АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР КАССАЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ПО ДЕЛУ О ПРИЗНАНИИ НЕЗАКОННЫМ ОТКАЗА В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА В АРЕНДУ
I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА
Номер и дата определения: № 51-КАД25-4-К8, 28 января 2026 г.
Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)
Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Калинина Л.Н., Капкаев Д.В.
Стороны:
- Административный истец: Левина Анастасия Федоровна (гражданин)
- Административный ответчик: администрация Павловского района Алтайского края (орган местного самоуправления)
Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения администрации об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка и предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов.
II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ
Существо требований:
Левина А.Ф. оспаривала решение администрации Павловского района Алтайского края от 9 января 2025 г., которым:
1. Отказано в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов для завершения строительства жилого дома;
2. Отказано в утверждении схемы расположения земельного участка.
Основание отказа администрации: отсутствие зарегистрированного права собственности на объект незавершенного строительства и отсутствие надлежаще оформленного договора аренды земельного участка.
Фактические обстоятельства:
- Постановлением администрации Павлозаводского сельсовета от 25 апреля 2002 г. Левиной А.Ф. предоставлен в пользование земельный участок площадью 1500 кв. м под строительство жилого дома.
- На основании этого постановления 25 апреля 2002 г. заключен типовой договор о возведении индивидуального жилого дома.
- Левина А.Ф. и члены её семьи за счет собственных средств осуществляли строительство жилого дома.
- По состоянию на 14 октября 2024 г. возведен объект незавершенного строительства (дом из пенобетонных блоков) площадью 200,6 кв. м со степенью готовности 82%, соответствующий требованиям противопожарной безопасности и градостроительным нормам.
- Земельный участок и дом получили адрес постановлением администрации от 20 сентября 2024 г. № 82.
Позиции сторон в первой инстанции:
-
Истец (Левина А.Ф.): Имеет законные основания для приобретения земельного участка в аренду на основании п. 21 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Расположение на участке объекта капитального строительства, возведенного самой Левиной А.Ф., не может быть основанием для отказа в утверждении схемы расположения участка.
-
Ответчик (администрация): Отказ обоснован отсутствием регистрации права собственности на объект незавершенного строительства и отсутствием договора аренды земельного участка, что не соответствует требованиям подп. 10 п. 2, п. 5 ст. 396 Земельного кодекса РФ и п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ.
Решение первой инстанции (Павловский районный суд Алтайского края, 10 марта 2025 г.):
Административный иск удовлетворен. Суд признал отказ администрации незаконным.
Апелляционное определение (судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда, 10 июня 2025 г.):
Оставлено без изменения решение первой инстанции.
Кассационное определение (судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, 20 августа 2025 г.):
Судебные акты судов первой и апелляционной инстанций отменены, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Суд кассационной инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого отказа администрации.
Обращение в ВС РФ:
Левина А.Ф. подала кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации с просьбой отменить кассационное определение как принятое с нарушением норм материального и процессуального права.
III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
Дело затрагивает фундаментальный конфликт между:
-
Публичным интересом — соблюдение органом местного самоуправления требований земельного законодательства о порядке предоставления земельных участков в аренду (необходимость надлежащего оформления договора, регистрация прав собственности на объекты недвижимости);
-
Правами и законными ожиданиями гражданина — защита имущественных интересов лица, которое добросовестно полагалось на постановление администрации как на разрешительный документ, осуществило строительство жилого дома за счет собственных средств и теперь нуждается в легализации своего положения.
Ключевые правовые вопросы:
- Может ли отсутствие надлежаще оформленного договора аренды служить препятствием для удовлетворения требования о предоставлении земельного участка в аренду, если земельный участок был предоставлен на основании действующего постановления администрации?
- Применимы ли переходные положения Федерального закона № 137-ФЗ (п. 21 ст. 3) к ситуации, когда земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г., но договор аренды надлежащим образом не оформлен?
- Может ли администрация отказать в утверждении схемы расположения земельного участка только на основании того, что на нем расположен объект капитального строительства, если этот объект возведен самим истцом?
- Какова роль принципа добросовестности и защиты законных ожиданий в публично-правовых отношениях между гражданином и органом местного самоуправления?
IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ
-
Имеет ли гражданин право на приобретение земельного участка в аренду без проведения торгов для завершения строительства объекта незавершенного строительства, если земельный участок был предоставлен ему на основании постановления администрации до 1 марта 2015 г., но договор аренды надлежащим образом не оформлен?
-
Может ли администрация отказать в утверждении схемы расположения земельного участка исключительно на основании наличия на нем объекта капитального строительства, если этот объект возведен самим истцом в соответствии с разрешительной документацией?
-
Применяются ли переходные положения п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ к случаям, когда земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г., но право собственности на объект незавершенного строительства не зарегистрировано?
-
Каково значение принципа добросовестности и защиты законных ожиданий при оценке законности отказа администрации в предоставлении земельного участка в аренду?
V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА
A. Основной правовой подход
Верховный Суд РФ встал на позицию защиты прав гражданина, добросовестно полагавшегося на постановление администрации как на разрешительный документ и осуществившего строительство жилого дома за счет собственных средств. Суд признал, что отсутствие надлежаще оформленного договора аренды не может служить препятствием для удовлетворения требования о предоставлении земельного участка в аренду, если земельный участок был предоставлен до 1 марта 2015 г. и применяются переходные положения земельного законодательства. Отказ администрации нарушает требования стабильности гражданских правоотношений и создает неопределенность судьбы имущества многодетной семьи.
B. Развёрнутое обоснование
1. Применение переходных положений Федерального закона № 137-ФЗ
Верховный Суд указал, что в соответствии с п. 21 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ в случае, если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и такой земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г. в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном ст. 3914–39¹⁷ Земельного кодекса РФ.
Суд подчеркнул, что земельный участок предоставлен Левиной А.Ф. в 2002 году на основании действующего до настоящего времени постановления администрации, и ранее для завершения строительства предыдущим собственникам не предоставлялся. Таким образом, условия применения п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ соблюдены.
2. Материально-правовые основания: Земельный кодекс РФ
Верховный Суд проанализировал положения ст. 30 Земельного кодекса РФ (действовавшей в период принятия постановления администрации от 25 апреля 2002 г.), согласно которой предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием места размещения объекта либо без предварительного согласования. Предварительное согласование не производится, в том числе в случае предоставления земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства.
Суд отметил, что в 2002 году Левина А.Ф. приобрела право пользования земельным участком для строительства жилого дома, процедура предоставления которого в тот момент не предполагала предварительного согласования места размещения объекта, включающего проведение работ по формированию земельного участка и его государственный кадастровый учет.
Относительно утверждения схемы расположения земельного участка Верховный Суд указал, что вывод суда первой инстанции о незаконности отказа администрации является правомерным, поскольку предусмотренные п. 16 ст. 11¹⁰ Земельного кодекса РФ основания отсутствуют. Расположение на земельном участке объекта капитального строительства, возведенного самой Левиной А.Ф., не может служить основанием для отказа в утверждении схемы расположения участка.
3. Принцип добросовестности и защиты законных ожиданий
Верховный Суд подчеркнул, что само по себе отсутствие надлежаще оформленного ранее договора аренды не может являться препятствием для удовлетворения заявления Левиной А.Ф., добросовестно полагавшейся на постановление администрации Павловского района Алтайского края как на разрешительный документ, допускающий строительство жилого дома на отведенном земельном участке.
Суд отметил, что орган местного самоуправления в рамках предоставленных ему законодательством полномочий соответствующие меры (понуждение к заключению договора аренды, отмена постановления о предоставлении земельного участка и его изъятие, снос объекта незавершенного строительства) не предпринимал. Это свидетельствует о том, что администрация фактически допускала строительство на протяжении более двух десятилетий.
4. Стабильность гражданских правоотношений и защита имущественных прав
Верховный Суд указал, что с учетом обстоятельств дела отказ в удовлетворении административного иска создает неопределенность судьбы испрашиваемого земельного участка и влечет риски для имущественных прав административного истца и членов ее многодетной семьи, что не согласуется с требованиями поддержания стабильности гражданских правоотношений.
Это указание на принцип стабильности гражданских правоотношений имеет конституционное значение и связано с защитой права собственности и прав на имущество, гарантированных Конституцией РФ.
5. Фактические обстоятельства, подтверждающие добросовестность истца
Верховный Суд принял во внимание следующие обстоятельства:
- На основании постановления администрации, договора о возведении объекта недвижимости и разрешительной документации административный истец с членами семьи за счет собственных денежных средств осуществляла строительство жилого дома на отведенном земельном участке;
- Собственники смежных земельных участков свидетельствовали о факте строительства;
- Согласно справкам ППК «Роскадастр» объект незавершенного строительства со степенью готовности 82% соответствует требованиям противопожарной безопасности, градостроительным нормам и пригоден для эксплуатации.
VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ
Ошибка суда кассационной инстанции (Восьмого кассационного суда):
Суд кассационной инстанции допустил следующие ошибки:
-
Неверное толкование переходных положений земельного законодательства. Суд кассационной инстанции пришел к выводу о законности отказа администрации, ссылаясь на отсутствие регистрации права собственности на объект незавершенного строительства и договора аренды земельного участка. Однако суд не учел, что п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ предусматривает право на приобретение земельного участка в аренду для завершения строительства в случае, если земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г., независимо от того, оформлен ли надлежащим образом договор аренды.
-
Игнорирование принципа добросовестности. Суд кассационной инстанции не учел, что истец добросовестно полагалась на постановление администрации как на разрешительный документ и осуществляла строительство за счет собственных средств на протяжении более двух десятилетий. Администрация не предпринимала никаких мер по пресечению строительства или изъятию земельного участка.
-
Неправильное применение норм ст. 396 Земельного кодекса РФ. Суд кассационной инстанции ошибочно применил требования подп. 10 п. 2 и п. 5 ст. 396 Земельного кодекса РФ (действующие с 1 марта 2015 г.) к ситуации, которая возникла до этой даты. Суд не учел, что для таких случаев предусмотрены специальные переходные положения.
-
Нарушение активной роли суда (ст. 14 КАС РФ). Суд кассационной инстанции не провел надлежащего анализа всех обстоятельств дела, включая фактические обстоятельства, свидетельствующие о добросовестности истца, и не учел принцип стабильности гражданских правоотношений.
Правильность позиции судов первой и апелляционной инстанций:
Суды первой и апелляционной инстанций правильно применили материальное право, признав, что Левина А.Ф. имеет право на приобретение земельного участка в аренду на основании п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ и что отказ администрации в утверждении схемы расположения земельного участка не имеет законных оснований.
VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
Решение Верховного Суда РФ:
Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 августа 2025 г. отменено.
Решение Павловского районного суда Алтайского края от 10 марта 2025 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 10 июня 2025 г. оставлены без изменения.
Практическое значение:
- Отказ администрации Павловского района Алтайского края в утверждении схемы расположения земельного участка и предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов признан незаконным.
- Администрация обязана утвердить схему расположения земельного участка и предоставить земельный участок в аренду Левиной А.Ф. без проведения торгов для завершения строительства жилого дома.
VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ
1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью
Определение Верховного Суда устанавливает важный прецедент защиты прав граждан, добросовестно полагавшихся на акты органов публичной власти. Суд подтвердил, что отсутствие надлежащего оформления документов не может служить основанием для отказа в защите прав гражданина, если администрация сама допускала осуществление деятельности на протяжении длительного времени и не предпринимала мер по пресечению нарушений.
Это имеет значение для защиты прав граждан в сфере земельных отношений, строительства и других областях, где граждане полагаются на разрешительные документы органов власти.
2. Применение принципа добросовестности в публично-правовых отношениях
Верховный Суд подчеркнул, что принцип добросовестности применяется не только в частноправовых, но и в публично-правовых отношениях. Администрация не может использовать формальные недостатки в оформлении документов как предлог для отказа в защите прав гражданина, если сама администрация допускала осуществление деятельности и не предпринимала мер по пресечению нарушений.
3. Толкование переходных положений земельного законодательства
Определение устанавливает правильный подход к толкованию п. 21 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ. Суд подтвердил, что переходные положения применяются к случаям, когда земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г., независимо от того, оформлен ли надлежащим образом договор аренды. Это имеет значение для защиты прав граждан, которые осуществляли строительство на основании постановлений администрации, принятых до вступления в силу новых правил земельного законодательства.
4. Стабильность гражданских правоотношений как конституционный принцип
Верховный Суд подчеркнул, что отказ администрации создает неопределенность судьбы земельного участка и имущества гражданина, что не согласуется с требованиями поддержания стабильности гражданских правоотношений. Это указание имеет конституционное значение и связано с защитой права собственности, гарантированного ст. 35 Конституции РФ.
5. Контроль соответствия решений администрации материальному праву
Определение подтверждает, что суды должны осуществлять активный контроль над соответствием решений администрации требованиям материального права, включая проверку наличия законных оснований для отказа в удовлетворении требований граждан. Суд не должен ограничиваться формальной проверкой наличия оснований для отказа, но должен проверить, соответствуют ли эти основания требованиям закона и принципам справедливости.
6. Применение в смежных категориях публично-правовых споров
Позиция Верховного Суда имеет значение для рассмотрения других категорий публично-правовых споров, связанных с:
- Оспариванием решений органов власти об отказе в предоставлении льгот, субсидий, разрешений;
- Защитой прав граждан, полагавшихся на разрешительные документы органов власти;
- Применением принципа добросовестности в отношениях между гражданами и администрацией;
- Защитой имущественных прав граждан от произвольных действий органов власти.
7. Значение для практики рассмотрения земельных споров
Определение имеет особое значение для практики рассмотрения земельных споров, связанных с предоставлением земельных участков в аренду, утверждением схем расположения участков и защитой прав граждан, осуществляющих строительство на основании разрешительной документации органов власти. Суд подтвердил, что администрация не может использовать формальные недостатки в оформлении документов как предлог для отказа в защите прав гражданина, если сама администрация допускала осуществление деятельности.
8. Связь с конституционными гарантиями
Определение связано с конституционными гарантиями:
- Право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) — суд должен обеспечить защиту прав гражданина от произвольных действий администрации;
- Право собственности и права на имущество (ст. 35 Конституция РФ) — администрация не может произвольно отказывать в защите имущественных прав граждан;
- Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ) — администрация должна действовать в соответствии с законом и не может использовать формальные недостатки как предлог для нарушения прав граждан.
Заключение
Определение Верховного Суда РФ № 51-КАД25-4-К8 от 28 января 2026 г. представляет собой важный прецедент защиты прав граждан в публично-правовых отношениях. Суд подтвердил, что администрация не может использовать формальные недостатки в оформлении документов как предлог для отказа в защите прав гражданина, если сама администрация допускала осуществление деятельности на протяжении длительного времени. Определение устанавливает правильный подход к толкованию переходных положений земельного законодательства и подчеркивает значение принципов добросовестности и стабильности гражданских правоотношений в публично-правовых отношениях.
