ВС РФ: право на продление аренды земли для строительства не зависит от регистрации объекта

I. РЕКВИЗИТЫ ДЕЛА

Номер и дата определения: № 25-КАД25-2-К4 от 2 апреля 2025 г.

Инстанция: Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (СКАД ВС РФ)

Состав суда: Председательствующий Александров В.Н., судьи Абакумова И.Д., Калинина Л.А. (судья-докладчик Александров В.Н.)

Стороны: - Административный истец: Коробейников Олег Николаевич (гражданин РФ) - Административный ответчик: администрация муниципального образования «Ахтубинский район» Астраханской области (через Комитет имущественных и земельных отношений) — орган публичной власти

Категория спора: Глава 22 КАС РФ — оспаривание решений и действий (бездействия) органов публичной власти. Конкретно: оспаривание решения администрации об отказе в заключении дополнительного соглашения о продлении срока действия договора аренды земельного участка.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Существо требований:

Коробейников О.Н. оспаривает решение администрации муниципального образования «Ахтубинский район» от 26 мая 2022 г. № 972 об отказе в удовлетворении его заявления о продлении договора аренды земельного участка на три года.

Фактические обстоятельства:

• 16 мая 2013 г. между Коробейниковым О.Н. и Комитетом имущественных и земельных отношений заключен договор аренды земельного участка площадью 3 000 кв. м для строительства индивидуального жилого дома на срок с 16 мая 2013 г. по 15 мая 2016 г.
• В мае 2022 г. (после истечения срока договора в 2016 г.) Коробейников О.Н. обратился с заявлением о продлении договора на три года, ссылаясь на Федеральный закон от 14 марта 2022 г. № 58-ФЗ.
• Администрация отказала в удовлетворении заявления, указав на истечение срока договора и отсутствие оснований для его продления.
• По выписке из Единого государственного реестра недвижимости на участке не зарегистрирован объект недвижимого имущества, включая объект незавершенного строительства.
• Однако при проведении обследований (ответы от 3 ноября 2023 г. и 14 марта 2024 г., технический план от 25 сентября 2023 г.) выявлено наличие фундамента под строительство, ограждения и передвижного вагончика; степень готовности объекта — 10 %.

Позиции сторон в первой инстанции:

• Истец: требовал признать решение об отказе незаконным, ссылаясь на право на продление договора аренды для завершения строительства объекта незавершенного строительства.
• Ответчик: возражал, указывая на отсутствие объекта незавершенного строительства, зарегистрированного в ЕГРН.

Судебные решения:

1. Решение Ахтубинского районного суда от 17 января 2023 г.: в удовлетворении административного иска отказано.

2. Апелляционное определение Астраханского областного суда от 26 апреля 2023 г.: решение оставлено без изменения.

3. Кассационное определение Четвертого кассационного суда от 7 декабря 2023 г.: апелляционное определение отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение.

4. Апелляционное определение Астраханского областного суда от 20 марта 2024 г. (после нового рассмотрения): решение районного суда оставлено в силе.

5. Кассационное определение Четвертого кассационного суда от 29 августа 2024 г.: апелляционное определение оставлено без изменения.

Кассационная жалоба в ВС РФ:

Коробейников О.Н. обратился в Верховный Суд РФ, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор затрагивает баланс между публичным интересом (целевое использование земли, находящейся в муниципальной собственности, контроль над объектами незавершенного строительства) и правами гражданина на получение земельного участка в аренду для завершения строительства.

Ключевая проблема: толкование норм Земельного кодекса РФ, регулирующих предоставление земельных участков в аренду без проведения торгов собственникам объектов незавершенного строительства. Конкретно:

1. Требуется ли государственная регистрация права собственности на объект незавершенного строительства для возникновения права на получение земельного участка в аренду?
2. Достаточно ли наличия фактического объекта незавершенного строительства (фундамента, степени готовности 10 %) без регистрации в ЕГРН?
3. Как применяется переходная норма пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ к лицам, которым земельный участок был предоставлен до 1 марта 2015 г., но право собственности на объект не зарегистрировано?

Процессуальный аспект: активная роль суда при установлении фактических обстоятельств (наличие объекта незавершенного строительства) и применение норм материального права, благоприятствующих защите прав граждан в отношениях с публичной властью.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Имеет ли гражданин, которому земельный участок был предоставлен в аренду до 1 марта 2015 г. для строительства индивидуального жилого дома, право на заключение нового договора аренды на три года для завершения строительства объекта незавершенного строительства, если право собственности на этот объект не зарегистрировано в ЕГРН, но объект фактически существует (имеется фундамент, степень готовности 10 %)?

2. Является ли отсутствие государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства основанием для отказа в заключении договора аренды для завершения строительства?

3. Применяется ли переходная норма пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ независимо от момента регистрации права собственности на объект незавершенного строительства?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Верховный Суд РФ отменил решения нижестоящих судов и удовлетворил административный иск, признав решение администрации об отказе в продлении договора аренды незаконным. Суд исходил из того, что гражданин, которому земельный участок был предоставлен в аренду до 1 марта 2015 г., имеет право на заключение нового договора аренды на три года для завершения строительства объекта незавершенного строительства независимо от регистрации права собственности на этот объект. Отсутствие регистрации в ЕГРН не является препятствием для реализации этого права, если фактически на участке имеется объект незавершенного строительства (фундамент, работы по сооружению которого полностью завершены).

B. Развёрнутое обоснование

1. Материально-правовая база: Земельный кодекс РФ и переходные положения

Верховный Суд указал, что основания и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду регулируются: - Главой V.1 ЗК РФ (с 1 марта 2015 г.); - Статьей 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

2. Норма о предоставлении без торгов: подпункт 10 пункта 2 статьи 39₆ ЗК РФ

Согласно этой норме, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, на котором расположены объекты незавершенного строительства, однократно для завершения их строительства собственникам объектов незавершенного строительства в случаях, предусмотренных пунктом 5 данной статьи.

3. Пункт 5 статьи 39₆ ЗК РФ: условия предоставления

Предоставление в аренду без проведения торгов земельного участка, на котором расположен объект незавершенного строительства, осуществляется однократно для завершения строительства этого объекта собственнику объекта незавершенного строительства в случае, если уполномоченным органом в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды в суд не заявлено требование об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов либо судом отказано в удовлетворении данного требования или этот объект не был продан с публичных торгов по причине отсутствия лиц, участвовавших в торгах.

4. Переходная норма: пункт 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ

Это ключевая норма, на которой основано решение ВС РФ. Согласно ей, в случае, если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и: - право собственности на указанный объект зарегистрировано до 1 марта 2015 г., или - земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г. в аренду,

собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39₁₄–39₁₇ ЗК РФ.

Критическое толкование: Верховный Суд подчеркнул, что норма применяется в случае, если ранее такой земельный участок не предоставлялся любому из предыдущих собственников указанного объекта незавершенного строительства в соответствии с этим пунктом.

5. Позиция Конституционного Суда РФ

Верховный Суд сослался на определение КС РФ от 28 февраля 2023 г. № 337-О, в котором указано, что пункт 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, основанный на балансе публичных и частных интересов, призванный обеспечить целевое использование земли, предусматривает гарантии для собственников объектов незавершенного строительства, связанные с возможностью использования ими земельных участков, относящихся к публичной собственности, в течение трех лет для завершения такого строительства.

Также приведены определения КС РФ от 28 марта 2017 г. № 622-О и от 29 сентября 2022 г. № 2406-О, подтверждающие эту позицию.

6. Толкование понятия "объект незавершенного строительства"

Верховный Суд сослался на Постановление Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (пункт 38), согласно которому при разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы.

7. Фактические обстоятельства дела

Верховный Суд установил на основе материалов дела (ответы администрации от 3 ноября 2023 г. и 14 марта 2024 г., технический план от 25 сентября 2023 г.), что: - На земельном участке имеется фундамент под строительство; - Степень готовности объекта незавершенного строительства с наименованием «индивидуальный жилой дом» составляет 10 %; - Помимо фундамента, на участке имеются ограждение и передвижной вагончик.

8. Ключевой вывод о регистрации

Верховный Суд прямо указал: "Отсутствие государственной регистрации права собственности на этот объект не является основанием для отказа в заключении договора аренды для завершения строительства."

Это означает, что регистрация в ЕГРН не является условием возникновения права на получение земельного участка в аренду для завершения строительства.

9. Применение переходной нормы к истцу

Верховный Суд констатировал, что: - Земельный участок был предоставлен Коробейникову О.Н. для строительства индивидуального жилого дома до 1 марта 2015 г. (договор от 16 мая 2013 г.); - Ранее земельный участок для завершения строительства объекта незавершенного строительства административному истцу не предоставлялся.

Эти обстоятельства свидетельствуют о том, что истец в силу пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ имеет право на заключение нового договора аренды на такой земельный участок однократно на три года для завершения строительства объекта.

10. Процессуальные основания решения

Решение принято на основании статей 328, 329, 330 КАС РФ (кассационное производство в ВС РФ).

VI. ОЦЕНКА ОШИБОК НИЖЕСТОЯЩИХ СУДОВ

1. Неверное толкование материального закона

Нижестоящие суды (районный суд, апелляционная коллегия областного суда, кассационная коллегия четвертого кассационного суда) исходили из того, что совокупность условий, установленных пунктами 3 и 4 статьи 39 ЗК РФ, для заключения нового договора аренды без проведения торгов отсутствовала. Они также указывали на отсутствие объектов незавершенного строительства, зарегистрированных в ЕГРН.

Ошибка: Суды неправильно применили критерий регистрации в ЕГРН. Они требовали наличие зарегистрированного права собственности на объект незавершенного строительства, тогда как пункт 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ предусматривает альтернативное условие: либо право собственности зарегистрировано до 1 марта 2015 г., либо земельный участок предоставлен до 1 марта 2015 г. в аренду. Регистрация права собственности на объект не является обязательным условием.

2. Игнорирование фактического наличия объекта незавершенного строительства

Нижестоящие суды опирались исключительно на выписку из ЕГРН, в которой не зарегистрирован объект недвижимого имущества. Однако они не провели надлежащего исследования фактических обстоятельств.

Ошибка: Суды не использовали активную роль, предусмотренную статьей 14 КАС РФ. Они не потребовали от администрации предоставить информацию о фактическом состоянии земельного участка, о наличии фундамента и степени готовности объекта. Только при кассационном пересмотре в четвертом кассационном суде (определение от 7 декабря 2023 г.) дело было направлено на новое рассмотрение, что позволило выявить эти обстоятельства.

3. Неправильное применение критерия "объект незавершенного строительства"

Нижестоящие суды исходили из того, что объект незавершенного строительства должен быть зарегистрирован в ЕГРН. Однако согласно Постановлению Пленума ВС РФ № 25 от 23 июня 2015 г., объект признается незавершенным строительством, если на нем полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы.

Ошибка: Суды не применили правильный критерий определения объекта незавершенного строительства, основанный на фактическом состоянии работ, а не на регистрации.

4. Нарушение активной роли суда (статья 14 КАС РФ)

Статья 14 КАС РФ предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела активно способствует выяснению обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. В публично-правовых спорах суд должен инициировать получение доказательств, необходимых для установления фактических обстоятельств.

Ошибка: Нижестоящие суды пассивно приняли позицию администрации, основанную на отсутствии регистрации в ЕГРН, и не потребовали проведения обследования земельного участка, технического плана объекта и иных доказательств фактического состояния.

5. Неправильное распределение бремени доказывания

Согласно статье 62 КАС РФ, в административном судопроизводстве при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов публичной власти бремя доказывания возлагается на органы публичной власти. Они должны доказать законность своих решений и действий.

Ошибка: Нижестоящие суды фактически возложили на истца бремя доказывания наличия объекта незавершенного строительства, зарегистрированного в ЕГРН, вместо того чтобы потребовать от администрации доказать отсутствие оснований для заключения договора аренды.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

Решение Верховного Суда РФ:

1. Отменены: - Решение Ахтубинского районного суда Астраханской области от 17 января 2023 г. - Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 20 марта 2024 г. - Кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 29 августа 2024 г.

2. Удовлетворено административное исковое заявление Коробейникова Олега Николаевича.

3. Признано незаконным решение администрации муниципального образования «Ахтубинский район» Астраханской области от 26 мая 2022 г. № 972 об отказе в заключении дополнительного соглашения о продлении срока действия договора аренды земельного участка.

4. Возложена обязанность на администрацию муниципального образования «Ахтубинский район» Астраханской области повторно рассмотреть заявление Коробейникова Олега Николаевича от 20 мая 2022 г. о продлении договора аренды земельного участка от 16 мая 2013 г. на три года.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Усиление гарантий граждан в отношениях с публичной властью

Определение устанавливает, что граждане, которым земельные участки были предоставлены в аренду до 1 марта 2015 г. для строительства, имеют гарантированное право на получение земельного участка в аренду на три года для завершения строительства объекта незавершенного строительства. Это право не зависит от регистрации права собственности на объект в ЕГРН. Такой подход защищает граждан от произвольного отказа органов публичной власти в продлении договора аренды.

2. Критерий определения объекта незавершенного строительства

Определение уточняет, что объект признается незавершенным строительством на основе фактического состояния работ (наличие фундамента, степень готовности), а не на основе регистрации в ЕГРН. Это соответствует Постановлению Пленума ВС РФ № 25 от 23 июня 2015 г. и позволяет защитить права граждан, которые начали строительство, но не завершили регистрацию права собственности.

3. Толкование переходных положений земельного законодательства

Определение дает четкое толкование пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, указывая на альтернативный характер условий (регистрация права собственности или предоставление участка до 1 марта 2015 г.). Это важно для граждан, которые получили участки в аренду в период до вступления в силу новых правил (1 марта 2015 г.).

4. Баланс публичных и частных интересов

Определение ссылается на позицию Конституционного Суда РФ (определение от 28 февраля 2023 г. № 337-О) о том, что норма пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ основана на балансе публичных и частных интересов. Публичный интерес в целевом использовании земли достигается путем предоставления гарантий собственникам объектов незавершенного строительства на завершение строительства в течение трех лет. Это предотвращает заброшенность объектов и способствует их завершению.

5. Активная роль суда в административном судопроизводстве

Определение демонстрирует применение статьи 14 КАС РФ о активной роли суда. Верховный Суд не ограничился материалами, представленными сторонами, а потребовал проведения обследования земельного участка и составления технического плана. Это показывает, что в публично-правовых спорах суд должен инициировать получение доказательств, необходимых для установления фактических обстоятельств, особенно когда речь идет о защите прав граждан от произвола органов публичной власти.

6. Распределение бремени доказывания в административном судопроизводстве

Определение подтверждает, что согласно статье 62 КАС РФ, в спорах об оспаривании решений органов публичной власти бремя доказывания возлагается на эти органы. Администрация должна доказать законность своего отказа, а не истец должен доказать наличие оснований для заключения договора.

7. Применение в смежных категориях публично-правовых споров

Позиция ВС РФ может быть применена в других спорах, связанных с: - Предоставлением земельных участков в собственность или аренду; - Оспариванием решений органов публичной власти об отказе в предоставлении земельных участков; - Защитой прав граждан и организаций в сфере земельных отношений; - Применением переходных положений земельного законодательства к лицам, получившим участки до 1 марта 2015 г.

8. Связь с конституционными гарантиями

Определение связано с конституционными гарантиями: - Право на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ) — суд должен активно защищать права граждан от произвола органов публичной власти; - Принцип законности (статья 15 Конституции РФ) — органы публичной власти должны действовать в соответствии с законом, а не произвольно отказывать в удовлетворении законных требований граждан; - Принцип равенства (статья 19 Конституции РФ) — граждане, получившие участки в аренду до 1 марта 2015 г., имеют равные права на продление договора независимо от регистрации права собственности на объект.

9. Значение для практики органов публичной власти

Определение устанавливает четкие стандарты для органов публичной власти при рассмотрении заявлений о продлении договоров аренды земельных участков. Органы не могут произвольно отказывать в удовлетворении таких заявлений, ссылаясь на отсутствие регистрации в ЕГРН. Они должны проводить надлежащее исследование фактических обстоятельств и применять переходные положения земельного законодательства в соответствии с их правильным толкованием.

10. Доктринальное значение

Определение вносит вклад в развитие доктрины административного права в части: - Толкования переходных положений земельного законодательства; - Применения принципа активной роли суда в публично-правовых спорах; - Защиты законных ожиданий граждан в отношениях с органами публичной власти; - Баланса публичных и частных интересов в земельных отношениях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Определение Верховного Суда РФ № 25-КАД25-2-К4 от 2 апреля 2025 г. представляет собой важное решение, которое уточняет применение переходных положений земельного законодательства и усиливает гарантии граждан в отношениях с органами публичной власти. Суд отменил решения нижестоящих судов, которые неправильно толковали критерии определения объекта незавершенного строительства и требовали регистрации в ЕГРН в качестве обязательного условия для получения земельного участка в аренду. Верховный Суд установил, что фактическое наличие объекта незавершенного строительства (фундамента, работ по сооружению которого полностью завершены) достаточно для возникновения права на получение земельного участка в аренду на три года для завершения