ВС отменил решение о понуждении администрации заключить договор купли-продажи земельного участка

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № 4-КГ26-2-К1, Определение СКГД ВС РФ от 28 апреля 2026 г.

Состав СКГД: - Председательствующий: Петрушкина В.А. - Судьи: Асташова С.В. (судья-докладчик), Горшков В.В.

Стороны: - Истец: Козлова Елена Владимировна (гражданин) - Ответчик: администрация городского округа Серпухов Московской области (орган местного самоуправления) - Встречный истец: администрация городского округа Серпухов Московской области

Категория спора: жилищно-земельный спор (предоставление земельного участка в собственность, обязание заключить договор купли-продажи земельного участка из муниципальной собственности)

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований истца: Козлова Е.В. обратилась в суд с иском о понуждении администрации городского округа Серпухов заключить договор купли-продажи земельного участка площадью 2 500 кв. м (земли поселений, вид разрешённого использования — личное подсобное хозяйство) во исполнение постановления главы Серпуховского района Московской области от 5 ноября 2004 г. № 2303 «О предоставлении земельного участка в собственность Козловой Е.В.». Правовое основание: постановление 2004 г., предусматривавшее предоставление участка за плату (1 800 руб. за 100 кв. м).

Возражения ответчика: Администрация заявила встречный иск о признании постановления от 5 ноября 2004 г. № 2303 утратившим силу, ссылаясь на истечение сроков, установленных законом для заключения договора, и изменение порядка предоставления публичных земельных участков.

Решение первой инстанции (Серпуховский городской суд, 5 августа 2024 г.): Отказано в удовлетворении как первоначального иска Козловой Е.В., так и встречного иска администрации. Суд указал, что в силу ст. 34 Земельного кодекса РФ (редакция 2004 г.) был установлен недельный срок для заключения договора купли-продажи после представления кадастровой карты, который не был соблюдён сторонами. Кроме того, на момент обращения истца (январь 2023 г.) порядок продажи земельных участков из муниципальной собственности изменился, а также изменилась стоимость участка.

Постановление апелляции (Московский областной суд, 16 октября 2024 г.): Апелляционное определение отменило решение суда в части отказа в удовлетворении исковых требований Козловой Е.В. и приняло новое решение об удовлетворении её требований. Суд апелляционной инстанции возложил на администрацию обязанность заключить договор купли-продажи земельного участка, указав, что отказ в удовлетворении исков не прекратил действие постановления 2004 г., которое остаётся действующим и бессрочным, земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет, истец не утратила интерес к выкупу.

Постановление кассации (Первый кассационный суд общей юрисдикции, 19 февраля 2025 г.): Определение апелляционного суда оставлено без изменения.

Разъяснение апелляционного определения (Московский областной суд, 18 июня 2025 г.): Удовлетворено заявление администрации о разъяснении апелляционного определения с указанием, что договор купли-продажи заключается по цене, равной кадастровой стоимости земельного участка по состоянию на декабрь 2022 года.

Обращение в ВС РФ: Администрация подала кассационную жалобу на апелляционное определение от 16 октября 2024 г. и определение кассационного суда от 19 февраля 2025 г., ставя вопрос об их отмене как незаконных. Срок для подачи жалобы был восстановлен определением судьи ВС РФ Петрушкина В.А. от 20 ноября 2025 г.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Сущность конфликта: Спор возник между интересом гражданина на получение земельного участка в собственность на основании постановления органа местного самоуправления 2004 г. и интересом администрации на отмену этого постановления, ссылаясь на истечение установленных законом сроков для заключения договора купли-продажи и изменение законодательства о порядке предоставления публичных земельных участков.

Категория проблемы: материально-правовая (применение норм Земельного кодекса РФ о сроках предоставления земельных участков в собственность; действие постановлений органов местного самоуправления во времени; переходные положения Федерального закона № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г.)

Причина передачи на коллегию: Дело передано на коллегию в связи с существенными нарушениями норм материального права, допущенными судами апелляционной и кассационной инстанций при применении положений Земельного кодекса РФ о сроках предоставления земельных участков и переходных положений Федерального закона № 171-ФЗ.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Сохраняет ли юридическую силу постановление органа местного самоуправления от 5 ноября 2004 г. о предоставлении земельного участка в собственность, если договор купли-продажи не был заключен в установленный законом недельный срок?

2. Применяются ли к спорным правоотношениям переходные положения Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ, предусматривающие предельный срок (1 января 2018 г.) для завершения процедуры предоставления земельного участка, начатой в соответствии со старой редакцией ст. 34 Земельного кодекса РФ?

3. Имеют ли судебные акты апелляционной и кассационной инстанций существенные нарушения норм материального права, влияющие на исход дела?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ признал, что судебные акты апелляционной и кассационной инстанций содержат существенные нарушения норм материального права. Суды апелляционной и кассационной инстанций неправильно применили положения Земельного кодекса РФ и переходные положения Федерального закона № 171-ФЗ, не учитывая, что договор купли-продажи земельного участка не был заключен в установленный законом недельный срок, а процедура предоставления земельного участка не была завершена до предельного срока 1 января 2018 г., установленного законодателем. Оснований для удовлетворения требований Козловой Е.В. у судов апелляционной и кассационной инстанций не имелось.

B. Развёрнутое обоснование

1. Применение норм Земельного кодекса РФ о сроках предоставления земельных участков

Верховный Суд РФ указал, что согласно пунктам 2–6 статьи 34 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений):

• граждане подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления о предоставлении земельных участков в собственность или в аренду из земель государственной или муниципальной собственности;
• орган местного самоуправления в месячный срок обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его;
• исполнительный орган в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность за плату или бесплатно;
• договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок после представления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Суд установил, что договор купли-продажи земельного участка между сторонами в установленный законом срок заключен не был. Земельный участок был поставлен на кадастровый учет 21 декабря 2004 г., однако договор не был заключен ни в 2004 г., ни в последующие годы до момента обращения истца в январе 2023 г.

2. Применение переходных положений Федерального закона № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г.

Верховный Суд РФ подчеркнул критическое значение переходных положений. С 1 марта 2015 г. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Земельный кодекс РФ, касающиеся порядка и оснований предоставления публичных земельных участков, в том числе исключена статья 34 названного кодекса.

Согласно пункту 3 статьи 34 Федерального закона № 171-ФЗ:

«в случае, если до дня вступления в силу этого федерального закона органом государственной власти или органом местного самоуправления утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте территории в целях его предоставления для целей, не связанных со строительством и (или) с эксплуатацией зданий, сооружений, предоставление такого земельного участка осуществляется в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу этого федерального закона), но не позднее 1 января 2018 г.»

Верховный Суд РФ указал, что законодателем установлен предельный срок, в течение которого должна быть завершена процедура предоставления земельного участка, начатая в соответствии со статьей 34 Земельного кодекса РФ. Поскольку процедура предоставления земельного участка Козловой Е.В. не была завершена до 1 января 2018 г., оснований для удовлетворения её требований не имелось.

3. Применение норм материального права о возникновении гражданских прав и обязанностей

Верховный Суд РФ ссылался на подпункт 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса РФ, согласно которому гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Постановление главы Серпуховского района от 5 ноября 2004 г. № 2303 было издано в пределах компетенции органа местного самоуправления, однако его действие было ограничено во времени законодательством о переходных положениях.

4. Оценка позиций нижестоящих судов

Верховный Суд РФ указал, что суд апелляционной инстанции ошибочно полагал, что отказ в удовлетворении исков не прекратил действие постановления 2004 г. и что оно остаётся действующим и бессрочным. Суд апелляционной инстанции не учел, что:

• договор не был заключен в установленный законом недельный срок;
• законодатель установил предельный срок (1 января 2018 г.) для завершения процедуры предоставления земельного участка;
• процедура не была завершена в установленный срок.

Кассационный суд общей юрисдикции не усмотрел оснований для отмены апелляционного определения, что также является ошибкой.

5. Процессуальные основания для отмены судебных актов

Верховный Суд РФ применил положения статьи 390¹⁴ Гражданского процессуального кодекса РФ, согласно которой основаниями для отмены или изменения судебной коллегией Верховного Суда РФ судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Верховный Суд РФ констатировал, что такие нарушения допущены судами апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении данного дела.

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

Существенные нарушения норм материального права:

1. Неправильное применение ст. 34 Земельного кодекса РФ. Суды апелляционной и кассационной инстанций не учли, что договор купли-продажи земельного участка должен был быть заключен в недельный срок после представления кадастровой карты. Поскольку договор не был заключен в установленный срок, право на его заключение прекратилось.

2. Игнорирование переходных положений Федерального закона № 171-ФЗ. Суды апелляционной и кассационной инстанций не применили пункт 3 статьи 34 Федерального закона № 171-ФЗ, который устанавливает предельный срок (1 января 2018 г.) для завершения процедуры предоставления земельного участка. Поскольку процедура не была завершена до этого срока, она считается прекратившейся.

3. Неправильная оценка юридической силы постановления 2004 г. Суд апелляционной инстанции полагал, что постановление остаётся действующим и бессрочным, однако это противоречит положениям Земельного кодекса РФ и переходных положений Федерального закона № 171-ФЗ, которые ограничивают действие постановления во времени.

4. Нарушение принципа добросовестности и разумности. Истец обратилась в суд с требованием о заключении договора в январе 2023 г., то есть спустя более 18 лет после издания постановления 2004 г. и спустя более 5 лет после предельного срока, установленного Федеральным законом № 171-ФЗ. Суды апелляционной и кассационной инстанций не учли этот факт при оценке обоснованности требований истца.

Влияние на исход дела: Эти нарушения непосредственно повлияли на исход дела, поскольку привели к удовлетворению исковых требований Козловой Е.В., которые должны были быть отклонены на основании норм материального права.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Определением СКГД ВС РФ:

1. Отменены: - апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 16 октября 2024 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2025 г.; - определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 18 июня 2025 г. о разъяснении апелляционного определения.

2. Оставлено в силе: - решение Серпуховского городского суда Московской области от 5 августа 2024 г. об отказе в удовлетворении как первоначального иска Козловой Е.В., так и встречного иска администрации.

Дело не направлено на новое рассмотрение, поскольку суд первой инстанции установил все имеющие значение для дела обстоятельства, а каких-либо существенных нарушений норм материального или процессуального права не допустил.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Влияние на практику нижестоящих судов

Определение СКГД ВС РФ устанавливает чёткий стандарт применения переходных положений Федерального закона № 171-ФЗ при рассмотрении споров о предоставлении земельных участков в собственность. Нижестоящие суды должны учитывать, что:

• процедура предоставления земельного участка, начатая в соответствии со старой редакцией ст. 34 Земельного кодекса РФ, должна быть завершена не позднее 1 января 2018 г.;
• если процедура не завершена в установленный срок, требования о понуждении к заключению договора купли-продажи должны быть отклонены;
• недостаточно того, что постановление органа местного самоуправления издано в пределах его компетенции; необходимо также учитывать ограничения, установленные законодателем во времени.

2. Защита какой стороны усиливается

Определение усиливает защиту интересов органов местного самоуправления и государства как собственников земельных участков. Суды должны применять строгие сроки, установленные законодателем, для завершения процедур предоставления земельных участков, и не допускать их произвольного продления на основании судебных решений.

Вместе с тем, определение не исключает возможности граждан требовать возврата денежных средств, внесённых ими в счёт выкупа земельного участка, если процедура предоставления не была завершена в установленный срок.

3. Связь с ранее сформированными позициями ВС РФ и КС РФ

Определение согласуется с принципом верховенства закона и принципом ограничения государственной власти законом. Переходные положения Федерального закона № 171-ФЗ являются проявлением законодательной воли на установление чётких временных рамок для завершения процедур, начатых в соответствии с предыдущим законодательством.

Определение также согласуется с позицией ВС РФ о том, что акты органов местного самоуправления, хотя и издаются в пределах их компетенции, должны соответствовать федеральному законодательству и не могут игнорировать установленные законом сроки и процедуры.

4. Стандарт доказывания и распределение бремени доказывания

Определение не вводит новых стандартов доказывания, однако подтверждает, что при рассмотрении споров о предоставлении земельных участков суды должны тщательно проверять соблюдение установленных законом сроков и процедур. Бремя доказывания того, что процедура была завершена в установленный срок, лежит на истце (гражданине, требующем заключения договора).

5. Сферы применения позиции по аналогии

Позиция СКГД ВС РФ может быть применена по аналогии к другим спорам, связанным с:

• предоставлением иного имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на основании постановлений органов власти, изданных до вступления в силу Федерального закона № 171-ФЗ;
• применением переходных положений других федеральных законов, устанавливающих предельные сроки для завершения процедур, начатых в соответствии с предыдущим законодательством;
• спорам о признании недействительными или утратившими силу постановлений органов местного самоуправления, если эти постановления не были исполнены в установленный законом срок.

6. Значение для защиты прав граждан

Хотя определение отклоняет требования Козловой Е.В., оно не исключает возможности защиты её прав иными способами. Администрация обязана вернуть денежные средства, внесённые истцом в счёт выкупа земельного участка (45 000 руб., внесённые 28 декабря 2022 г.), поскольку процедура предоставления земельного участка не была завершена в установленный срок.

Определение также подтверждает, что администрация была не вправе произвольно отменять ранее изданное постановление после предъявления иска (что было признано незаконным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 3 июня 2024 г.). Однако это не означает, что постановление остаётся действующим бесконечно; его действие ограничено переходными положениями Федерального закона № 171-ФЗ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение СКГД ВС РФ от 28 апреля 2026 г. по делу № 4-КГ26-2-К1 имеет важное значение для практики применения Земельного кодекса РФ и переходных положений Федерального закона № 171-ФЗ. Суд чётко указал, что процедуры предоставления земельных участков, начатые в соответствии со старой редакцией ст. 34 Земельного кодекса РФ, должны быть завершены не позднее 1 января 2018 г., и что истечение этого срока прекращает право граждан требовать заключения договора купли-продажи. Определение подтверждает принцип верховенства закона и необходимость соблюдения установленных законом сроков и процедур, даже если это приводит к отклонению требований граждан, обратившихся в суд спустя длительное время после издания соответствующих постановлений органов местного самоуправления.