослесхозу).

Повод к рассмотрению: Жалоба ФГБУ «Рослесинфорг» на конституционность оспариваемого законоположения.

Основание к рассмотрению: Обнаружившаяся неопределённость в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемого законоположения (статья 125, пункт «а» части 4 Конституции РФ; статьи 3, 21, 36, 47¹, 74, 86, 96, 97, 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Оспариваемая норма: Часть 1 статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) — норма, устанавливающая основания и порядок замены сторон в административном судопроизводстве при реорганизации или упразднении органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, наделённых государственными или иными публичными полномочиями.

II. ФАБУЛА И ПОВОД ОБРАЩЕНИЯ

Конкретная ситуация заявителя

Вступившим в законную силу решением Томаринского районного суда Сахалинской области от 27 сентября 2018 года было удовлетворено административное исковое заявление прокурора (поданное в защиту неопределённого круга лиц и интересов Российской Федерации) к Министерству лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области. Судом была возложена обязанность провести лесоустройство путём таксации лесов на территории Ильинского участкового лесничества Красногорского лесничества в течение двух лет с момента вступления решения в силу.

Определением Томаринского районного суда от 13 сентября 2023 года (оставленным без изменения апелляционной и кассационной инстанциями) по заявлению Агентства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области в исполнительном производстве произведена замена должника на ФГБУ «Рослесинфорг» на основании части 1 статьи 44 КАС РФ.

Суды обосновали замену тем, что с 1 января 2022 года полномочия по осуществлению лесоустройства на землях лесного фонда отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (пункт 22 статьи 81 Лесного кодекса РФ), а мероприятия по лесоустройству осуществляются ФГБУ «Рослесинфорг», подведомственным Рослесхозу (часть 9 статьи 19 Лесного кодекса РФ). Доводы заявителя о том, что он — бюджетное учреждение, действующее на основе государственного задания и выделяемого финансирования, что он не может самостоятельно исполнить судебный акт, суды признали не имеющими значения.

Аналогичным образом разрешены иные дела с участием заявителя. Кроме того, заявитель был привлечён к административной ответственности (постановление от 15 апреля 2025 года по части 1 статьи 17.15 КоАП РФ) за неисполнение обязанности провести лесоустройство в установленный судебным приставом срок.

Усматриваемое нарушение конституционных прав

Заявитель полагает, что оспариваемое законоположение, позволяющее признавать его (а не Рослесхоз) правопреемником в исполнительных производствах по требованиям об осуществлении лесоустройства, не учитывает его статус бюджетного учреждения, подведомственного Рослесхозу, и действующий порядок осуществления лесоустройства, в силу которого он не может самостоятельно исполнить соответствующие требования.

Нарушаемые статьи Конституции РФ: статьи 19 (часть 1 — равенство перед законом и судом), 46 (часть 1 — право на судебную защиту), 47 (часть 1 — право на справедливое разбирательство) и 123 (часть 3 — состязательность и равноправие сторон).

III. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта

Конституционно-правовой конфликт возникает между несколькими конституционными ценностями и принципами:

1. Правом на эффективную судебную защиту (статьи 46, 47 Конституции РФ) — с одной стороны, и практической невозможностью исполнения судебного акта — с другой;

2. Принципом верховенства права и правовой определённости (статьи 1, 15, 17–19 Конституции РФ) — и неопределённостью в правоприменении относительно того, кто является надлежащим правопреемником при изменении принадлежности публичных полномочий;

3. Единством системы публичной власти (статьи 77, 132 Конституции РФ) — и фактической возложением на невластное учреждение обязанностей, требующих организационно-властных полномочий, которыми оно не наделено.

Почему вопрос имеет конституционное значение

Пробельность нормы: Часть 1 статьи 44 КАС РФ устанавливает лишь два основания процессуального правопреемства — реорганизацию и упразднение органов публичной власти. Она не содержит указания на изменение принадлежности публичных полномочий как на основание правопреемства, хотя суды общей юрисдикции, ссылаясь на Постановление КС РФ от 16 ноября 2018 года № 43-П, толкуют норму расширительно.

Противоречивая правоприменительная практика: Суды по-разному определяют надлежащего правопреемника (только ФГБУ «Рослесинфорг», только Рослесхоз, либо обоих одновременно), а в некоторых случаях прекращают исполнительные производства, ссылаясь на утрату возможности исполнения.

Нарушение принципа правовой определённости: Неопределённость содержания нормы допускает неограниченное усмотрение в правоприменении и ведёт к произволу, нарушая принципы равенства и верховенства закона, а также гарантии судебной защиты (статьи 45, 46 Конституции РФ).

Практическая невыполнимость: Возложение на бюджетное учреждение, действующее на основе государственного задания и выделяемого финансирования, обязанности исполнить судебный акт в заведомо неисполнимые сроки (в условиях, когда предыдущий должник не предпринимал действий) создаёт предпосылки для дезорганизации его деятельности и риск ненадлежащего осуществления публичных полномочий.

IV. ВОПРОС, РАЗРЕШАЕМЫЙ КС РФ

Соответствует ли Конституции Российской Федерации часть 1 статьи 44 КАС РФ в той мере, в какой она, в силу своей пробельности, порождает неопределённость в вопросе о правопреемстве в период рассмотрения административного дела и при исполнении судебного акта по административному делу в случае изменения принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий)?

Более конкретно: допустимо ли на основании части 1 статьи 44 КАС РФ признавать невластное бюджетное учреждение правопреемником органа государственной власти в исполнительном производстве, когда произошло изменение принадлежности публичных полномочий, но не произошло реорганизации или упразднения органа?

V. ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

A. Итоговый вывод

Часть 1 статьи 44 КАС РФ признана не соответствующей Конституции Российской Федерации (статьям 10, 17 (части 1 и 2), 19 (часть 1) и 46 (части 1 и 2)) в той мере, в какой она в силу своей пробельности порождает неопределённость в вопросе о правопреемстве при изменении принадлежности публичных полномочий.

Ключевой тезис: Отсутствие в процессуальном законе регулирования правопреемства при изменении принадлежности публичных полномочий создаёт конституционно значимый пробел, который нарушает право на эффективную судебную защиту, препятствует нормальной деятельности системы публичной власти и нарушает принцип правовой определённости. Федеральному законодателю надлежит устранить этот пробел путём внесения необходимых изменений в законодательство.

B. Развёрнутое обоснование

1. Конституционные основы права на судебную защиту и справедливое правосудие

Конституционная база: - Статья 46 (часть 1) — гарантия судебной защиты прав и свобод - Статьи 1, 2, 15, 17–19, 45, 50, 123 — принципы верховенства права, правового государства, справедливости

Позиция Суда:

По смыслу статей 1, 2, 15, 17–19, 45, 50 и 123 Конституции РФ право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод. Правосудие может признаваться таковым только если оно отвечает общеправовым требованиям равенства и справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (Постановления КС РФ от 15 июня 2021 года № 28-П, от 8 ноября 2023 года № 51-П, от 11 июля 2024 года № 37-П).

Согласно статье 118 (части 1 и 2) Конституции РФ правосудие осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. Федеральному законодателю возложена ответственность (статьи 71, пункты «в», «г», «о»; статья 76, часть 1) за регулирование видов судопроизводства, при этом он полномочен определить дифференцированные процедуры, не допуская отступления от общих принципов справедливого и эффективного правосудия (Постановления КС РФ от 21 декабря 2011 года № 30-П, от 15 июля 2020 года № 36-П, от 25 декабря 2023 года № 60-П).

2. Процессуальное правопреемство как институт судопроизводства

Конституционная база: - Статьи 120 (часть 1), 123 (часть 3) — независимость судей, состязательность и равноправие сторон - Статьи 46, 47 — право на судебную защиту и справедливое разбирательство

Позиция Суда:

Процессуальное правопреемство — общий институт, используемый в гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах. Оно предусмотрено в Гражданском процессуальном кодексе РФ (статья 44), Арбитражном процессуальном кодексе РФ (статья 48) и КАС РФ (статья 44). Согласно пункту 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года № 36, статья 44 КАС РФ применяется на всех стадиях административного судопроизводства, а также на стадии исполнения судебного акта с учётом положений статьи 52 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».

Процессуальное правопреемство (включая правопреемство на стадии исполнения судебного акта) — предполагающее замену одной из выбывших сторон на другое лицо в соответствии с установленными критериями — выступает как дополнительной гарантией эффективного восстановления в правах, так и в определённых случаях ограничением прав привлекаемого лица. Именно поэтому процессуальное правопреемство должно основываться на справедливых и объективных критериях, исключающих произвольное привлечение какого-либо лица в качестве правопреемника, особенно на стадии исполнения судебного акта.

3. Связь процессуального правопреемства с материально-правовым правопреемством

Конституционная база: - Статьи 17, 19, 55 — принципы справедливости, правовой определённости, разумности и соразмерности

Позиция Суда:

Процессуальное правопреемство основано на материально-правовом правопреемстве. Применительно к каждому виду судопроизводства правопреемство предполагает свои основания, обусловленные особенностями материально-правовых отношений, составляющих предмет соответствующего вида судопроизводства (Постановление КС РФ от 16 ноября 2018 года № 43-П).

Применительно к гражданскому процессуальному праву КС РФ отметил, что правопреемство неразрывно связано с правопреемством в гражданском праве, поскольку переход субъективного права или обязанности в гражданском правоотношении служит основанием для гражданского процессуального правопреемства.

КС РФ указал на недопустимость ограничительного толкования части 1 статьи 44 ГПК РФ и сведения оснований процессуального правопреемства к случаям, прямо названным в норме. Расширительное толкование позволяет в каждом конкретном случае достичь баланса интересов участников спорных правоотношений и принять решение, отвечающее требованиям законности, обоснованности и справедливости, исходя из предусмотренных законом пределов усмотрения суда по установлению юридических фактов, являющихся основанием для процессуального правопреемства.

4. Функциональное правопреемство как основание процессуального правопреемства

Конституционная база: - Статьи 77 (часть 2), 132 (часть 3) — единство системы исполнительной власти и единство системы публичной власти - Статьи 10, 17, 19 — принципы разделения властей, справедливости, равенства

Позиция Суда:

Функциональное правопреемство — переход прав и обязанностей на основании правового акта, предусматривающего изменение принадлежности публичных полномочий (принадлежности осуществления публичных полномочий) — обладает спецификой, обусловленной природой публичной власти:

• Основания: издание правового акта, которым производится изменение принадлежности публичных полномочий
• Содержание: обязательства, возникшие в связи с осуществлением (ненадлежащим осуществлением) публичных полномочий, принадлежность которых изменена

Функциональное правопреемство имеет не только материально-правовое, но и процессуальное значение и является основанием для замены сторон в судебном деле или исполнительном производстве (определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 декабря 2009 года № ВАС-16500/09, от 26 июня 2014 года № ВАС-7643/14; определение судьи Верховного Суда РФ от 30 апреля 2020 года № 303-ЭС20-4736; определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2023 года № 46-КГ23-7-К6 и др.).

5. Расширительное толкование части 1 статьи 44 КАС РФ судами общей юрисдикции

Позиция Суда:

Несмотря на то что часть 1 статьи 44 КАС РФ сформулирована как предусматривающая закрытый перечень оснований (реорганизация и упразднение), суды общей юрисдикции, ссылаясь на Постановление КС РФ от 16 ноября 2018 года № 43-П и положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ, толкуют её расширительно и исходят из допустимости процессуального правопреемства при изменении принадлежности публичных полномочий.

Это свидетельствует о единстве понимания оснований правопреемства в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, а также в исполнительном производстве.

Нормативные основания для расширительного толкования:

Часть 1 статьи 44 КАС РФ устанавливает, что в случае упразднения органа публичной власти суд производит его замену органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере или защита нарушенных прав. Тем самым даже если публичные полномочия никому не переданы и их реализация прекращена, КАС РФ не предполагает безусловного прекращения производства и обязывает суды в целях обеспечения полноты и действенности судебной защиты определить правопреемника с учётом существа правоотношений и компетенции органов.

Процессуальное правопреемство при изменении принадлежности публичных полномочий может быть признано необходимым для сохранения стабильности и непрерывности процесса судебной защиты, обеспечения обязательности и исполнимости судебного акта, что согласуется с принципами единства системы исполнительной власти и единства системы публичной власти (статьи 77, 132 Конституции РФ).

КС РФ также подчеркнул, что цели одной только рациональной организации деятельности органов государственной власти не должны создавать затруднения при реализации прав граждан и не могут оправдывать отступление от конституционных гарантий государственной защиты прав и свобод (Постановления КС РФ от 20 июля 2012 года № 20-П, от 16 апреля 2015 года № 8-П, от 29 апреля 2025 года № 18-П).

6. Принцип правовой определённости и требования к правовым нормам

Конституционная база: - Статьи 17, 19, 55 — справедливость, правовая определённость, разумность, соразмерность - Статьи 45, 46 — гарантии государственной и судебной защиты

Позиция Суда:

По смыслу Постановления КС РФ от 3 июля 2019 года № 26-П, решение вопроса правопреемства органов публичной власти должно основываться на принципах справедливости, правовой определённости, разумности и соразмерности.

Правовые нормы должны соответствовать общеправовым требованиям определённости, ясности и недвусмысленности, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии их единообразного понимания и толкования всеми правоприменителями.

Неопределённость содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, нарушая не только принципы равенства и верховенства закона, но и установленные статьями 45 и 46 Конституции РФ гарантии государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов (Постановления КС РФ от 22 апреля 2013 года № 8-П, от 16 апреля 2015 года № 8-П, от 16 ноября 2018 года № 43-П).

7. Материально-правовое правопреемство и процессуальное правопреемство: соотношение

Позиция Суда:

Федеральный законодатель, закрепляя в качестве основания правопреемства в административном судопроизводстве изменение субъектного состава спорного правоотношения (выбытие одной из его сторон в результате упразднения или реорганизации), учитывал, что правопреемство в материальном праве само по себе не порождает (автоматически и безусловно) процессуального правопреемства (Постановление КС РФ от 16 ноября 2018 года № 43-П; определения КС РФ от 28 мая 2020 года № 1235-О, от 23 июля 2020 года № 1793-О, от 26 апреля 2021 года № 729-О).

Указанная правовая позиция применима и к случаям правопреемства в административном судопроизводстве и исполнительном производстве, связанном с исполнением судебных актов по административным делам. При этом решение вопроса о правопреемстве должно учитывать иные обстоятельства, в частности: - наличие переходных положений нормативных актов, регулирующих вопросы правопреемства - изменения правового регулирования, непосредственно касающегося порядка исполнения обязанностей, возложенных судебным актом

8. Анализ лесного законодательства и изменение принадлежности полномочий по лесоустройству

Позиция Суда:

До 1 января 2022 года: Осуществление полномочия по проведению лесоустройства на землях лесного фонда было передано органам государственной власти субъектов РФ (пункт 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ в действовавшей редакции).

После 1 января 2022 года: Федеральным законом от 2 июля 2021 года № 304-ФЗ полномочие по проведению лесоустройства было: - исключено из числа полномочий Российской Федерации, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ - включено в перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений (пункт 22 статьи 81 Лесного кодекса РФ)

Мероприятия по лесоустройству осуществляются ФГБУ «Рослесинфорг», подведомственным Федеральному агентству лесного хозяйства (часть 9 статьи 19 Лесного кодекса РФ).

Лесоустройство как вид деятельности: Лесоустройство — система взаимосвязанных мероприятий, преследующих информационно-оценочные цели (получение сведений о лесах, их состоянии, характеристиках), в отличие от других мероприятий при освоении лесов (лесосечные работы, санитарно-оздоровительные мероприятия), которые предполагают непосредственное воздействие на леса и достижение овеществленного результата.

Переходные положения: Часть 5 статьи 4 Федерального закона № 304-ФЗ определила, что к отношениям, связанным с исполнением заключённых до 1 января 2022 года государственных контрактов на выполнение лесоустроительных работ, применяются положения Лесного кодекса РФ в редакции, действовавшей до вступления в силу данного закона.

Однако относительно порядка исполнения после 1 января 2022 года судебных актов, которыми на органы исполнительной власти субъектов РФ были возложены обязанности по проведению лесоустройства, каких-либо переходных положений установлено не было.

Позиция КС РФ по переходным положениям: Включение в переходные положения положений относительно порядка исполнения публичного полномочия с учётом вынесенных до вступления в силу закона судебных актов относится к дискреции федерального законодателя и не является его обязанностью, поскольку действующее процессуальное законодательство и законодательство об исполнительном производстве во взаимосвязи с новым отраслевым регулированием должны позволять разрешить данный вопрос.

9. Противоречивая судебная практика по определению правопреемника

Позиция Суда:

В судебной практике вопрос о правопреемстве в исполнительном производстве при изменении принадлежности публичных полномочий по проведению лесоустройства решается неоднозначно:

1. Правопреемником признаётся только ФГБУ «Рослесинфорг» (кассационные определения Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 9 февраля 2024 года № 88а-1568/2024, от 11 ноября 2024 года № 88а-10796/2024)

2. Правопреемником признаётся только Рослесхоз (кассационные определения Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 октября 2024 года № 88А-22583/2024, от 27 февраля 2025 года № 88А-3933/2025)

3. Правопреемниками признаются одновременно Рослесхоз и ФГБУ «Рослесинфорг» (определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 года № 88-1140/2024)

4. Исполнительные производства прекращаются в связи с утрат