ВС: региональный оператор не может применять несколько нормативов ТКО к одному объекту

I. РЕКВИЗИТЫ И ПАРАМЕТРЫ ДЕЛА

Номер дела и определение: Дело № А40-1619/2024; Определение ВС РФ № 305-ЭС25-7691

Дата принятия: Резолютивная часть объявлена 13 ноября 2025 г.; полный текст изготовлен 25 ноября 2025 г.

Состав СКЭС: - Председательствующий: Попов В.В. - Судьи: Борисова Е.Е., Грачева И.Л. (докладчик) - Секретари судебного заседания: Кунаков В.В. (до перерыва), Ткачева Д.Н. (после перерыва)

Стороны спора: - Истец (кассант): индивидуальный предприниматель Саматова Ольга Владимировна (потребитель услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами) - Ответчик: общество с ограниченной ответственностью «Ситиматик-Волгоград» (региональный оператор по обращению с ТКО)

Категория спора: Договорный спор о взыскании задолженности за оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; спор о применении нормативов накопления ТКО при расчёте платежей.

II. ФАБУЛА И ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ИСТОРИЯ

Краткая фабула

ООО «Ситиматик-Волгоград» (региональный оператор) и индивидуальный предприниматель Саматова О.В. (потребитель) заключили договор от 26 января 2022 г. № 34-062207 на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО). Договор предусматривал расчёт платежей на основе нормативов накопления ТКО. Первоначально договор охватывал два помещения (цех и продовольственный магазин). Впоследствии предприниматель расширил объекты, добавив магазины кулинарии «Пекарня Хлебница», и обратился к оператору с заявкой на включение новых объектов. Предприниматель утверждал, что все новые объекты используются для одного вида деятельности — магазинов кулинарии (объектов общественного питания) — и, следовательно, к ним должен применяться единый норматив для категории «общественное питание». Региональный оператор не согласился и направил письмом от 22 февраля 2023 г. проект дополнительного соглашения, предусматривающего применение к каждому объекту нескольких нормативов (цех, продовольственный магазин, кафе) в зависимости от функционального назначения. Предприниматель не подписал предложенное соглашение. Разногласия не были урегулированы. Оператор обратился в суд с иском о взыскании задолженности в размере 1 725 774 руб. 78 коп. и неустойки в размере 198 384 руб. 86 коп.

Решения нижестоящих инстанций

Арбитражный суд города Москвы (решение от 8 июля 2024 г.): Взыскал с предпринимателя 1 725 774 руб. 78 коп. задолженности и 196 867 руб. 30 коп. неустойки с продолжением начисления по день фактической уплаты долга. Суд исходил из того, что договор заключён на условиях типового договора в редакции, предложенной региональным оператором, поскольку предприниматель не представил мотивированный отказ от подписания дополнительного соглашения и не обратился в суд для урегулирования разногласий. Суд признал правомерным применение нескольких нормативов к одному объекту с учётом функционально различного использования его частей.

Девятый арбитражный апелляционный суд (постановление от 21 ноября 2024 г.): Оставил решение первой инстанции без изменения, согласившись с выводами о том, что дополнительное соглашение считается заключённым на условиях типового договора в редакции оператора и что применение нескольких нормативов к одному объекту правомерно.

Арбитражный суд Московского округа (постановление от 28 апреля 2025 г.): Оставил решение и постановление апелляционного суда без изменения, согласившись с выводами нижестоящих инстанций.

Основание передачи в коллегию

Определением от 17 октября 2025 г. судьи ВС РФ кассационная жалоба предпринимателя вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании СКЭС. Предприниматель оспаривал взыскание 1 304 629 руб. 94 коп. задолженности и 115 369 руб. 09 коп. неустойки, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права.

III. ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА

Спор сосредоточен на коллизии между формальным и субстанциальным подходами к определению применимого норматива накопления ТКО при расчёте платежей за услуги регионального оператора.

Нижестоящие суды применили формальный подход: поскольку стороны не урегулировали разногласия в соответствии с процедурой, предусмотренной Правилами обращения с ТКО (Правила № 1156), дополнительное соглашение считается заключённым на условиях, предложенных региональным оператором. Это привело к взысканию платежей, рассчитанных с применением нескольких нормативов к одному объекту.

Верховный Суд выявил существенное нарушение норм материального права: суды не учли, что:

1. Плата за услуги по обращению с ТКО является регулируемой (в силу абзаца второго пункта 1 статьи 424 ГК РФ), поскольку рассчитывается с применением нормативов накопления, установленных субъектом Российской Федерации.

2. Действующее законодательство не предусматривает применение нескольких нормативов к одному объекту — возможность такого применения отсутствует в Правилах определения нормативов накопления ТКО (Правила № 269).

3. Региональный оператор должен доказать оказание услуг в объёме, соответствующем применимому виду расчётного способа учёта, а потребитель вправе представлять доказательства неправомерности применённого норматива.

Проблема имеет принципиальное значение, поскольку затрагивает баланс интересов регионального оператора и потребителя в сфере регулируемой деятельности, а также правильное применение нормативов накопления ТКО как элементов формулы расчёта платежей.

IV. ПРАВОВОЙ ВОПРОС, ВЫНЕСЕННЫЙ НА КОЛЛЕГИЮ

1. Может ли региональный оператор применять несколько нормативов накопления ТКО к одному объекту, если потребитель осуществляет в этом объекте один вид деятельности, относящийся к определённой категории объектов (например, объект общественного питания)?

2. Какой норматив накопления ТКО подлежит применению при расчёте платежей, если между сторонами при заключении дополнительного соглашения имелись разногласия относительно применения норматива, и разногласия не были урегулированы в соответствии с установленной процедурой?

3. Возлагается ли на региональный оператор обязанность доказать оказание услуг в объёме, соответствующем применимому виду расчётного способа учёта, и вправе ли потребитель представлять доказательства неправомерности применённого оператором норматива?

V. ПОЗИЦИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

A. Основной правовой подход

Плата за услуги по обращению с ТКО, рассчитываемая с применением нормативов накопления, является регулируемой платой. Действующее законодательство не предусматривает применение нескольких нормативов накопления ТКО к одному объекту. К одному объекту применяется лишь один норматив накопления, в наибольшей степени соответствующий характеру деятельности потребителя. При разногласиях сторон относительно применения норматива региональный оператор должен доказать оказание услуг в объёме, соответствующем применимому виду расчётного способа учёта, а потребитель вправе представлять доказательства неправомерности применённого норматива.

B. Развёрнутое обоснование

1. Правовая природа договора на оказание услуг по обращению с ТКО и его существенные условия

Согласно пункту 1 статьи 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ), региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО. Договор на оказание услуг по обращению с ТКО является публичным для регионального оператора.

По договору (пункт 2 статьи 24.7 Закона № 89-ФЗ) региональный оператор обязуется принимать ТКО в объёме и в местах накопления, определённых в договоре, а собственник ТКО обязуется оплачивать услуги по цене, определённой в пределах утвержденного единого тарифа.

Пункт 5 статьи 24.7 Закона № 89-ФЗ устанавливает, что договор заключается в соответствии с утвержденным Правительством РФ типовым договором, который может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству положениями.

Существенным условием договора является способ коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, необходимый для расчётов по договору.

2. Способы коммерческого учета ТКО и роль нормативов накопления

Согласно пункту 5 Правил коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 июня 2016 г. № 505 (действовавших в спорный период до 1 сентября 2024 г.), одним из расчётных способов осуществления коммерческого учета ТКО является определение объема и (или) массы ТКО исходя из нормативов накопления ТКО, выраженных в количественных показателях объема.

Установление нормативов накопления ТКО в соответствии с абзацем 15 статьи 6 Закона № 89-ФЗ относится к полномочиям субъектов Российской Федерации.

3. Регулируемый характер платы за услуги по обращению с ТКО

Оказание услуг по обращению с ТКО региональным оператором относится к регулируемым видам деятельности (статья 24.8 Закона № 89-ФЗ).

Плата за оказанные услуги, подлежащая расчёту с применением норматива накопления ТКО, в силу абзаца второго пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса РФ является регулируемой. Следовательно, не может быть признан обоснованным вывод судов о том, что если при заключении соглашения стороны не урегулировали разногласия относительно норматива накопления, то применять при расчёте следует редакцию, предложенную региональным оператором.

4. Порядок установления нормативов накопления и возможность применения нескольких нормативов к одному объекту

Порядок установления нормативов накопления ТКО до 8 сентября 2023 г. регламентировался Правилами определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 269 (далее — Правила № 269).

Согласно статье 1, пункту 3 статьи 24.10 Закона № 89-ФЗ и пункту 4 Правил № 269, нормативы накопления ТКО могут дифференцироваться в отношении определённых категорий потребителей, категорий объектов, на которых образуются отходы, а также видов и групп самих отходов.

Пункты 5, 6, 7, 11 Правил № 269 устанавливают, что: - категории объектов определяются уполномоченным органом; - определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов; - в целях определения нормативов каждый сезон по объекту каждой категории проводятся замеры отходов; - норматив определяется исходя из данных о массе и объёме отходов и выражается в количественных показателях на одну расчётную единицу; - расчётные единицы определяются уполномоченным органом по каждой категории объектов.

Критическое положение: Согласно позиции СКЭС, возможность применения нескольких нормативов в отношении одного объекта с учётом функционально различного использования его частей действующим законодательством не предусмотрена.

5. Правило применения единого норматива к одному объекту

В соответствии с выводом СКЭС, размер платы за оказанные услуги подлежит определению по следующему правилу: к одному объекту применяется лишь один норматив накопления, в наибольшей степени соответствующий характеру деятельности потребителя.

6. Распределение бремени доказывания между сторонами

При рассмотрении спора о взыскании платы за услуги по обращению с ТКО региональный оператор должен доказать оказание услуг в объёме, который соответствует применимому в отношениях сторон виду расчётного способа учета (в данном случае по нормативу накопления), а потребитель услуг вправе представлять доказательства неправомерности примененного оператором при расчете норматива.

7. Квалификация деятельности потребителя на основе объективных критериев

СКЭС применила следующие объективные критерии для определения характера деятельности:

а) Данные Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей: Основным видом деятельности предпринимателя Саматовой О.В. является деятельность ресторанов и услуг по доставке продуктов питания (код 56.10 Общероссийского классификатора продукции по видам деятельности, утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) от 31 января 2014 г. № 14-ст).

б) Фактическое использование объектов: Предприниматель арендует спорные помещения для размещения магазинов кулинарии, где происходит приготовление и реализация хлебобулочных изделий собственного производства, с возможностью потребления как на месте, так и на вынос.

в) Отсутствие доказательств иной деятельности: Общество не представило доказательств осуществления предпринимателем иного вида деятельности в указанных помещениях.

8. Применение межгосударственных стандартов для классификации объектов

СКЭС привлекла нормативные определения из межгосударственных стандартов:

«ГОСТ 30389-2013. Межгосударственный стандарт. Услуги общественного питания. Предприятия общественного питания. Классификация и общие требования» (введён приказом Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации от 22 ноября 2013 г. № 1676-ст): магазин-кулинария относится к типу предприятий общественного питания, организующих реализацию продукции общественного питания с возможным потреблением на месте.

«ГОСТ 31985-2013. Межгосударственный стандарт. Услуги общественного питания. Термины и определения» (введён приказом Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации от 27 июня 2013 г. № 191-ст): - Пункт 24: магазин (отдел) кулинарии — это магазин по реализации населению продукции общественного питания в виде кулинарных изделий, полуфабрикатов, кондитерских и хлебобулочных изделий, который может быть расположен в предприятии питания или самостоятельно вне предприятия питания. - Пункт 3: предприятие общественного питания (предприятие питания) — это объект хозяйственной деятельности, предназначенный для изготовления продукции общественного питания, создания условий для потребления и реализации продукции общественного питания и покупных товаров (в т.ч. пищевых продуктов промышленного изготовления), как на месте изготовления, так и вне его по заказам, а также для оказания разнообразных дополнительных услуг.

9. Итоговый вывод о применимом нормативе

Поскольку предприниматель использует объекты для одного вида деятельности — магазинов кулинарии, относящихся к объектам общественного питания, у судов не было оснований для применения при расчёте платы за услуги нескольких нормативов накопления. При осуществлении в одном объекте указанного вида деятельности подлежит применению только норматив накопления, установленный для категории объектов общественного питания.

VI. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРА И ПРОЦЕДУРНЫЕ УКАЗАНИЯ

Критерий разрешения спора

Суды первой и апелляционной инстанций, а также суд округа допустили существенные нарушения норм материального права, взыскивая с предпринимателя долг в соответствии с расчётом Общества, применившего несколько нормативов к одному объекту, несмотря на то, что:

1. Действующее законодательство не предусматривает применение нескольких нормативов к одному объекту.
2. Плата за услуги является регулируемой, и формальное применение условий, предложенных региональным оператором, не может служить основанием для взыскания платежей, рассчитанных с нарушением законодательства.
3. Региональный оператор не доказал, что применённые нормативы соответствуют характеру деятельности потребителя.

Указания нижестоящему суду при новом рассмотрении

При новом рассмотрении дела суду надлежит:

1. Учесть изложенное в определении СКЭС правовое положение о том, что к одному объекту применяется лишь один норматив накопления, в наибольшей степени соответствующий характеру деятельности потребителя.

2. Всесторонне и полно исследовать имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, включая: - доказательства характера деятельности, осуществляемой предпринимателем в спорных помещениях; - доказательства применимой категории объектов в соответствии с Правилами № 269; - доказательства нормативов накопления, установленных для каждой категории объектов.

3. Правильно применив нормы материального и процессуального права, принять законное и обоснованное решение, в том числе: - определить, какой норматив накопления ТКО подлежит применению к спорным объектам; - пересчитать размер платежей в соответствии с применимым нормативом; - определить размер неустойки на основе пересчитанной суммы основного долга.

Распределение обязанностей между участниками

• Региональный оператор обязан доказать оказание услуг в объёме, соответствующем применимому виду расчётного способа учета (по нормативу накопления).
• Потребитель услуг вправе представлять доказательства неправомерности применённого оператором норматива.
• Суд обязан установить характер деятельности потребителя и применить соответствующий норматив, не допуская применения нескольких нормативов к одному объекту.

VII. РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ

На основании статей 167, 176, 29111–29115 Арбитражного процессуального кодекса РФ Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ ОПРЕДЕЛИЛА:

1. Отменить: - Решение Арбитражного суда города Москвы от 8 июля 2024 г. - Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2024 г. - Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28 апреля 2025 г.

2. Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

VIII. ПРАКТИЧЕСКОЕ И ДОКТРИНАЛЬНОЕ ЗНАЧЕНИЕ

1. Смена методологии: от формального к субстанциальному подходу

Определение СКЭС осуществляет принципиальный сдвиг от формального к субстанциальному подходу в применении норм о регулируемых платежах за услуги по обращению с ТКО. Нижестоящие суды применили формальный подход: поскольку стороны не урегулировали разногласия в установленном порядке, дополнительное соглашение считается заключённым на условиях оператора. СКЭС отвергла этот подход, указав, что регулируемый характер платы не позволяет применять условия, предложенные одной стороной, если они противоречат законодательству об установлении нормативов накопления ТКО.

Суд перешёл к субстанциальному анализу: какой вид деятельности фактически осуществляет потребитель, какой норматив соответствует этому виду деятельности, и может ли региональный оператор применять несколько нормативов к одному объекту в соответствии с действующим законодательством.

2. Гармонизация с принципами регулирования коммунальных услуг

Определение гармонизирует практику применения Закона № 89-ФЗ с принципами регулирования коммунальных услуг, закреплёнными в статье 424 ГК РФ (регулируемые цены). Суд подчеркнул, что плата за услуги по обращению с ТКО, рассчитываемая с применением нормативов накопления, является регулируемой платой, и, следовательно, не может быть определена по усмотрению одной из сторон, даже если другая сторона не подписала предложенное соглашение.

Это положение согласуется с общим принципом защиты потребителей в сфере регулируемых услуг и предотвращает злоупотребление региональными операторами своим доминирующим положением.

3. Последствия для региональных операторов, потребителей и уполномоченных органов

Для региональных операторов: - Оператор не может в одностороннем порядке применять несколько нормативов к одному объекту, даже если потребитель не подписал предложенное соглашение. - Оператор обязан доказать, что применённый норматив соответствует характеру деятельности потребителя. - При разногласиях относительно применимого норматива оператор должен обратиться в суд для установления характера деятельности, а не в одностороннем порядке применять повышенные платежи.

Для потребителей услуг: - Потребитель получает право оспаривать применение нескольких нормативов к одному объекту. - Потребитель вправе представлять доказательства неправомерности применённого норматива, включая доказательства характера своей деятельности. - Потребитель может требовать пересчёта платежей в соответствии с применимым нормативом и возврата переплаченных сумм.

Для уполномоченных органов (органов власти субъектов РФ): - Уполномоченные органы должны обеспечить чёткое определение категорий объектов и соответствующих нормативов накопления ТКО в соответствии с Правилами № 269. - Органы должны предусмотреть механизмы разрешения споров между операторами и потребителями относительно применимых нормативов.

4. Анти-абузивные оговорки суда

Определение содержит явную анти-абузивную оговорку: суд отвергает возможность применения нескольких нормативов к одному объекту, даже если потребитель осуществляет в этом объекте функционально различные виды деятельности (например, одновременно магазин и кафе). Суд исходит из того, что если потребитель использует объект для одного вида деятельности, относящегося к определённой категории объектов (например, объект общественного питания), то применяется только норматив для этой категории.

Это предотвращает злоупотребление региональными операторами, которые могут искусственно разделять объекты на части и применять повышенные нормативы для каждой части.

5. Сферы применения позиции за пределами данного дела

Применимость к другим видам коммунальных услуг: Позиция СКЭС может быть применена к другим видам регулируемых коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение и т.д.), где расчёт платежей основан на нормативах потребления или накопления, установленных уполномоченными органами.

Применимость к спорам о применении нормативов: Определение устанавливает общий принцип: при разногласиях сторон относительно применения норматива, установленного уполномоченным органом, суд должен установить характер деятельности потребителя и применить норматив, в наибольшей степени соответствующий этому характеру, а не применять условия, предложенные одной из сторон.

Применимость к спорам о регулируемых платежах: Определение подтверждает, что **регулируемый характер платежа исключает возможность определения платежа по